涉外海上维权执法的理论探析：内涵、特征与趋势

陈惠珍，白续辉

（1.中山大学 法学院/南方海洋科学与工程广东省实验室（珠海），广东 广州 510275；2.梧州学院 法学院，广西 梧州 543000）

一、问题的提出

在我国，“涉外海上维权执法”是近些年来才开始出现的新现象、新概念。近些年来地区海洋争端和国家海洋权益危机愈演愈烈，特别自2012 年“黄岩岛事件”以来，涉外海上维权执法的现实迫切性急剧上升，并在以无人设备为代表的新技术发展浪潮中面临更加复杂的挑战。我国“涉外海上维权执法”体制、机制、依据、手段等，随着我国涉外海上维权执法实践推进而处于不断动态演化之中，经历了从“定期维权巡航执法”向“常态化维权执法”、从“狭义（单一性）涉外海上维权执法”向“广义（综合性）涉外海上维权执法”发展的历史过程。经2018 年国家机构改革后，中国海警局依法行使海上维权执法职权，开启了涉外海上维权执法新篇章。

自党的十八大首提海洋强国战略后，海上执法成为了实施海洋强国战略和全面依法治国方略的重要方面。“统筹推进国内法治和涉外法治”是习近平法治思想的重要内容，也是我国开展涉外海上维权执法，捍卫国家主权、安全、发展利益的根本遵循。然而，我国关于行政执法与刑事执法等相关法律体系具有明显的“陆地属性”，主要针对陆上的行政与刑事执法，不能完全适应涉外海上维权执法实际需要；少量相关的海上行政执法与刑事执法规范也主要针对普通的国内违法主体与违法行为，不能满足涉外海上维权与执法需要。随着由现役制的中国海警来承担涉外海上维权执法职责，行使涉外海上维权执法职权，全国人大常委会在2018 年6 月22日通过《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》（以下简称《授权决定》），并于2021 年1 月22 日通过了《中华人民共和国海警法》（以下简称《海警法》），极大地提高我国涉外海上维权执法的法治化程度。其中，《海警法》第三章“海上安全保卫”在很大程度上为中国海警开展涉外海上维权执法提供了一定的法律依据。然而，《海警法》关于涉外海上维权执法的许多制度仍需细化、明晰和完善。例如，《海警法》中的“海洋权益”“维权执法”等核心概念尚待明晰[1]，海警的海上安全保卫、武器使用条件等仍缺乏操作规范[2]，这不但引起美菲日等国家的关注与恶意炒作[3]，也将直接影响着《海警法》的实施效果。而且，涉外海上维权执法中无人设备的应对与应用，尚需法律进一步明晰与规范。当前，涉外海上维权执法的法律概念、性质、地位、依据、措施等，是构建完善涉外海上维权执法制度的重要内容，也应是正在制定的《海洋基本法》的重大基础性制度设计，亟需进行理论明晰与体系构建。

然而，由于现有理论与制度尚未能有效回应涉外海上维权执法需要，导致涉外海上维权执法实践在执法依据、执法手段、执法效能等方面面临着众多挑战。上述困境挑战影响着我国涉外海上维权执法能否尽快从以拦截驱离为主要执法方式的“拒止主义”向依靠司法途径的“惩罚主义”转型，并最终影响着我国现代海洋治理能力和依法治海水平的提升。要推进我国涉外海上维权执法体系的理论建构与制度实施，其基础与核心首先在于理清“涉外海上维权执法”本身。据此，有必要对我国涉外海上维权执法的法律内涵、执法类型、法律特性等进行理论剖析，从而为完善我国涉外海上维权执法体系奠定基础。

二、涉外海上维权执法的法律内涵辨析

（一）涉外海上维权执法的概念限定

在2018 年机构改革中，按照党中央批准的《深化党和国家机构改革方案》和《武警部队改革实施方案》决策部署，海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局，中国海警局统一履行海上维权执法职责。而且，根据《授权决定》与《海警法》的规定，中国海警局履行海上维权执法职责的主要内容包括：开展海上安全保卫，维护海上治安秩序，打击海上走私、偷渡，在职责范围内对海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业生产作业等活动进行监督检查，预防、制止和惩治海上违法犯罪活动。①《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使涉外海上维权执法职权的决定》,《海警法》第五条。

经过本次机构改革与职能调整，由中央军委领导的现役制部队承担了综合性海上维权执法职责，既包括国内的一般海上行政执法与刑事执法，也包括涉外的海上维权执法。学界对海上维权执法与海上执法等关系也存在多种学说，包括“对立说”“杂糅说”“包含说”等观点。[4]为聚焦与应对国际海洋争端与维护国家海洋权益，本文从范围广泛、内容繁杂的“海上维权执法”概念，剥离“旨在维护国内日常用海秩序的一般性海洋行政和刑事执法”内容，只讨论为维护国家海洋权益的“涉外海上维权执法”。涉外海上维权执法在主体、客体、内容等方面都与陆上执法、普通的海上执法有着显著的不同之处。

（二）涉外海上维权执法的内涵明晰

客观而言，“涉外海上维权执法”这一表达来源于我国海洋行政管理系统，有其独特的时代背景和内在的逻辑依据，并正从早期的内部性行业术语演变为一个法律概念。结合执法理论、相关法律法规、政策文件和具体实践，在今后一个相当长的历史时期内，我国法律框架内的涉外海上维权执法应当指海上执法机构及其执法人员为了实现维护国家海洋权利和利益的目的，依照法定职权和法定程序，执行相关法律、法规、规章，对特定行政相对人、刑事犯罪嫌疑人或特定海洋事务直接采取强制措施，并影响当事人相关权利义务的具体行为。①本文认为，中国外交部依据国内法和国际法的规定对相关国家提出抗议或者向国际社会介绍、宣传我国海上维权法律法规和主张的行为，可能符合广义的“执法”定义，但不会对具体当事人或组织权利义务产生直接或间接影响，不应属于本文界定的具体的海上维权执法范畴。

涉外海上维权执法区别于一般性海上执法与陆地执法的，首先在于其维护客体与对象的特殊，即国家海洋权益与侵犯国家海洋权益的行为。要想准确地剖析涉外海上维权执法的内涵，首先必须结合相关法律法规，从理论与实践上澄清“国家海洋权益”。我国尚无法律对“国家海洋权益”或“海洋权益”进行明确的法律界定，这在实践与学术中均引发了海洋权益保护法律化难题。在实践中，什么是国家海洋权益，其能否法律化、如何法律化，是涉外海上维权执法面临的首要问题和根本问题。回答不了这些问题，“涉外海上维权执法”保护的具体对象不明，难以依法认定“侵犯国家海洋权益”的行为，相应的执法手段也将难以设计和改进。目前，国内法学界在这些方面进行了有益探讨[5]2-3，但相关研究尚需深化。

从法学角度看，国家海洋权益应当指国家依法享有并受保护的海洋权利与海洋利益。其中，海洋权利包括国际法和国内法所确立、保护和允许的国家在海洋空间所享有的一切相关实体性权利和程序性权利。具体而言，其既应包括《联合国宪章》所保护的国家主权和《联合国海洋法公约》在领海、毗连区、专属经济区、大陆架和公海、国际海底区域等海域所承认和确立的领土主权、特定事项主权权利、特定事项管辖权、相关航行权和其它权利等，也包括其他国际法所保护的国家在海洋空间享有的相关权利，如历史性权利、在南极大陆上的相关权利[6]等。

本文认为，法律上的“海洋利益”，主要应当指国际法和国内法所确立、保护和允许的国家在海洋空间所享有的一切经济性、国防性利益，以及由这些海洋利益、领土主权、海洋权利派生出的沿岸国应当或有权享有的相关战略利益、政治利益，理论上包括生物与矿产资源的开发利益、商业航道的使用与管理利益、通过占有相关海上支点来避免本国遭受他国威胁和入侵的安全利益等。因此，中国在南海地区、东海地区进行岛礁扩建、配备相关国防、执法、公共服务设施，是中国重要的、有国际法依据的海洋权利；未来中国基于这些岛礁基地所合法获取、实现的多维度战略利益，也是中国的合法利益，符合国际法的要求。

三、涉外海上维权执法对象的类型化分析

涉外海上维权执法的对象是“侵犯国家海洋权益行为”，应当根据海洋维权实践，对侵犯国家海洋权益行为进行类型化分析。涉外海上维权执法的对象主要是外国组织和个人侵犯我国国家海洋权益的行为②这类行为当中，有的是单纯的私人行为（包括公司法人、自然人和其它组织的行为），有的是以军舰、飞机、科考调查船只、海洋勘探平台作为具体载体与外在表现形式的国家行为。由于国家的不法行为需要通过国家责任制度，以国际协商、国际仲裁、国家司法审判、国家报复等方式予以制裁，涉外海上维权执法对这类国家行为无法予以直接、有效的处置。但是，这并不否认受害国对这类国家不法行为的决策责任人、具体执行人进行法律处置的可能性。因为，国际法上的豁免制度有严格的适用条件，一般不应适用于这类海洋侵权人。，在实践中也被称为“涉外海洋侵权行为”。从法律角度来看，涉外海洋侵权行为有哪些具体类型或表现形式，其在国内行政法、刑法上的可罚性和在国际法上的国家责任可追究性，关系到涉外海上维权执法权如何在特定时间、空间条件下合理、有效行使，以切实维护国家海洋权益。结合海洋维权实践，我们至少可以梳理和总结出以下几类涉外海洋侵权行为类型。根据这些行为对我国国家海洋权益的危害程度高低，本文将其相应地划分为三大级别（详见下表）。

表1 涉外海洋侵权行为的主要类型

（一）外国非法侵占我国海洋岛礁行为

这主要指外国通过军事或其它手段非法进驻和非法控制我国海洋岛礁，阻碍我国对这些岛礁正常行使主权的行为。本文将其列为“一级涉外海洋侵权行为”。这是一种最为严重和最为恶劣的侵犯国家海洋权益行为，不仅侵犯了我国的岛礁领土主权，而且侵犯由主权派生出的领海、毗连区、专属经济区、大陆架等海洋权益。当前，我国大陆和台湾地区仅对西沙群岛、东沙群岛的全部，中沙群岛和南沙群岛的局部岛礁实现了正常的行政管理，南沙地区的绝大部分岛礁都被越南、马来西亚、印度尼西亚非法占领，中沙群岛的许多海域也仍频繁受到他国侵扰。显然，最合适最核心的维权执法行为就是驱赶或逮捕这些岛礁上的外国侵权组织或个人，确保我国在这些岛礁上恢复行使主权。遗憾的是，在我国使用武装自卫手段一举收复西沙和南沙海域相关岛礁后，当前的涉外海上维权执法手段尚无法对现有外国非法侵占我国海洋岛礁行为予以有效的应对和处置。对越南、菲律宾、马来西亚在非法侵占的我国南威岛、中业岛、弹丸礁上悍然破坏海洋环境、擅自进行开发利用等典型的侵权行为，中国涉外海上维权执法尚无法进行实质制止。这也凸显了涉外海上维权执法在海洋维权中的局限性和作用的有限性。

（二）外国非法情报侦察行为

这主要是指外国军事机关或其它有关部门未经我国批准，擅自在我国管辖海域开展情报收集活动。本文将其列为“一级涉外海洋侵权行为”。这类行为常常以海洋调查、海洋科研的名义进行，其主要意图和直接目标是获取海洋地质、地形、水文、气象等战场情报数据，或者侦听和拦截电子通讯信号，获取海区、海岛、海上重要目标的光学影像信息等，为侵权国未来在海上对我国采取相关强制性行动乃至直接发起军事行动提供情报依据，同时挑衅中国在海上的国家主权、主权权利和管辖权。某些国家甚至在我国管辖海域非法安放间谍浮标或直接对我国海底电缆路由进行监听和信息拦截，直接危害中国国家安全。

（三）外国的相关专门挑衅行为

这主要是指外国出于特定战略目的，在海上对中国相关海洋权益进行明确的实体性挑衅、挑战的行为。一般来讲，这类行为的实施主体主要是具有强大实力的域内外大国。例如，2015 年底至2016年初，美国军舰未经我国允许，相继进入我国南沙、西沙相关岛礁邻近海域，军用飞机悍然飞过相关岛礁邻近上空，妄图以这类行动否认我国相关岛礁在国际法上的岛屿地位及周边海域的领海、专属经济区地位。①例如，2015 年10 月27 日，美国拉森号军舰未经中国政府允许、擅自进入中国南沙群岛有关岛礁邻近海域，参见：外交部发言人就美国拉森号军舰进入南沙群岛渚碧礁12 海里等答问[EB/OL].https://www.gov.cn/xinwen/2015-10/27/content_5001820.htm，2015-10-27/2023-08-13.这不仅对我国相关海洋权益进行了赤裸裸的挑战和侵犯，而且还直接威胁到了我国国家安全。

（四）外国非法开发我国海洋矿物资源行为

这主要指外国政府、商业机构、个人或其它组织未经我国允许，擅自进入我国管辖海域开采海底石油、天然气、锰结核、可燃冰等矿物资源并（或）从中获利的行为。本文将其列为“二级涉外海洋侵权行为”。几十年来，越南、马来西亚等国在我国主张的相关管辖海域，特别是在南海南部海域对海洋油气进行了疯狂的盗采，一些外国公司未经我国允许也悍然进入南海地区，与这些国家合作开展或受权承包相关海洋矿物资源开发项目。[7]这是直接对我国海洋权益的严重侵犯，不仅直接损害了我国的海洋经济权益，而且直接威胁到了我国的政治利益、安全利益和一系列的其它海洋权利。但是，限于我国所处国际政治环境和自身维权能力建设水平，中国涉外海上维权执法部门尚无法对这些基于海面上的人工平台和海底的人工设施所实施的侵权行为进行有效处置②例如，摧毁、查封其油气生产设备，切断油气输送管道，没收违法所得，抓扣违法生产企业直接责任人等。，只能在我国实际控制和影响所及的海域对轻度、中度侵权行为进行相应处置，实效有限。

（五）外国非法海洋勘探、调查与科研行为

这主要指外国政府或其公司法人、自然人、其它组织等未经我国批准，擅自在我国管辖海域开展海洋资源勘探或海洋调查活动。本文将其列为“二级涉外海洋侵权行为”。与情报侦察行为的主观目的不同，这类行为的主要意图和直接目标以商业需要为依托，获取海洋油气等的勘测数据或以海洋科研为形式获取海洋地质、地形、水文、气象等海洋科学数据，为违法开发相关海洋资源、搭建相关海上设施或开展其它海洋活动提供依据，同时挑衅中国在海上的国家主权、主权权利和管辖权，为其它国家在相关海域主张自身的海洋权益炮制和积累“法律证据”。而且此类海洋调查的数据成果也可直接转为军事用途，威胁中国国家安全，因此也具有极大的潜在危害性。我国《专属经济区和大陆架法》第七、九条规定，任何国际组织、外国的组织或者个人对我国的专属经济区和大陆架的自然资源进行勘查、开发活动或者在我国的大陆架上为任何目的进行钻探，或者在我国专属经济区和大陆架进行海洋科学研究，必须经我国主管机关批准，并遵守我国的法律、法规。然而，由于缺少必要的配套法律制裁制度，这一规定屡屡得不到外国组织和个人执行。

（六）外国非法阻挠我国海上作业行为

这主要指外国对我国在中国主张的管辖海域和中国有权依法利用的其它海域所开展的相关海上作业活动进行非法的阻拦、干扰或破坏。本文将其列为“二级涉外海洋侵权行为”。例如，2014 年，中海油“981 钻井平台”在西沙群岛中建岛南部附近我国海域内开展油气钻探活动，受到越南海上执法力量和民用船只的强力袭扰，越方船只并与我方护航公务执法船只进行接触、碰撞，在海上对峙达数月之久。[8]这类行为对我国海洋经济建设顺利开展的危害性比较大，负面影响也非常直接。

（七）外国侵渔行为

这主要指外国组织或个人未经我国允许，擅自进入我国管辖海域从事渔业生产作业。本文将其列为“三级涉外海洋侵权行为”。我国《专属经济区和大陆架法》第五条规定，任何国际组织、外国的组织或者个人进入我国专属经济区从事渔业活动，必须经我国主管机关批准，并遵守我国法律、法规及我国与有关国家签订的条约、协定。与此同时，我国每年均在南海等相关海域颁布禁渔令，以便涵养海洋生物和保持生态平衡，实现海洋渔业的可持续发展。但是，一些南海沿岸国的渔民常常未经申请即偷偷进入我国管辖海域进行捕捞作业，甚至在禁渔期也照行不误。一些利欲熏心的外国渔业人员为了扩大利润，甚至不惜使用电鱼、炸鱼等非法手段、渔具。除了自然人的个人行为，一些侵渔活动是具备外国政府或国有企业背景的有组织挑衅活动。越南甚至对渔民的南海远洋捕捞活动直接予以补贴，进一步刺激了越南民间对我国的侵渔行为。上述活动严重侵犯了我国的海洋经济利益和管辖权，并对我国国家主权造成了直接或间接危害。

（八）外国破坏我国管辖海域海洋生态环境行为

这主要指外国组织或个人违反我国法律，在我国管辖海域从事危害、破坏海洋环境的行为。包括外国企业不经我国允许和环境评估即非法进行海洋油气开发、海洋倾废、非法海底采砂、非法捕杀和采集受我国法律保护的珍稀海洋动植物。特别是钻井平台和船舶的溢油事故、声呐的超声波对海底生物会产生严重的不利影响，外国政府在其非法侵占的我国海洋岛礁上肆意填海建设人工岛，从而改变周边海底水动力环境、影响鱼类栖息生存和繁衍等，也是严重的海洋环境侵权事件。本文将列为“三级涉外海洋侵权行为”。

（九）外国非法破坏我国海洋装置行为

多年来，我国出于科研和公益服务目的在南海地区布设的一些海啸浮标、潜标和海上、海底装置，不断遭到一些南海沿岸国和域外大国的故意破坏。一些国家还以“渔民意外发现”的名义，将其非法打捞、扣留的我国浮标、特殊海洋装置等物品向各方媒体进行展示，借以宣扬中国“海上扩张”和“海上威胁”，严重损害了中国的科研利益和海洋安全，损坏、侵占了中国的国有资产。目前这类行为正在日益增长，成为侵犯中国海洋权益新的重要形式。本文将其列为“三级涉外海洋侵权行为”。

在以上九类行为中，“外国非法侵占我国海洋岛礁行为”“外国的相关专门挑衅行为”和绝大部分“外国非法开发我国海洋矿物资源行为”，目前属于无法予以“执法处理”的海洋侵权行为；“外国非法破坏我国海洋装置行为”在理论上易于进行“执法处理”，实际上由于海洋范围巨大、距离遥远，我国涉外海上维权执法力量尚无法及时发现或到场处置这类行为，因此实际执法难度较大，未来这一局面在技术监控手段、海空一体化执法网络的支持下可能会得到改善；“外国非法情报侦察行为”“外国非法海洋勘探、调查与科研行为”“外国侵渔行为”“外国破坏我国管辖海域海洋生态环境行为”，是目前我国涉外海上维权执法活动主要执法对象，但执法结果往往是“驱离”而非“惩处”；“外国非法阻挠我国海上作业行为”属于典型的国家侵权行为，是目前我国投入巨大资源、专门应对的重要涉外海上维权执法对象，但执法目的是拒止对方的干扰破坏，保护己方作业组织的安全和作业活动的顺利开展，而非对具体的侵权人进行惩处。

四、涉外海上维权执法的法律特征探析

国家海洋权益内涵和侵犯国家海洋权益行为类型，直接决定了涉外海上维权执法的基本内容与目的；国内政治法制发展、国际政治博弈与国家海上综合能力也对涉外海上维权执法的运行特点与效果有着深刻影响。由此，涉外海上维权执法具有明显不同于陆地执法与一般性海上执法的典型特征，并且直接反映了我国现阶段的海洋发展与治理特点。从整体上看，我国涉外海上维权执法主要奉行“拒止主义”而非“惩罚主义”，我国涉外海上维权执法主要奉行“防御主义”而非“进攻主义”。就技术特点而言，涉外海上维权执法具有政治性、涉外性、域外性、海洋性、远海性、非对称性、特殊强力性、科技挑战性等特征。

（一）政治性

涉外海上维权执法是一种典型的政治性执法。出于维护国家海洋权益的政治目的，特定执法主体针对侵犯我国相关海洋权利与利益的外国组织和个人依法采取强制措施。在这一过程中，政治性考量是驱动涉外海上维权执法的核心动力，政治性侵犯是促使涉外海上维权执法做出功能性回应的主要原因。从驱动力上讲，涉外海上维权执法活动“高度讲政治”，以政治利益为根本落脚点，以落实国家在海洋维权领域的政治意志为基本行为框架，从政治角度衡量手段、措施的必要性、有效性、恰当性、紧迫性，是涉外海上维权执法政治性特征的突出表现形式。在这一前提下，对侵权目标“有取有舍”“必要性退让”或“不惜一切代价处置”等都成为了可以理解的现象。从执法导因上讲，一般性的侵渔、倾废等可能并不是十分严重的违法事件，但当其本质上侵犯我国领土主权或其相关衍生权利时，其违法性质便急剧升级，成为涉外海上维权执法的重要执法对象。对比之下，其他纯粹出于经济获利或相关目的而违反海洋行政、渔业、海关管理等规定的普通违法行为，未直接或严重侵犯国家根本政治利益，是一般性海上执法的对象，属于常规的社会管理领域。从国内公众对执法的态度来看，人们对城市管理等一般执法活动的“执法过度”和手段暴力化问题表现出了日益难以容忍的态度，但对涉外海上维权执法中相关强制手段的法律依据、暴力化限度（如行政强制措施的合比例性原则）等则持相对宽容、理解甚至支持的态度。与其说这是对涉外海上维权执法领域灰色或空白地带的宽容，不如说这是国内公众做出的具有明确倾向性的政治价值选择。从政治学角度看，政治性内涵是涉外海上维权执法在国内的合法性特别是政治合法性的根本来源，是寻求和获得法律合法性的根本依据，而它又体现为公民的普遍认可与同意（不论这种认可与同意是以明示或默示的方式表现出来）。[9]

（二）涉外性

涉外海上维权执法是我国对外维护国家海洋权益的执法活动，针对的主要是侵犯我国海洋权利与利益的外国组织和个人。①不排除某些从事海洋侵权活动的外国船舶或飞机上搭载有中国籍工作人员，但从根本上讲，我国涉外海上维权执法针对的侵权主体是这些船舶或飞机的所有人、领导人或直接负责人。存在中国籍工作人员，不影响对涉外海上维权执法涉外性特征的认定。这决定了我国涉外海上维权执法活动普遍涉及国与国之间的政治关系、外交关系、法律关系，夹杂国际政治、国际法律，是国家利益斗争与博弈在执法层面上的一种表现。从实践来看，涉外海上维权执法从无小事，几乎每次行动都会直接触发外交事件，引发国际舆论关注和评议，很容易导致国与国政府、民众之间的矛盾，以及引发第三方势力的干预。在一些时候，涉外海上维权执法需要配合和支持外交行动，甚至直接成为外交决策、外交活动的一部分，用于牵制外国势力、展示我国立场、为外交斗争的天平加码。由于涉外海上维权执法的涉外性突出，动辄牵涉国与国之间的关系，重大执法行动的决策层级极高，前置方案策划与风险研判技术要求也较高。相比之下，一般性海上执法涉外情况较少，一般由现场执法人员决策实施即可。①针对外国违法犯罪主体的一般性海洋行政与刑事执法也具有一定涉外性，但其涉外性的外交色彩相对很淡，所造成的外交影响很小或几乎没有。

（三）域外性

我国领域主要包括领陆、领空、领海及其底土，悬挂我国国旗的各类船舶或航空器内的相关行为也处于我国司法管辖范围之内。一般性海上执法主要发生在我国领域内及近海实控管辖海域内。涉外海上维权执法主要在毗连区、专属经济区、大陆架或存在海洋划界争议的敏感海域进行，在这些区域，我国法律确立的行政执法权、刑事侦查权都受到了极大的限制，相当一部分执法权甚至无法行使。特别是对领海外的一些违法、犯罪行为，我国执法机关很难援引国内行政法进行处罚或依据刑法交由司法机关追究刑事责任，只能在国际法框架下按照国内法的授权对数量有限的专门事项进行执法处置。这导致我国涉外海上维权执法部门享有的有限法定处置权力和我国海洋权益受到广泛侵犯的事实（或曰维护海洋权益的大量需求）之间存在不平衡、不对称。如果不通过立法技术对这一局面进行必要的改善，有限性“域外执法”将很难应对无底性“海洋侵权”逐渐呈现的局面。其关键在于，我国如何在不与《联合国海洋法公约》基本精神与规定相冲突的情况，尽可能地细化和丰富我国在领海之外的维权执法依据。

（四）海洋性

除少数海岛保护案例外，涉外海上维权执法主要在海洋空间环境中进行。许多我们耳熟能详的陆上执法手段无法在海洋环境中使用。例如，海洋侵权船只往往不会静静地停泊在原地等待执法人员的登临，相反却会开足马力逃跑，甚至直接撞击执法公务船；执法人员在登临或紧急跳跃至海洋侵权船只时，只要差几十厘米，就可能坠入几千米深的深海；面对穷凶极恶、持械攻击的外国海洋侵权人员，执法人员可能根本就来不及也无法登船亮明执法证件和严格按照行政执法程序进行紧急处置，等等。我国现有法律框架下的留置盘问、查封或扣押财物等行政强制措施，具有“陆上执法”“近距离面对面执法”等特点，难以适应海洋独特的空间特性，几乎无法在辽阔的海洋之上、追逐和对抗的船舶之间得到有效适用，因而无法在第一时间和第一地点直接而有效地制止外国组织和人员对我国海洋权益的侵害行为，甚至不足以在海洋维权行动中产生直接的实效。因此，如果将一般行政执法理论和陆上行政执法模式简单地套用到涉外海上维权执法，将导致许多问题。可见，涉外海上维权执法必须建立一种不同于“陆上执法”的特殊运作模式，相关法律法规的制（修）订应考虑到这一基本事实和需求。

（五）远海性

南海是我国海洋维权的主战场。最远的曾母暗沙距离我国大陆约2000 公里，西沙群岛距离海南岛也有约300 公里。涉外海上维权执法活动远离大陆，一次巡航往往需要几十天乃至几个月。在行使行政执法权进行海洋维权的场合，执法人员询问外国海洋侵权人员时，面对英语、日语、越南语、马来语、印尼语等海区常用语种之外的非通用小语种使用者，按照巡航计划需要十多天甚至几十天才能返回大陆基地的执法人员，根本就无法在规定时间内聘请专业翻译人员、完成执法询问。在漫长的巡航执法航次中，刑事拘留、审查逮捕等程序也都无法在我国刑事诉讼法规定的期限内完成。船上拘留所（拘留设施）的设立，更存在法律授权和效力确认等问题。如果凡事都需要使用舰载直升机将违法犯罪嫌疑人或相关手续送往岛基机场，再由客运飞机送往大陆相应机关处置，整个执法成本将非常高，额外风险也会加大，不符合涉外海上维权执法需要。因此，“陆地式”思维、经验之下形成的行政执法、刑事执法程序体系，如何才能适应涉外海上维权执法的远海性特征，是一个非常重要、亟待解决的现实问题。

（六）非对称性

在船舶装备与能力方面，涉外海上维权执法主体与对象之间存在明显的非对称性。一方面，面对国家性的、官方性的大规模有组织海洋侵权行为，中国涉外海上维权执法力量在法律上缺少强大有力的制止与惩处手段，在执法装备上也与军事性的侵权组织存在差距。面对悍然闯入我国相关海域的美国军舰，中国海警执法公务船即便配备了大口径的自卫武器，也难以与之在火力、机动性和武装冲突经验上匹敌。面对实力与能力的失衡，涉外海上维权执法往往力有不逮，被迫“退居二线”，乃至无从发挥作用。另一方面，千吨级海警船面对外国侵权小渔船时，在能力上具有明显的优势，但在国际舆论中却往往变成了劣势，容易被歪曲为“强权”。同时，实践中大型执法船的机动性不足，在浅水区往往无法行动，导致侵权小船逃离或继续从事海洋侵权活动。涉外海上维权执法中的各类非对称性，给执法活动造成了不可回避的压力，进而影响了执法与维权的成效，甚至有时候“赢了维权，却输了形象”，给国家在外交上留下口实。

（七）特殊强力性

我国涉外海上维权执法主要在领海之外海域、相关敏感争议海域实施，在对外国侵权者进行必要处置时往往会受到国外海上执法机构的暴力性干扰或对抗。与陆上普通执法不同，枪械、火炮乃至手铐等均不是当前涉外海上维权执法依赖的武力基础。涉外海上维权执法常用的强力手断包括：大编队拦截、包围，以逼近方式进行驱赶，以船体接触和碰撞的方式对侵权行为遏止和驱赶，用船载高压水枪射击等。这种强力手段，既不同于军事意义上的武力使用，也与我国行政法规范的行政强制措施（含治安）基本类型有一定差距，和警察法特别是警察权框架下刑事性质的警用武力使用也有明显的差别，具有突出的海洋特色。其具体法律性质、地位与限度，还有待法理上的进一步论证和法律上的进一步确认，同时也需要在域外执法条件下接受国际法的考察与评价。

（八）科技挑战性

一般性的海上行政执法手段往往无法在涉外海上维权执法中适用，政策性的强力式海面维权手段有时也无法发挥实效。面对潜水艇、间谍潜标、深潜水下蛙人、水下飞机、水下机器人等高科技行为体实施的侵犯海洋权益行为，现有执法手段和装备技术能力尚无法全面有效地应对。同时，相关涉外海上维权执法措施也未充分考虑到位于海底区域的大陆架执法问题，面对海底光缆被监听、破坏等行为更是缺少有力的应对手段。海洋维护执法面对的科技挑战既需通过技术发展予以解决，更需从制度设计予以应对。特别以2016 年“中美无人潜航器事件”为代表，无人机、无人船、无人潜航器等无人设备在涉外海上维权执法中的法律地位及其法律应用、法律规制等问题[10]，暴露了涉外海上维权执法制度的诸多空白，亟需法学理论与法律制度有效回应其对涉外海上维权执法的科技挑战。

五、结语：涉外海上维权执法的立法完善方向

综上所述，涉外海上维权执法以维护国家海洋权益为根本目的，具有明显不同于一般性海洋执法和陆上执法的重要特征。虽然涉外海上维权执法长期以来具有天然的政治性特征，但也开始呈现出法定化趋势。[11]在实施涉外海上维权执法过程中，有必要对“海洋权利”“海洋利益”这些兼具法律与政治属性的概念进行必要的区分，从而在法律上进一步提高海洋权益保护的可操作性与司法救济性。同时，还需结合涉外海上维权执法的整体特征与技术特点，及时回应无人设备等新型科技挑战，重点从立法维度来探索完善涉外海上维权执法制度，推动海洋维权从以政策依据维权向以法律依据维权转型，推动涉外海上维权执法从当前的拒止主义向惩罚主义转变，以增强我国涉外海上维权执法的法制水平与维权实效。基于国际法基本原理，我国还应以涉外海上维权执法不断推动中国特色国际法形成和发展，以创新的国家实践丰富并推动全球国际法理论和国际规则的发展与创新。

根据《授权决定》和《海警法》第八十二条等规定，有关方面应当及时提出制定、修改有关法律的议案，依照法定程序提请审议；中国海警局应根据法律、行政法规和国务院、中央军事委员会的决定，就海上维权执法事项制定规章，并按照规定备案。在全面依法治国战略与依法治海方针的指引下，我国立法机关应当和海洋职能部门不断深化合作，努力扫清涉外海上维权执法在刑法、刑事诉讼法、行政法、行政诉讼法等领域面临的障碍，抓紧出台《海洋权益保护法》《海警执法条例》《〈国家安全法〉海上实施条例》等相关法律法规，强化涉外海上维权执法部门在各类涉外海洋违法侵权事件的应对与处置能力，实现海洋法制建设、涉外海上维权执法和海洋外交斗争的彼此支撑与相互促进，进一步提升海洋领域的国家治理现代化水平，全面增强国家海洋治理能力和参与全球海洋治理的法制保障能力。

具体而言，我国可在《海洋权益保护法》中明确海洋权益的法律定义、范围和涉外海洋侵权行为类型、责任主体、处罚方式等。在《海警执法条例》中明确涉外海上维权执法的性质、权限、措施、手段、准用工具与装备、程序等，特别是明确中国海警在涉外海上维权执法领域的法律地位和法律依据，明确相关武器和国家航空器的配备权限、使用权限和操作条件与程序，明确现役武警部队在领海之外执行相关法律的法律依据和具体程序；针对无人设备等新型科技手段，进一步明晰其法律地位，明确在涉外海上维权执法中的法律应用及其法律规制。在《〈国家安全法〉海上实施条例》中，将国家安全保障手段与海洋权益维护、相关海洋侵权行为性质认定与惩戒方式结合起来，提升涉外海上维权执法在国家政治安全执法中的法律地位，提升涉外海上维权执法机构和海洋权益安全在国家安全法律体系中的地位。此外，也可依据《专属经济区和大陆架法》，分别制定《专属经济区保护条例》和《大陆架保护条例》，尊重专属经济区、大陆架两种海域法律性质、海洋特性不同因而执法程序、措施也应不同的事实，将海面维权执法和海底维权执法科学地区分开来，提高执法的专业性、针对性和有效性。