整体性治理视阈下养老领域非法集资治理研究

赵子雄 ，朱 军

（1.北京市西城区人民检察院，北京 100035； 2.中国刑事警察学院 经济犯罪侦查学院，辽宁 沈阳 110854）

当前，人口老龄化已成为新时代现代化强国建设时期的人口基本国情。老龄化社会所带来的养老需求迫切需要多元、个性化的养老服务体系，部分不法分子借机进入养老领域开展非法集资活动。养老领域非法集资犯罪，并非是一个专业法律术语，而是指以打着提供“养老服务”、投资“养老项目”、宣传“以房养老”等旗号的非法集资犯罪行为的通用表达，是指未经依法许可或借用合法经营形式，有关单位和个人假借提供“养老服务”、投资“养老项目”、销售“养老产品”等名义针对社会上不特定老年群体及其子女进行公开宣传，并吸收资金，承诺在一定期限内向出资人还本付息、给予回报的行为的统称。2022 年4 月，平安中国建设协调小组牵头部署全国打击整治养老诈骗专项行动，截至9月底，全国公安机关共破案3.9 万余起，打掉团伙4735 个，抓获犯罪嫌疑人6.6 万余名，抓获在逃人员3181 名，追赃挽损308 亿余元。[1]然而养老服务市场供给需求错配、防范打击协作机制不健全、老年群体维权意识缺乏和养老机构较长的盈利周期与有限的融资渠道等诸多因素使得该类犯罪呈现出愈演愈烈态势，既侵犯了老年人合法财产权益，也危害了养老行业的健康有序发展。

一、养老领域非法集资的问题缘起、犯罪特点与运作模式

（一）养老领域非法集资的问题缘起

在养老市场需求与国家利好政策的共同推动下，养老产业迅猛发展。同时，一些不法分子也趁机进入养老市场，假借国家利好政策，用所谓的“优质养老服务产品、项目”博取老年群体关注，大肆行非法集资之实。相比较于传统非法集资犯罪，养老领域非法集资犯罪的成因更为复杂，既存在社会成因，也存在个人成因。笔者基于系统的犯罪原因论，从养老机构的犯罪诱因、老年群体自身的易骗性、社会因素影响，三个层面分析养老领域非法集资问题缘起。

1.养老机构的犯罪诱因

尽管养老行业被公认具有广阔的发展前景，但营利性养老机构盈利率和盈利周期普遍较长，且多数养老机构融资渠道狭窄，部分养老机构在此情形下“铤而走险”，卷钱走人，爆雷跑路现象时有发生，最终让受害老年群体吞下“苦果”。一方面，相当数量的养老机构普遍处于“高不成、低不就”的状态：高端、个性化养老服务项目，能够满足市场受众需求，但前期需要投入巨额资本，且短期内难以实现盈亏平衡，投资回收期较长；而基础养老服务产品项目，难以满足老年群体日益增长的养老服务需求，且部分服务功能与家庭养老模式存在交叉，因此，虽然前期投入相对较低，但床位空置率较高，盈利率难以维持。

而另一方面，营利性养老机构多为小规模性质私营企业，融资渠道依赖于银行贷款和民间借贷，通过其他市场性融资手段获取融资支持的可能性极低，且银行贷款也绝非一帆风顺，盈利周期过长，盈利率低以及小规模私营企业的身份属性都使得贷款的获取也困难重重。

2.老年群体自身的易骗性

一方面，老年群体在价值判断、辨明真伪方面缺少客观理性思维。虽然大部分老年人在养老模式的选择上倾向于家庭养老，同时采取银行储蓄的方式管理财产。也有部分老年人不甘心局限于传统养老模式和方式，意欲寻求更多元安享晚年的方式。但一些老年人在养老服务、项目、产品的选择上，信息获取渠道狭窄，所接触到的信息往往来自于周边亲朋好友的“口口相传”或者微信朋友圈、群组里的“广而告之”，对于养老市场的真实情况不甚了解，但为了追求所谓的低投入、低风险、高收益，在难以辨明真伪的情况下，轻信于人；还有的老年人追求勤俭节约，极易被对于物美价廉的信息所吸引从而引发消费冲动，丧失价值判断的客观理性思维。

另一方面，老年群体缺乏维权意识，遭受损失也不愿声张。部分老年人在选择养老服务、项目、产品时，并未让儿女或者其他亲朋好友得知，同时闭塞的信息获取渠道，使得一些老年人对于消费者权益保护体制机制知之甚少，以至于在养老领域遭受非法集资骗局后，既害怕子女得知后的责备，也不愿让其他亲朋好友得知，丢了面子，所以选择忍气吞声，不愿积极主动报案或选择其他途径维权。导致相关线索证据未能被及时发现掌握，提升了案件办理难度，也进一步纵容了不法分子欺骗老人的嚣张气焰。

3.社会因素的影响

一是养老服务市场供给需求错配。当前，人口老龄化已成我国基本国情，养老产业的蓬勃发展也成大势所趋。伴随着国家政策方针出台布局，越来越多的个人和企业开始进军养老行业。但养老产业的飞速发展却是区域不平衡、质量差异大的“虚胖”发展。一方面，养老行业发展区域之间不平衡，东部地区发展布局明显好于中西部地区，另一方面行业内部差异明显，存在着优质服务资源紧缺、常规服务项目无人问津的尴尬局面。

二是养老服务行业监管缺失。养老领域非法集资涉及民政、公安、金融等多个部门，其中养老机构登记和备案管理涉及到民政部门；养老金融产品的审核涉及到银保监会等金融部门；如违反相关规定，触犯刑律，就需要公安机关处理。但不同部门之间，基于不同的监管职能分工开展工作，未能建立起健全的防范打击协作机制。看似“面面俱到”分类监管，却极易造成“无头”监管。2018 年7 月18 日，国务院常务会议决定取消养老机构设立许可等17 项行政许可事项。2018 年底修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》取消了养老机构设立许可，同时建立了备案制度。上述新政通过给养老机构“松绑”，推动养老行业发展。但也存在相当数量的养老机构采取“先上车、后补票”甚至“上了车、不补票”的形式，延缓备案或者不备案。而防范打击协作机制的不健全也使得事中事后监管难以形成合力，当发觉部分机构违规运营后，其早已吸纳相当数量老年人，形成“骑虎难下”困境——如果贸然处理，相当数量老年人若处置不当，易引发群体性事件；如果不处理，则严重影响整个行业的生态秩序。

（二）养老领域非法集资的犯罪特点

1.目标对象兼具单一性与关联性

养老领域非法集资犯罪中，犯罪具有天然的指向性，以具有养老服务需求的老年群体为对象实施犯罪，因此，一方面，该类犯罪在目标对象上具有单一性，受害老年群体对较高水准的养老服务有所追求。随着经济能力和水平的提升，越来越多的老年人对于晚年生活的要求不再局限于衣食无忧、吃饱穿暖，对高品质养老服务的需求也随着水涨船高。养老服务的主要场域也逐渐摆脱家庭的拘束，热门旅游城市、优美乡村田园等受到青睐；养老服务的重点也从物质生活转移到精神文化生活，技艺学习、同辈沟通等也丰富了老年人的退休生活；养老服务方式也从单一走向多元，以房养老、投资养老等可以满足不同类型老人的需求。养老领域非法集资犯罪嫌疑人也正是利用这一特点，将“黑手”伸入老年人“钱包”中。

而另一方面，相对于青年群体依托互联网所形成的线上“广泛社交”，老年群体更多还是围绕地域、血缘、职业等传统交际渠道开展线下社交活动，因此受害老年群体内部的关联性较强，大多处于同一线下社交关系网中。老年群体的活动区域相对固定，以居住地为核心向四周扩散，多聚集与周边的广场、公园，且社交关系相对简单，个体之间关系紧密，多有较长时间的联系往来，信任程度高。所以，部分老年非法集资参与人在初期享受到较好的养老服务或资金返利后，往往会成为养老领域非法集资的推动传播者，向周边的老年朋友介绍、推广。因此，在同一养老领域非法集资犯罪案件中，受害老年人大多相互熟识，处于同一社交网络中。

2.作案手段兼具针对性与欺骗性

（1）作案手段具有针对性

作案手段的针对性体现在作案地点的选择和作案对象的区分上。第一，在作案地点的选择上具有针对性。相较于年轻群体，老年群体智能化技术水平较低，在网络空间中难寻其踪迹，更倾向于在线下开展活动。所以，犯罪嫌疑人开展养老领域非法集资犯罪并不会“与时俱进”的在网络空间开展，更是组建专门团队，采用线下接触的方式实施犯罪。而老年人，特别是退休后时间充裕的老年人，生活方式会比较单调，节奏也相对较慢，往往会在一个相对固定的区域内开展活动，例如，小区内活动中心、城市公园、绿地广场等。因此，犯罪嫌疑人及其团伙选择这些线下老年人频繁聚集的地方，组织人员大肆进行宣传，向老年人推广各类养老产品、服务、项目。

第二，在作案对象的区分上具有针对性。总的来看，养老领域非法集资犯罪主要是以老年人为作案对象，但不同类型犯罪的作案人在作案对象的选择上仍有一定程度的区分。在投资养老型非法集资犯罪中，犯罪嫌疑人在作案对象的选择上，往往倾向于有一定储蓄，同时具备投资意愿，但投资交易信息闭塞、投资渠道狭窄的老年群体；在以房养老型非法集资犯罪中，拥有自己的个人住房，同时倾向于选择家庭养老或社区居家养老的老年群体更容易被犯罪嫌疑人确定为目标；在养老服务型非法集资犯罪中，失能、残疾、孤寡或子女不具备赡养条件，具有养老服务刚性需求的老年群体往往会成为犯罪嫌疑人选择的作案对象；而在销售产品型非法集资犯罪中，对养老服务有较高的品质要求，注重自身身体健康的老年群体极易成为犯罪嫌疑人的目标。

（2）作案手段具有欺骗性

养老领域非法集资犯罪行为的欺骗性，贯穿于犯罪的全过程，体现在：预备阶段的宣传行为；着手阶段的承诺行为；集资后的钱款处置行为。

首先，犯罪嫌疑人在预备阶段的宣传行为具有欺骗性，犯罪嫌疑人往往通过夸大宣传和虚假宣传，来吸引被害老年人的关注，例如，夸大自身公司资产和实际经营情况，包括养老机构占地面积、经营时间、床位数量等；宣传自身本不具备的服务能力和所能达到的服务效果。

其次，着手实行阶段的承诺行为具有欺骗性，例如在养老服务型非法集资犯罪中，犯罪嫌疑人在于被害人签订养老服务合同时，承诺在一定时间内给予一定比例的返利，但该行为明显不具备可持续性；在以房养老非法集资犯罪中，犯罪嫌疑人在签订合同时承诺，“只是将房产证换一个位置，不会造成任何影响”，但实际上，将被害人房产抵押给小额贷款公司或职业放贷人套现。

最后，犯罪行为的欺骗性还体现在集资后的钱款处置上，犯罪嫌疑人在钱款集资到位后，往往只将极小部分钱款用于养老服务、项目的日常开支运营。绝大部分都通过多种洗钱手段，转入自身腰包进行挥霍。

3.犯罪时空兼具长周期与偏地域

基于2020 年裁判文书网452 份养老领域非法集资犯罪刑事一审判决书可以更好的反映出养老领域非法集资犯罪的时空层面长周期与偏地域特征。一方面，在犯罪时间跨度上，在对452 份刑事一审判决书进行梳理后，剔除部分重复案件与无关案件，可以较为清晰的观察到养老领域非法集资犯罪案件的时间跨度（如图1 所示），超过一半案件的作案周期在3-5 年之间，作案周期不满3 年的案件仅占案件总量的19%。如此之长的犯罪时间跨度与养老领域非法集资犯罪自身特点有关，一些养老领域非法集资犯罪在初始阶段，虽未取得开展养老服务的合法资质，但其吸收到的资金仍正常用于养老服务、项目的正常支出，部分犯罪嫌疑人确属融资困难，从而进行非法集资，解决融资问题。因此，非法集资风险并不会立刻凸显，被害人也难以察觉，只有当养老机构资金链中断或“爆雷”，犯罪嫌疑人“跑路”销声匿迹时，被害人才能知晓案发情况。所以，大部分养老领域非法集资犯罪时间跨度相对较长。

图1 2020 年养老领域非法集资案件时间周期

另一方面，在犯罪的地域性分布上，据统计，2020 年间一审审理的涉及养老领域非法集资犯罪案件遍布全国27 个省、自治区、直辖市（如图2 所示），各省级行政区均有养老领域非法集资犯罪案件的审判。其中江苏省判决书数量最多，达到了75份，判决书数量近乎于第二名浙江省的两倍。除此之外，上海市为41 份、湖南省为39 份、山东省为36 份、广东省为26 份，其余省份均未超过当年判决书总量的5%。

图2 全国各地区养老领域非法集资犯罪案件分布图

从一审判决书的地域分布来看，养老领域非法集资犯罪案件高发于东部沿海地区，江苏、浙江、上海、山东、广东五省市2020 年一审判决书数量占当年全国总量的49%，这也在程度上反映了养老领域非法集资犯罪的发案情况与地区经济发展情况密不可分。东部地区经济发展情况相对较好，不管是养老服务需求强度、养老服务潜在人群数量，还是养老产业发展状况都好于中西部地区，而养老领域非法集资犯罪作为一种特定领域的经济犯罪，其必然好发于经济水平相对较高的区域，从而呈现出东部沿海区域高发于中西部地区的地域性特征。

（三）养老领域非法集资犯罪运作模式

2021年5月17日，全国老龄办、公安部、民政部、中国银保监会发布《关于养老领域非法集资的风险提示》(以下简称《提示》)。该《提示》提及，当下养老领域的非法集资形式主要有以提供“养老服务”、投资“养老项目”、销售“老年产品”和宣称“以房养老”为名四种。据此，笔者基于裁判文书网、最高人民检察院官网公布的部分典型案例，依据作案手段的差异，将养老领域非法集资分为投资养老型非法集资犯罪、以房养老型非法集资犯罪、养老服务型非法集资犯罪、销售产品型非法集资犯罪四种犯罪运作模式。同时，以着手实施非法集资具体行为为时间节点，将该四类犯罪运作模式，都按照事前、事中、事后三个阶段进行划分。

1.投资养老型非法集资犯罪

在该类犯罪运作模式中，第一，在事前阶段中，犯罪嫌疑人在针对不特定老年群体宣传之前，其自身往往并不具备开展养老服务、项目的基础条件，用于宣传展示的养老基地、养老项目等，或是通过租赁的方式临时租借，或是尚未得到有关部门批准；第二，在事中阶段，采取一系列手段，诱骗老年人参与投资，包括开展养老服务讲座、组织老年人参观、体验根本不具备长期开展养老服务的社区、居家养老服务项目。第三，在事后阶段，犯罪嫌疑人通过签订投资养老合同获取的集资款往往也不会投资与自身宣传的养老服务、项目建设，或用于偿还、支付宣传费用、职工薪酬，或转入自身腰包挥霍。

在曹某铭非法集资案中，犯罪嫌疑人以提供居家养老服务、指导艺术品投资等“老龄产业”为噱头，组建专门团队采取开展养老服务讲座、免费发放米、面、粮、油等生活物资吸引不特定老年群体的关注，随后大肆宣传养老产业的发展前景，并假借国家养老利好政策背书，承诺投资后可享受高额年化利率回报。但实际上，在成立之初，犯罪嫌疑人及其所成立系列公司，就不具备其所宣称的能够开展居家养老服务、指导艺术品投资等老龄产业能力，且其通过签订居家养老服务、艺术品投资合同所吸收款项也未用于相关产业发展，而是通过多种洗钱手段转入自身腰包中，向社会公众累计吸收资金共计人民币132.07 亿余元,造成55169 名集资参与人共计人民币46.98 亿余元未归还。①江苏省南京市建邺区人民法院刑事判决书（2019）苏0105 刑初290 号。

2.以房养老型非法集资犯罪

2013 年，国务院正式下发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，首次涉及到养老服务的“以房养老”模式。随后，在2018 年，中国银保监会发布《关于扩大老年人住房反向抵押养老保险开展范围的通知》，进一步扩大了“以房养老”模式的适用范围。“以房养老”顾名思义，即自身独立拥有房屋完整产权且同时具有养老服务刚需或养老金发放需求的老年人，将房屋产权抵押给保险公司，由保险公司代为发放养老金或协调安排养老服务的一种商业保险模式。而一些不法分子却趁机假借国家政策，借以房养老之名，行非法集资之实。

在该类型犯罪运作模式中，第一，在事前阶段，犯罪嫌疑人往往利用老年人之间的交际往来，假借国家以房养老政策背书，针对符合“有房、有养老需求”的老年人，宣传以房养老；第二，在事中阶段，引诱被害人签订“以房养老”服务项目合同，承诺在一定期限内发放“养老金”，且可随时退出，从而获取被害人房产证；第三，在事后阶段，犯罪嫌疑人将房产抵押给小贷公司或放贷人变现，并允许拍卖、变卖，最终导致受害老年人钱房两失。

在“中安民生”以房养老骗局中，犯罪嫌疑人向受害老年人宣传，房本换个位置，房屋仍可居住，但每月可领到数目可观的“养老金”，但在实际操作中，中安民生却是将老人们的房产按照年息24%抵押给了某些小贷公司及某些职业放贷人，同时在签署的合同上标明，允许小贷公司将房屋折现变卖或者拍卖。这样一算，该公司需要给付老人和小贷公司的年息合计达到30%以上。当资金链断裂，小贷公司及职业放贷人因为没有收到利息，开始向这些老年借款人催款。最终，老人们期盼每月发放的“养老金”没了，还背负上了沉重的高利贷甚至被逼卖房还贷。②北京市第一中级人民法院刑事判决书（2018）京01 刑初47 号。3.养老服务型非法集资犯罪

在养老服务型非法集资犯罪中，第一，在事前阶段，犯罪嫌疑人往往具备真实的经营意图与目的，并且拥有相对健全的养老服务基础设施，但养老机构运营存在亏损或负债较高；第二，在事中阶段，转变经营模式，大肆宣传预定养老床位，办理“预定卡”、支付“预定金”等，并承诺明显自身无力实现年化利率回报等，吸引老年人办理相关业务；第三，用集资款偿还之前所欠债务和部分老年人年化利率回报，其余进行消费挥霍。

在戴某平等人集资诈骗、非法吸收公众存款案中，嫌疑人在初期经营一家养老服务机构，但因经营不善，欠下相当数量外债，未偿还债务，犯罪嫌疑人通过组建营销团队，大肆推广“投资高回报+优惠享受养老服务”项目，诱骗老年人签订预付合同、支付预定金，共向2100 余人吸收资金1.36 亿余元，给集资参与人造成本金损失9300 万余元。③戴某平等人集资诈骗、非法吸收公众存款案_中华人民共和国最高人民检察院 https://www.spp.gov.cn/spp/djzzylzp/202206/t20220623_560675.shtml.

4.销售产品型非法集资犯罪

该类型犯罪具体实施的三个阶段包括：第一，事前阶段，聚焦线下，骗取老年人对自身信任。主要通过走近老年人聚集的公园、广场等公共场所，以免费发放生活用品等方式拉近与老人之间的关系。在获取老年人关注，关系密切后，采取串门入户，帮助老人整理家务、陪老人聊天等更为亲密的方式，赢得老年人信任；第二，事中阶段，采用收藏商品回购、“拍卖会”、“交易会”等方式，兜售“养老”产品，并承诺会有高额回报。第三，事后阶段，将集资款用于部分老年人还本付息，其余部分通过多种洗钱手段转入自身腰包挥霍。

在许某燕集资诈骗案中，犯罪嫌疑人组织成员，通过低价购进纪念品、邮票等商品，以具备一定经济实力的退休老人为主要作案对象，在串门入户，甚至“认干亲”赢得信任后，定期组织老年人参加公司的“拍卖会”“交易会”，组织员工自导自演所谓的“拍卖”“交易”，并承诺一年后溢价20%回购，骗取老年人财物192 万余元。④山东省邹城市人民法院刑事判决书（2020）鲁0883 刑初80 号。

二、碎片化现状：影响养老领域非法集资犯罪治理的诸多困境

（一）办案协作的碎片化：案件办理组织协调不畅

养老领域非法集资犯罪案件涉及多个行政部门职权领域，在案件线索来源、涉案证据收集等多个方面，仅靠公安机关独自完成，难度较大，需要通过加强协作沟通，形成合力，提升治理效率。但在实践中，公安机关同相关主体的协作配合效率较低，主要体现在以下两个方面：

1.与其他政府部门的日常办案协作机制有待健全

不管是在案件办理前的线索信息共享，还是在案件办理期间的证据材料移送及转换，还是案件办理后的账款处置都需要公安机关同相关主体开展协作配合，因此，应建立起养老领域非法集资犯罪日常办案协作机制，实现线索信息共享、证据材料移送、赃款处置等方面的常态化协作沟通。但当前，公安机关与相关主体部门之间的协作配合还是依赖于传统行政管理体制中的公函往来、派员接洽，日常办案协作机制有待健全。

2.与非政府主体的协作沟通有待强化

银行、行业组织、社区分别作为距离犯罪主体和被害主体最近的组织单位，对于犯罪的感应也是最为灵敏和直接的。以社区为例，养老领域非法集资往往在社区等老年人日常聚焦的场所进行宣传，吸引老年人注意力。在犯罪萌芽阶段，社区就能对相关犯罪行为有所感应。但当前，非政府主体在案件办理中的作用并未得到充分发掘，办案部门同非政府主体之间的协作沟通有待强化。

（二）主体责任的碎片化：防范中各主体职责缺失

基于主体间关系来看，打击养老领域非法集资犯罪涉及到政府部门、行业组织、养老机构、受害老年人及其子女等多重主体，并由此产生多重主体间关系。但传统行政管理模式中，更多的强调某一政府部门的主体地位，其他政府主体和社会主体更多是居于客体地位，并未在社会管理中发挥功效，主体责任的碎片化问题突出。在防范养老领域非法集资犯罪中，主体责任的碎片化问题同样存在。

1.政府监管层面的职责失位

养老领域非法集资涉及民政、市场监管、卫健、公安等多个政府职能部门，刑事执法领域由公安机关负责，但在行政执法领域，行政部门的职能分工，造成执法上的“九龙治水”，虽然《防范和处置非法集资条例》规定省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内防范和处置非法集资工作负总责，地方各级人民政府应当建立健全政府统一领导的防范和处置非法集资工作机制，但对于具体执行的主体仍未做出明确规定。养老领域非法集资的行政执法往往是各部门做好自己职能范围内的工作，当非法集资处于萌芽阶段时，未能形成行政监管打击合力，直到非法集资违法行为发展成为犯罪，再由公安机关直接依照刑事法律规定办理案件。因此，打击处置养老领域非法集资犯罪的大量工作都传导到公安机关，未能形成打击合力，存在“重刑事轻行政”的现象，也与刑法的谦抑性原则相违背。

2.社区和老年人子女风险防范职责缺位

作为距离养老领域非法集资犯罪、老年集资参与人最近的“末梢终端”，社区和老年人子女防范养老领域非法集资主体责任有待进一步提高。社区作为老年人日常生活的主要聚集地，具有开展防范养老领域非法集资宣传教育的先天优势，但养老领域非法集资涉及多个领域，特别是涉及到金融领域相关专业知识，绝非一朝一夕即可洞察其中奥秘，而仅依靠社区独自开展宣传教育，难度较大，宣传教育效果难以保障。所以实践中，大部分社区的宣传教育工作仅停留在拉横幅、发传单，宣传教育效果一般。而老年人子女，同样作为距离老年人最近的主体，在实践中也未能发挥出应有的宣传教育作用。具有养老服务需求的老年人，其子女大多处于事业上升期，同时也承担自身子女的抚养、教育责任。对于老年人的关怀主要体现在经济上毫不吝啬，而在精神层面往往疏于沟通和陪伴。因此，一些老年集资参与人与犯罪嫌疑人签订养老服务“合同”时，也并未与子女沟通，甚至在案发后，也未向子女告知。

3.行业协会自律管理职责有待加强

政府监督与管理不可能做到事物巨细，一个行业持续向好发展还需通过行业自律来实现。当前，各地均已先后成立养老行业（服务业）协会，为开展养老行业自律监管奠定了基础。

但相当数量的养老行业协会自律组织与养老机构之间并未形成良性互动。以北京养老行业协会为例，该协会为我国较早成立的养老行业服务和自律管理组织，虽然该协会在2019 年通过了《北京市养老服务行业诚信自律公约》①《北京市养老服务行业诚信自律公约》-北京养老行业协会 http://www.bjyanglao.org.cn/index.hp?menu=97&id=383.（以下简称《自律公约》），但该协会官网所通告的日常动态主要是围绕养老行业协会职业技能等级认定考试开展，2018 年至今未有依照《自律公约》进行处罚处置和开展自律管理宣传教育的公告。

（三）治理理念的碎片化：侦查启动时间滞后

1.案件发现途径狭窄，难以及时做出回应

办理养老领域非法集资犯罪案件主要有以下五种案件发现途径：受害群体的报案、控告；其他群众的举报；犯罪嫌疑人自首；其他部门的移送；公安机关自行发现。养老领域非法集资犯罪作为一种特定领域的经济犯罪，往往与合同违约、民间借贷等民事行为存在交叉错杂的关系，具有一定的迷惑性。另一方面，违法并不等同于犯罪，养老领域非法集资存在涉及行政违法的情形，而行政执法与刑事执法作为两种并行不悖的执法程序，分属于不同的执法主体，两者之间难以及时共享情报线索。

因此，在案件办理实践中，养老领域非法集资犯罪案件的发现更多的依赖于回溯型侦查模式，当养老机构“爆雷”“跑路”后，受害群众第一时间向公安机关报案、控告，从而启动侦查。但是，这种回溯型侦查模式过于依靠受害群众的报案、举报，公安机关发现并介入时间滞后，虽然符合刑事诉讼程序公正，保障人权的基本原则，但在惩罚犯罪方面略显不足，给犯罪嫌疑人留下了充足的时间隐匿、毁灭、伪造证据或串供，在一定程度上提升了收集证据、追缴赃款的难度。

同时，这种因案件发现途径狭窄所造成的侦查启动迟缓会直接影响到案件办理的质量，公安机关只能收集到有限数量的证据材料，而根据有限的证据材料所还原出的证据事实与案件实际客观事实之间存在较大可能性的误差。因为，在案件办理初期，办案人员需要根据收集到的证据材料进行合理假设，并据此选择合适的侦查路径，但有限的证据材料会扩大假设的可能性范围，导致侦查路径的选择具有较强的主观性，最终会影响案件办理的结果。

2.介入时机难把握，侦查启动“习惯性”后置

在办案实践中，对于“显性”经济犯罪案件，即存在涉案公司、机构已经“爆雷”，犯罪嫌疑人“跑路”等情况的案件，应立即采取措施，及时介入侦查，但对于“隐性”案件，即尚未造成严重后果，但已涉嫌犯罪的案件何时采取有效措施，介入展开侦查，一直以来都是经济犯罪案件办理中的难点，养老领域非法集资案件的办理同样面临着侦查介入时机的选择难题。在办案实践中，“打早打小”对于追缴赃款赃物，挽回被害人损失确实起到帮助作用。但在养老机构资金链尚未中断、正常运营期间，公安机关立案侦查并对主要负责人采取强制措施，极易引发舆情，涉案老年群众甚至地方政府也会质疑公安机关随意插手正常经济活动。在这种情况下，公安机关即使通过除群众报案、举报以外的其他途径主动发现案件线索，也会“习惯性”的将侦查介入时机后置。

三、整体性治理：多举并措破解“碎片化”现状

为破解社会治理中的“碎片化”困境，佩里·希克斯于1997 年首次提出整体性治理理论，并与合作者在1999 年和2002 年发表的两部专著中对整体性治理的基本概念与策略作了具体阐述[2]，即着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中、从部分走向整体、从碎片走向整合。[3]整体性治理是一个较为宽泛的治理概念，该概念的提出主要是为了应对新公共管理改革所造成的碎片化困境，因此凡是政府组织通过“联合”“协调”和“协同”的方式实现功能“整合”的政策和管理活动都应当属于“整体性治理”的内容。[4]坚持问题导向，基于传统文官体系的上下级之间的纵向协调、政府内部不同功能部门之间的横向整合、以及政府主体、社会主体、公民个体之间更为广泛的协同合作都属于此概念范畴。而养老领域非法集资犯罪作为一个特定领域的经济犯罪，涉及多个政府职能领域，涉及的主体包括政府部门、养老机构、基层社区、受害老年群体及其子女等，其打击对策的研究与整体性治理理论具有天然契合性。因此，基于整体性治理理论，通过完善组织协作机制、落实各方主体责任、提升犯罪发现能力等多举并措破解打击养老领域非法集资犯罪的“碎片化”困境。

（一）“横纵联动”：完善组织协作机制

整体性治理理论强调，面对当下公共事务、组织环境及主体间关系呈现出复杂、多变、多元、互动的特征，为有效提升治理效能，需要通过超越组织边界的协调活动，打破结构和边界的束缚，在各个主体之间形成良性互动。养老领域非法集资犯罪涉及多个政府职能部门工作范围，同时又有多重社会主体与之相关联。因此，公安机关办理此类案件急需建立起跨部门、跨主体的横纵双向办案协作机制，汇集各方数据信息，提升案件办理效率与质量，形成打击合力。

1.要建立起横向跨部门办案协作机制

主要是加强与民政、市场监管部门的协作配合。《养老机构管理办法》规定，“养老机构办理备案，应当向民政部门提交备案申请书、养老机构登记证书等材料”、“设立营利性养老机构，应当在市场监督管理部门办理登记”。民政部门和市场监管部门既负责养老机构的备案登记管理，在“入口处”把关，又肩负着养老机构日常运营监管的责任。是对养老领域非法集资犯罪感应最为敏感，也是距离最近的政府职能部门。公安机关应与民政、市场监管部门建立起常态化情报交流制度和案件办理协调配合制度，一方面，及时获取民政、市场监管部门在日常工作中发现的涉案线索，另一方面，在案件办理期间，更为便捷、迅速的获取民政、市场监管部门所掌握的涉案养老服务机构、企业信息。

2.要建立起纵向跨主体办案协作机制

一方面要加强与银行等金融机构的协作沟通。在养老领域非法集资犯罪案件中，犯罪嫌疑人与受害老年群体之间往往会有较为稳定资金交易联系，银行、第三方支付等金融支付交易平台、工具必然会直接或间接与被害老年群体进行接触，而相当数量老年人的交易业务办理是通过线下银行柜台进行操作。因此，公安机关应与银行等金融机构建立可疑柜台交易线索反馈机制，定期与银行一线业务办理部门分享养老领域非法集资典型案例以及涉案养老机构典型特征等，鼓励柜台工作人员发现老年人可疑交易等情况，通过反馈机制及时上报公安机关，扩宽案件线索来源渠道。

另一方面，要加强与养老服务行业组织的协作沟通。《养老机构管理办法》规定，“鼓励养老机构加入养老服务行业组织，加强行业自律和诚信建设，促进行业规范有序发展”。通过成立养老服务行业组织开展自律管理，是养老服务行业健康发展的必然举措。北京、上海、深圳、哈尔滨等多地均已成立养老服务协会，并围绕各地养老服务行业实际情况，开展法规、市场、金融、培训、技术等多种管理和服务措施。因此，公安机关也应高度重视养老行业组织在防范和打击养老领域非法集资犯罪中的作用，可以通过建立定期信息交流机制，及时获取养老行业组织有关养老领域非法集资行为的情报信息。

（二）“权责清晰”：落实各方主体责任

党的二十大报告提出，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。而整体性治理在策略上，同样强调通过公私部门之间进行有效的合作，整合力量来实现公共事务的管理，充分发挥非政府社会主体的功能，消除复杂社会分工而导致的碎片化问题，这与新时代共建共治共享的社会治理理念相呼应。因此，养老领域非法集资犯罪的侦防工作，需要政府部门、行业组织、企业主体共同努力，多元共治提升效能。

1.统一政府监管，落实部门主体职责

打击养老领域非法集资犯罪活动，应突出源头治理，政府部门的监管是关键。养老领域非法集资犯罪涉及到的职能领域多、主体复杂，既涉及到金融、房产、卫生健康等领域，也涉及到公法、私法两大法域，从备案登记到宣传推广，从日常运营到违规查处，民政、市场监管、卫健、公安、银行等部门单位都承担相应的监管职责。因此需要政府统一组织协调，各部门单位要认真履行自身职责，建立健全贯穿养老服务机构全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制。在事前监管中，民政和市场监管部门应严把“入口”关，认真审查提交材料，做好养老机构设立的备案登记工作；在事中审查中，市场监管部门应严防养老机构宣传、推广非法集资，卫健部门应审查从事医养结合的养老机构从业人员是否具备开展相关医疗服务资质，银保监部门要注意审查养老机构、企业推出的养老金融产品是否符合有关规定；在事后处置中，公安机关应积极与其他部门沟通，在党委政府领导下，及时对养老领域非法集资犯罪介入侦查，各部门统筹协调做好善后维稳工作。

2.发挥社区与老年人子女的风险防范作用

基层社区既是开展养老服务的主要场域，也是老年人的主要聚集区域，拥有开展防范养老领域非法集资宣传教育的先天优势。一方面，可以利用社区作为防范养老领域非法集资的宣传教育平台。由非法集资牵头部门组织协调，公安、民政、市场监管等多部门共同参与，在社区工作人员的配合下，有针对性的在社会老年人活动中心、社区广场、公园等老年人聚集地方，通过以案释例、以案说法等形式开展专业知识讲座，提升老年群体对于养老领域非法集资的戒备心。另一方面，在案件办理期间，社区作为距离受害老年群体最近的主体单位，在维稳宣传教育上，具有无可比拟的优势，社区工作人员可以走访入户，听取老年集资参与人意见，因人施策，宣传法律法规和政府有关政策，引导老年集资参与人合理表达诉求。

同时可利用老年人子女的“亲情”属性，在信息接收端隔绝非法集资信息的介入。有关部门应倡导老年人子女，主动同老年人沟通教育，告诫老年人不要轻易相信“高额返利”等养老服务的宣传，有意向进行养老服务的投资要及时同子女沟通，避免上当受骗。

3.发挥行业协会自律监管职能

行业自律是企业间自愿结合所形成的组织，对成员企业行为的约束和引导的监管方式。与政府监管相比，行业自律监管是建立在行业内部企业价值认同上的一致、利益趋向上的一致以及行为认可上的一致，是行业发展过程中的一种自我完善、自我调整、自我发展行为，内在的原生性动力决定其自律的有效性，是作为他律的政府监管和其他非官方规范性行为所无法替代的。[5]

因此，打击和防范养老领域非法集资犯罪，可充分发挥养老行业协会的自律监管职能。一方面，可通过养老行业协会，制定养老行业从业道德准则，定期组织开展协会内部成员单位从业人员的职业道德培训会，提升从业人员职业认同感和职业道德素养。同时，部分地区的养老行业协会承担组织养老职业技能等级认定考试的工作，可将养老行业从业道德准则相关知识，融入到养老职业等级认定考试中。另一方面，可通过养老行业协会，积极协调解决养老服务纠纷，化解矛盾风险，并组织成员企业自查自纠，及时发现违规疏漏，引导企业合规经营，促进行业高质量发展。

（三）“科技赋能”：提升犯罪发现能力

在整体性治理理论中，信息技术发挥着基础性作用。整体性治理旨在通过对信息和网络技术进行整合，不断加强信息的交互、融合和有效提供，建立一套全员遵守的数据标准或数据库，提高信息的使用效率。因此，针对养老领域非法集资犯罪案件发现途径狭窄、侦查介入时机难把握等困境，充分运用信息技术，通过企业基因测序技术、搭建预警预测平台等技术手段实现及时发现犯罪和介入侦查。

1.企业基因测序技术应用

企业基因测序技术主要依托互联网与大数据技术。一方面，整合普通企业登记信息系统、金融企业登记备案信息系统、互联网公开资源，从企业股权构成、高管交叉任职等企业基本构成维度分析企业的显性基因；另一方面，整合经济监管部门信息系统、服务行业信息资源，从企业商事合同、资金流向、发票流向、货物流向等企业经营维度来分析企业的隐形基因，揭示与自然人或单位相关联的关系图谱，及时发现企业存在的异常情况。[6]89-90而在养老领域非法集资犯罪中，相当数量的犯罪嫌疑人通过设立养老服务机构、成立养老服务公司进行非法集资活动。因此，企业基因测序技术的应用，可以深入剖析养老服务公司企业的真实经营意图，为打击养老领域非法集资犯罪提供助力。

公安机关利用企业基因测序技术，可以将抽象的非法集资风险量化，及时发现“隐性”犯罪，更加精准的把握介入侦查的时机。企业基因测序技术可以在微观层面针对涉养老服务企业、公司进行非法集资犯罪风险研判。侦查人员可以结合养老领域非法集资犯罪的特点和日常案件办理经验，选取具有典型性的指标特征作为风险赋分评估依据，并组合设定企业基因测序模型。侦查人员可将监测范围内的养老服务公司、企业相关数据代入模型中，得出赋分分值。赋分高低与涉非法集资风险呈正相关关系，个体符合犯罪风险指标特征越多，赋分分值越高。如此以来，披着企业“外壳”的犯罪嫌疑人，就难以隐藏在黑暗中。

同时，不断代入新的企业数据，可实现风险赋分分值动态更新。这种将抽象风险具体量化的微观技术应用，可以帮助侦查人员更加宏观把握犯罪发展走向，变被动为主动，选择有利时机，精准介入侦查。

2.搭建养老领域非法集资预警监测系统

《防范和处置非法集资条例》第八条规定，“应当建立非法集资监测预警机制”“运用大数据等现代信息技术手段，加强对非法集资的监测预警”。当前，养老领域非法集资犯罪黑数大，案件发现途径狭窄，往往已造成不可逆损害后果时，才通过受害群众报案、控告等方式进入公安机关视野范围内，进行案件办理。因此，可通过设立资金流与信息流动态预警监测系统，及时发现犯罪。

一方面，加强资金流动态预警监测。经济犯罪的最终目的，是为了谋求远超正常经营收入的不法所得，作为一种特定领域的经济犯罪，养老领域非法集资犯罪也不例外。因此，公安机关可以通过与银行、第三方支付等金融机构合作，选取零散入账统一转出、集中限额定量出账等非法集资犯罪资金交易特征，针对养老服务机构、企业相关账户定期动态筛查核实，及时发现资金流的异常情况，确定涉嫌非法集资犯罪的养老机构、企业。

另一方面，要加强信息流动态预警监测。养老领域非法集资犯罪嫌疑人，在犯罪预备阶段，会通过各种手段，宣传推广自身的养老服务、项目、产品。同时也存在非法集资前科人员组成所谓“养老业务推销团队”，与一些养老服务机构勾结，四处流窜作案的现象。因此，公安机关可以建立数据分析模型，通过关键词筛选（包括不限于：高年化利率、低风险养老等）抓取涉嫌宣传推广非法集资的养老机构、企业，将其纳入重点监测范围内，及时进行立案审查。此外可将养老大数据管理云系统、养老从业人员管理系统等现有的养老信息平台接入公安机关大数据预警监测平台中[7]，与公安信息数据库中的非法集资前科人员进行数据碰撞比对，将存在非法集资前科人员经营、从业的养老服务机构、企业同样纳入重点监测范围内。