对事业单位全过程预算绩效管理实施的思考

王丽萍

山东省荣成市财政局

一、绪论

一直以来，我国对于预算管理工作都给予高度关注和重视，随着社会发展步伐的不断加快以及财政体制改革的不断深入，预算管理工作也呈现出复杂化趋势。为了能够实现预算管理工作规范化，2015 年新《预算法》在全国范围内全面推行，新《预算法》在旧法基础上增加了部分内容，由原来79 条内容增加至101 条，并对原本82条内容进行了优化，能够基于绩效管理视角来实现预算管理精细化，突出预算执行科学性、规范化。虽然新《预算法》已经实施了一段时间，但是有相当一部分地区政府管理仍然存在着滞后性，并没有积极站在绩效管理视角来开展预算管理工作，在预算编制、预算执行以及预算考评监督等方面仍然存在着一定的问题，尤其在全过程预算绩效管理方面需要采取一定措施进行优化和完善。

二、实施全过程预算绩效管理的意义

预算管理是指在组织战略目标基础上，通过预算编制、审批、执行、调整、监督以及考评来实现对财政预算资金的科学管理，进而达到优化财政预算资金配置的目的的过程。预算管理工作具有系统性特点，此项工作开展的目标不仅是为了更好地实现资源优化配置、提升预算资金使用效益，而且还能够促进战略发展目标的实现。

推行预算绩效管理，即把政府的各项资金包括项目资金加入到绩效的考核中，对资金的使用情况进行事前评估、事中监督和事后评价。事业单位的经济来源主要依靠财政拨款，必须合理地配置经费，提高资金利用率。在预算管理与业绩管理联系在一起的前提下，机关在享有财政自主的同时，也要担负起相关的职责。预算业绩管理可以即时评估预算经费的使用成效，让每个人都能意识到各种财务资金的价值，从而对自己的工作产生制约作用，既保证了经费的使用和分配的有效性，又能促进机关的廉洁。

实行政府机关的预算绩效管理，能够促使机关工作人员对政府预算编制、执行及绩效考核的相关资料进行汇总、整理、解读、剖析，进而推进政府财政资金收支工作严格按预算绩效管理体制进行规范运作，不仅可以增加资金使用效益，也提高了单位绩效管理水平，有利于保障政务公开信息的准确性和透明度，对机关扎实开展各项工作和构建服务型政务系统都发挥着至关重要的作用。同时，推行预算绩效管理对改善政府开支构成具有重要意义，通过建立健全的预算绩效考核体系，可以通过建立健全的考核体系来监控项目的执行状况，有效地控制各种资金的流动，从而有效地改善财政收支。因此，实行全面的预算绩效是目前乃至今后各级政府机关的一个主要工作，必须对其予以足够的关注，以更好地发挥其在机关工作中的积极作用。

三、事业单位预算管理现状分析

很多事业单位预算编制虽然在项目前期有评审立项，但是存在项目评审不够细致的现象。同级财政部门虽然在事前对其审查，但由于专业水平和业务范围的限制，财政部门科室往往难以做到细致审查。而很多预算项目在事前立项阶段也没有引入社会中介机构来进行专业评估，有的即使引入外部中介机构实施专业评估，但也存在评估流程过于简单，评估过程没有公开、评估方法局限于财经类指标等现象。在事后监管上，同样存在着预算绩效考核局限于财经类指标，而缺乏社会效益等指标考核的工作。现阶段事业单位预算执行流程仍然局限于大框架层面，并没有针对细节来对细则进行优化和细化。同时，有些事业单位对于一些预算调整并没有设定特定程序，容易导致后续预算执行及预算绩效管理的出现一些混乱。

四、事业单位预算管理存在的主要问题

（一）预算编制不够准确

第一，很多事业单位内部各科室在开展预算编制工作过程中普遍存在着预算基础信息量化程度较差且偏差过大的情况，不仅各类经济业务预算资金需求标准缺失，以往经验应用过多，导致预算编制结果与实际资金需求差异性较大，而且预算编制缺乏必要的定性说明。同时，由于事业单位内部各科室评审立项环节工作不够细致，并不能够对某些科室所上报的存在着争议的预算项目进行可行性分析和科学评价，进而对事业单位预算绩效管理造成一定负面影响；第二，很多事业单位在预算编制方式方法选择上存在着滞后性，仍然沿用“增量预算法”和“调整预算法”，在以往的预算数据基础上来对本年度预算进行编制，并没有积极引入先进的预算编制方式方法，并不能够科学、合理对各类业务预算情况进行系统核算；第三，很多事业单位现阶段预算编制时间为每年的8 月到10 月，预算编制周期过短，负责人对于各科室所上报的预算资金计划，没有对调查工作、审批责任以及时限等问题进行明确，由于预算编制时间的局限性不能够妥善开展基础信息专项调查，只能进行草草编制。同时，事业单位内部各科室预算编制方案也没有草案作为铺垫，事业单位财务部门汇总上报也仅仅是对最终方案进行处理，影响预算编制效率。

（二）预算执行随意性严重

现阶段很多事业单位预算执行流程局限于框架层面，事业单位内部各科室按照预算批复执行预算时，预算支出申请以及资金划拨都缺乏配套制度细则进行指导，没有对相关支出金额标准进行严格限定，支出申请用途描述也缺乏规范性。从资金划拨角度出发，财政部门（尤其是区县级及以下财政部门）对于事业单位支出的绩效考核局限于从财经数据角度对财政资金使用情况进行考核。对于很多一般性公共支出产生的社会效益、经济效益没有及时进行资料搜集与信息反馈，自然也难以进行后续的绩效考核。

（三）预算监督机制不健全

很多事业单位存在着预算差异率逐年上升的局面，这在一定程度上也反映出很多事业单位预算绩效存在着局限性，预算监督作为预算管理的重要环节，是影响预算管理成效的重要原因之一。从外部监督出发，虽然很多事业单位在预算监督上能够实现财政部门监督和社会监督，但是目前各级财政部门对于预算执行风险预警监督机制的建设还不够健全，缺少相关预警指标的建立及实时分析工作，使得财政部门难以做到及时纠正和控制一些预算支出风险的发生，不利于政府财政资金的优化配置。此外，很多事业单位在社会监督层面虽然能够进行预算信息公开，但是预算信息公开的渠道不仅具有一定的局限性，而且信息公开内容也仅仅局限于预算年度内财政资金总体使用情况，并没有对明细进行公开和披露，社会各界并不能够全面、系统了解事业单位预算管理实际情况，也不能够及时发现一些问题和风险；从内部监督角度出发，相当一部分事业单位预算监督工作仍然由财务部门兼职负责，并没有安排专人负责此项工作，由于财务部门本身就负责此项预算编制工作，所以预算监督存在着形式性。可见很多单位预算监督仅仅局限于事后监督，并没有实现事前、事中、事后的全过程监督，且在信息反馈上存在着滞后性，难以为事业单位预算绩效管理成效的提升提供一定保障。

五、基于绩效预算管理视角事业单位预算管理工作优化建议

（一）科学编制预算

对于事业单位预算编制科学性较差的问题，本节提出以下几个优化建议：第一，财政部门应当在事业单位预算编制工作开展时对基础信息的量化制定明确具体标准，并进行必要的定性说明，而且还应确定各类经济业务预算资金需求标准，尽可能地缩小预算编制结果与实际资金需求之间的差异性。同时财政部门还应当要求事业单位对自身预算编制项目进行立项评审，对一些科室所上报的存在着争议的预算编制计划进行可行性分析和科学评价；第二，事业单位应当科学、合理选择预算编制方式方法，结合不同类型的业务和项目科学合理选择“增量预算法”、“调整预算法”、“固定预算法”、“零基预算法”、“弹性预算法”，提升预算编制结果的规范性；第三，事业单位应当适当延长政府预算编制时间，原来从8 月初开始至10 月底结束的预算编制周期过短、过于仓促，建议财政部对预算编制时间进行调整，给予相关部门单位人员宽松的预算编制时间，依据预算草案和当地政府的经济发展战略，对预算目标进行初步确定。最后由同级人大审核审批各部门的预算草案。财政部门应当要求事业单位出具详尽的预算项目的评审立项报告，应包括社会效益、经济效益等指标分析，同时应当将编制过程、编制方法详细说明并加以公开。

（二）实现预算执行的规范性

事业单位应当在现有的预算执行流程基础上进行优化，在大框架内完善和细化具体预算执行制度细则，要求事业单位内部各科室还对自身所申报的各类支出科学性的讨论，并对相关支出金额标准进行严格限定，并进行必要的支出申请用途描述，对于各科室所上报的预算资金需求进行专项调查工作、明确审批责任以及时限；事业单位内部各科室要填制特定申请模板，按照申请规定来走资金申请流程；从资金划拨角度出发，财政部门应当制定和完善一套成熟、完善的资金划拨制度，分类、分块充分结合事业单位内部各科室对于一些预算资金的急迫程度来合理安排和划拨预算资金，促进事业单位内部各科室业务和项目的顺利推进。

（三）建立健全预算监督机制

同级财政部门不仅应当定期对事业单位预算情况进行传统信息数据分析，还应当通过动态的、不定期实地走访调查和引入前沿监督方式方法进行量化分析，应结合业财融合方式来搜集社会职能履行方面的工作资料和数据，并制定财政资金风险预警指标和相关工作制度，制定明确的监督措施，及时发现预算管理问题，对于一些预算支出风险要及时采取特定措施进行纠正和控制，尽可能地实现事业单位财政资金的优化配置。此外，事业单位在社会监督层面不仅要通过网络公示、公告等方式进行预算信息公开，拓宽预算信息公开的渠道，而且还应当细化信息公开内容，不应当局限于预算年度内财政资金总体使用情况，对于预算明细也要进行必要的公开和披露，使得社会各界不能够全面、系统了解事业单位预算管理实际情况，及时发现一些问题和风险。

事业单位自身也应当重视内部监督机制的构建，通过加大宣传力度督促事业单位内部各科室优化内部预算执行机制，并落实监管权责，提升预算监督工作实效。应当让事业单位所有人员深入了解预算法，知晓预算支出绩效考核的必要性和严肃性，在日常预算资金支出过程中自觉遵守预算法，并自觉贯彻财政资金使用的经济性、社会性等原则，主动提高财政资金使用效率。

此外，财政部门应结合自身业务情况实现事前、事中、事后的全过程监督，建立健全信息反馈机制，政府应当要求事业单位财政资金管理的相关人员，在财政预算执行过程中，应当将财政资金执行的相关信息及时反馈给单位负责人，整理汇总之后应及时反映给财政部门，财政部门也应当及时加以处理并向上级汇报，这样的流程能够为事业单位预算绩效管理成效的提升提供一定保障。

结束语

全面实施预算绩效是改善我国财政制度的一大措施，对于提升政府工作的可信度和执法水平有着十分重要的作用。在新的发展态势下，事业单位要明确自己的发展宗旨和目的，结合目前的社会服务职能履行情况，科学地进行绩效考核，明确绩效主体、绩效指标、绩效周期和绩效成果的处理，在新的发展形势下进行科学的绩效评价，明确绩效主体、绩效指标、绩效周期和绩效成果的处理方式，逐步推进绩效考核的落实，从而促进行政事业单位职能的全面发展。