检察机关作为原告提起行政公益诉讼之探讨

李丽娜

摘 要 近年来不断出现的诸如环境污染等损害国家和社会公共利益的行政侵权案件，显示出了在我国构建行政公益诉讼制度的必要性。行政公益诉讼的构建首先要解决的是原告主体资格问题，检察机关作为公共利益的代表，不仅具备成为行政公益诉讼原告的理论基础，同时自身也较公民和其他组织具有更多的优势。因此，检察机关是行政公益诉讼中最适格的原告。

关键词 行政公益诉讼 行政公益诉讼原告 检察机关

中图分类号：D926.3；D925 文献标识码：A

行政公益诉讼是指在国家行政机关或者法律法规授权的组织的行政行为或者行政不作为损害了国家公共利益或者有可能给国家公共利益造成损失时，非直接利害关系人有权向人民法院提起诉讼，以纠正或者追究行政机关或者授权组织的责任，维护社会公共利益的一种行政诉讼。该制度的建立能够有效遏制行政机关放纵和肆意的扩张行政权力，约束行政机关正确的行使行政权力，有利于维护国家的公共利益，实现社会的公平正义。

行政公益诉讼的确立需要解决原告的资格问题，即谁有权提起行政公益诉讼。对此问题学界众说纷纭，本文认为检察机关最适合作为行政公益诉讼的原告。

1检察机关作为行政公益诉讼原告的理论基础

1.1理论基础一——当事人适格理论的发展

在我国，为了避免宝贵的司法资源被浪费，法律上明确规定无论是民事诉讼还是行政诉讼，原告都必须是与该诉讼有直接利害关系的当事人，即“当事人适格理论”，该制度的设立防止了滥诉的发生，节省了司法资源。但是，在环境污染案件、国有资产流失案件、消费者权益受损案件和垄断经营案件中，受到严重损害的是国家和社会公共利益，个人利益受到的损失并不直接也不明显，如果坚持让适格的当事人提起诉讼，要么根本就没有，要么是单个的当事人考虑到受损不大，如果提起诉讼成本却很高，有些得不偿失，因而选择放弃提起诉讼等，这些原因都会导致公共利益受损却无法获得救济。如果我们还是囿于“当事人适格理论”显然是不合适的。为了保护公共利益，必须扩张“当事人适格理论”，赋予某个主体以特定的诉讼权利，让其能够作为公共利益的代表行使诉讼权利，而这个主体的最佳人选就是检察机关，我们应当在立法上规定检察机关在某些特殊领域享有这种诉讼权益，以维护和救济受损的公共利益。

1.2理论基础二——公共信托理论

有学者认为像水、阳光、空气这种人们须臾离不开的环境元素并非无主物，而是属于全体国民所有的公共资源，国民将这一公共资源交由政府管理，于是在国民与政府之间形成了一种信托关系，政府必须以受托人的身份为委托人管理好这些公共财产。由此，我们可以进一步推论，公共利益也属于全体公民的公共财产，为了实现对公共财产的利益最大化的需求，出于对政府的信任，公民将公共利益交给政府进行管理，于是两者基于公共利益这一信托财产，彼此之间形成了一种公共信托关系。当委托人、受托人、受益人之外的第三人的行为侵害了公共利益的时候，政府应当履行自己作为受托人对信托财产的管理义务，对第三人的侵害行为进行制止和惩处。当受托人政府怠于履行自己的义务或者滥用自己的信托权力的时候，受托人可以通过公共利益的代表人向人民法院提起行政公益诉讼，要求政府正确有效的履行职能，维护公共利益。

公共信托理论的提出解决了检察机关在行政公益诉讼中实体权利和程序权利相互脱节的矛盾，将行政公益诉讼中的原告人由原来的具有利害关系的当事人扩展至也可以是不具有利害关系的当事人，因为检察机关作为公共利益的代表人虽然不是具有利害关系的当事人，但其原告主体资格的取得可以基于公共信托关系的成立而产生，从而享有了程序性的诉权，可以以自己的名义提起诉讼并承担程序意义上的法律后果。

2检察机关作为行政公益诉讼研究的原告是我国目前最好的模式选择

2.1检察机关作为行政公益诉讼原告的优势评析

根据我国国家法律规定检察机关是我国的法律监督机关，承担着法律监督的职责，因而检察机关作为行政公益诉讼的原告相较于公民和其他组织来说具有以下这些明显的优势：

（1）检察机关具备专业素质。公民参与行政公益诉讼常是因为满腔激情的驱动，但是他们缺少相应的法律知识和经验，面对耗时、耗力、耗财的诉讼，他们常常会在激情退去之后选择放弃。而检察机关拥有着专业的人才队伍和组织机构，维护公共利益不受损失是他们应尽的职责。所以，即使诉讼之路再艰难险阻，他们也会坚持走下去。

（2）行政公益诉讼的被告方是国家行政机关或是法律法规授权的组织，如果由公民和其他组织提起行政公益诉讼，原告方明显力量薄弱，无法与被告方形成势均力敌的对抗形势，难以实现对公共利益的保护。而检察机关是国家的司法机关，是国家利益和公共利益的代表人，与被告方能够在对抗力量上形成均势，更加有利于司法公平正义的实现。

（3）检察机关作为行政公益诉讼的原告参与行政公益诉讼能够扩大诉讼后果的影响力，可能会导致国家某项法律法规的制定和修改，或者是某项重要政策的出台。因而，检察机关作为行政公益诉讼的原告甚至能够推动我国法治进程的发展，最大程度的发挥行政公益诉讼应有的作用。

2.2公民和其他组织作为行政公益诉讼原告的缺陷评析

我国公民依法享有按照各种方式管理公共事务、经济文化事务和社会事务的宪法权利，有权对国家行政机关及其工作人员的行政行为提出意见和建议，对其中的违法行政行为和不作为提出申诉、控告和检举。这是很多学者认为公民具有行政公益诉讼原告资格的法律依据。其他组织指的是一些非政府组织，是以维护社会公共利益为目的的非盈利性组织，这类组织包括消费者保护协会、妇女儿童权益保护组织、残疾人协会、动物保护协会等等。由于“其他组织”具有社会公益性这一特点，许多学者认为应该赋予其行政公益诉讼原告的资格。但笔者认为虽然公民和其他组织都具备一些成为行政公益诉讼原告的依据，但他们还存在一些不宜作为行政公益诉讼原告的缺陷。例如，公民提起行政公益诉讼，常常会根据各自的利益需求产生不同的诉求，难以形成统一的意见，缺少组织性和有效的管理；公民和其他组织作为行政公益诉讼的原告还存在着经费不足，承担诉讼风险能力低的问题；公民和其他组织所代表的只是与之切身利益相关的部分公共利益，而对于属于国家利益范畴的公共利益，由于对其影响不大常会置之不理，使得一些国家公共利益无法得到救济。另外，目前我国法院实行立案登记制度，如果赋予公民和其他组织直接提起行政公益诉讼的原告主体资格，可能会给法院带来很大的压力，造成司法资源的浪费。

3检察机关作为原告提起行政公益诉讼的制度构建

3.1行政公益诉讼案件范围

检察机关受理的行政公益诉讼案件范围既不宜过窄也不宜过宽。确定是否属于行政公益诉讼案件的重要判断标准是行政机关或其授权机构的违法行政行为或者违法不作为是否侵害了国家和社会的公共利益。这一判断标准的要点有两个：一看主体，即必须是国家行政机关或其授权机构实施的作为或不作为；二看行为的后果是否损害国家或者社会的公共利益。如果被诉的行为对象不是行政机关或其授权机构的违法作为或者不作为，而是其他的民事违法行为，那么这种被诉的行为如果同样损害了国家或者社会公共利益，也应属于民事公益诉讼的范围，而非行政公益诉讼的范畴。如果被诉的对象是由行政机关或其授权机构做出的，但损害的只是一少部分人的利益，这部分人由于某些原因不敢不能提起诉讼，也不宜由检察机关出面提出行政公益诉讼来保护个别的利益主体。因为这不仅会造成国家司法资源的浪费，使人对检察机关产生保护私益之嫌，而且也会纵容权利人的懒惰心理。基于以上对行政公益诉讼案件范围的判断标准，我们可以考虑以列举的方式规定出几种典型的行政公益诉诉案件，最后再概括的规定“以及其他损害国家或者社会公共利益的违法行政行为（作为和不作为）。”当然，这里的行政行为即包括具体的行政行为也包括抽象的行政行为。实践当中，不少损害国家或者社会公共利益的情况就是由行政机关发布的各类违法或者不合理的红头文件造成的，因此也应当把抽象的行政行为包含在内。

3.2检察机关所享有的诉讼权利

（1）立案审查权。对于由公民、法人或者其他组织检举的案件、有关组织转办或交办的案件或者是检察机关主动调查发现的案件，只要存在着违法行政行为损害了或者有可能损害国家、社会公共利益的情况，检察机关就有权对此类案件行使立案审查权。

（2）调查权。立案之后，检察机关可以在法律允许的范围内向有关的单位（包括作为被告方的行政机关）和个人收集有关的物证和书证，指派相关专家进行鉴定和勘察等。但是检察机关享有案件的调查权并不意味着其要承担举证责任，在行政公益诉讼当中也应坚持举证责任倒置的原则，由滥作为或者不作为的行政机关承担举证责任。

（3）诉前建议权。检察机关对案件立案审查并进行了调查取证之后，如果发现行政机关作出的行政行为确实损害了国家和社会公共利益时，可以先向违法的行政机关提出检察建议，敦促行政机关在一定的期限内及时对自己的行为进行纠正，如果行政机关对检察机关的建议函不回复或者回函后仍不履职的，检察机关可以依职权向人民法院提起行政公益诉讼。该权利的设置一方面能够敦促行政机关及时纠正行政行为，发挥自我纠错机制的作用；另一方面也能防止出现因为司法权力的干预而导致的行政效率降低的后果。

（4）提起公诉权。为了避免司法资源的浪费和司法活动干预行政活动，只有在必要的情况下，检察机关才能够行使提起公诉权。判断是否属于“必要”，主要是看行政机关的行政行为是否构成违法，是否损害了国家和社会的公共利益，并且又没有直接利害关系人能够作为原告提起诉讼，必须由检察机关作为公共利益的代表提起行政公益诉讼才能维护国家和社会公共利益。除此以外，检察机关在提起行政公益诉讼之前还要履行诉前建议这样一个前置程序，目的是给行政机关一个自我纠错的机会，只有满足了上述这些必要条件，检察机关才能向人民法院提起行政公益诉讼。

参考文献

[1] 朱汉卿.检察机关的行政公益诉讼原告人的资格探讨[J].江汉大学学报，2013（1）：50-57.

[2] 朱全宝.检察机关提起行政公益诉讼：特征、模式与程序[J].法学杂志，2015（4）：112-118.

[3] 和洪.论我国行政公益诉讼制度的构建[J].铁道警官高等专科学校学报，2011（2）：75-79.

[4] 陈丽玲，诸葛旸.检察机关提起行政公益诉讼之探讨——从现实和法理的角度考察[J].行政法学研究，2005（3）：88-94.