中国香港特别行政区疾病预防控制体系建设对内地的借鉴意义

李艳梅,毛阿燕,鲜 敏,方 青,邱五七

(1.中国医学科学院医学信息研究所,北京 100020;2.深圳市宝安区疾病预防控制中心,广东 深圳 518101)

中国香港特别行政区(以下简称香港)作为领先的金融中心及亚洲商业枢纽,同时也是人口最密集的地区之一,在医疗卫生事业方面起步早、发展迅速,已经形成了相对较为完善的公共卫生治理体系。但是2003年严重急性呼吸系统综合症(SARS)在香港的暴发,暴露出香港特区公共卫生预防控制体系的不足,在应对新发传染病方面还需进一步加强。2003年成功战胜疫情后,特区政府首先从组织架构上做出调整,于2004年6月在香港特区卫生署下设卫生防护中心,强调传染病防治的重要性。而2020年开始的COVID-19大流行是对特区政府公共卫生预防控制体系的又一次巨大冲击。本文以我国香港特区第六届政府架构重组为契机,详细介绍特区政府疾病预防控制体系建设现状,包括其组织架构的具体调整及相关举措,以期为我国内地疾病预防控制体系建设提供参考。

1 香港特别行政区疾病预防控制的组织架构调整

背靠祖国、联通世界,这是香港得天独厚的显著优势[1]。在“一国两制”方针的贯彻下,香港特区政府享有高度的自治权。在属于中央政府管辖范围的事项上,中央会由上而下进行顶层设计,特区政府负责具体落实[2]。2022年6月15日香港特区立法会通过了第六届特区政府架构重组方案下的决议案,“三司十五局”的新政府架构于2022年7月1日正式运作。此次政府架构重组,除教育局和公务员事务局2个政策局的工作职责及架构维持不变外,其他政策局均有不同程度的调整,并且采用如增设、扩展、更名、分拆、重组、改组、整合等多元化调整方式,涉及面广,调整幅度大,一定程度上是对政府架构的总体调整。对政府决策管理部门权责与职能进行优化,不仅可以提升公共决策能力,而且还能解决现行政府管理部门流程固化、效率低下的状态。

香港特区政府此次政府架构重组涉及医疗卫生方面的调整主要表现在由原来的食物及卫生局改组为医务卫生局,负责医务及卫生政策,可以更有针对性的专注解决新冠疫情问题,完善医疗体系建设。医务卫生局下设医院管理局和卫生署,其中卫生署作为政府卫生事业顾问,遵照2003年SARS专家委员会报告的建议,于2004年6月建立卫生防护中心,其使命是“与本港及国际卫生机构合作,务求有效地预防及控制疾病”[3]。同时提出“3R承诺”,分别为实时监控(Real-Time Surveillance)、迅速介入(Rapid Intervention)、适时通报风险(Responsive Risk Communication)[4]。为了进一步加强监测和控制传染病及其他疾病,完善疾病预防控制体系建设,卫生防护中心同步进行架构调整。卫生防护中心下设的分处由6个增加到7个,精细化部门设置及职责,旨在进一步提高突发公共卫生事件应急能力,强化传染病疫情预防控制能力。具体调整内容和职责变更[5,6]见表1。

表1 卫生防护中心下设分处调整内容及职责变更

由上表可知,监测与流行病学处拆分为传染病处、非传染病处和健康促进处,对流行病进行分类细化,精准化监测、控制传染病及非传染病,并增加癌症筛查服务及防控职责;紧急应变及资讯处、项目管理及专业发展处合并为紧急应变及项目管理处,进一步整合紧急应变资源,形成统筹、演练、协调、项目研究一体化的紧急应变体系,提高制定应急计划、协调部门合作的能力,提升应急管理效能,有利于特区政府突发公共卫生事件应急体系建设;感染控制处将支援传染病暴发流行学调查由医院内部扩大到社区,同时提供感染控制培训,壮大“不带镜片的显微镜”队伍,当再次面临传染病大流行时,可以迅速锁定确诊者的活动轨迹,提高分析此种传染病的起源、传播方式及传播力度的效率;在公共卫生化验服务处和公共卫生服务处的职责中增加有关疾病和传染病的检测与控制工作内容,进一步强化卫生防护中心的传染病预防与控制职能。

2 香港特别行政区疾病预防控制体系建设的相关举措

2.1 搭建科学顾问架构

香港特区卫生防护中心搭建科学顾问架构,主要由“中央科学顾问委员会”和6个科学委员会组成,各个科学委员会的主席组成“中央科学顾问委员会”。科学委员会的职责范围为:①就保障市民免受传染病影响的公共卫生措施,向卫生防护中心总监提供科学依据;②根据疾病流行情况的变化及医疗科学的发展,检讨及拟订有关处理某类传染病或风险因素的公共卫生策略[7]。卫生防护中心的科学顾问架构汇集了来自不同学科、部门和机构的专业知识,以证据和科学为基础,充分发挥专家智库力量,为疾病预防控制战略政策制定及体系建设提供科学的智力支撑。具体架构组成及意见范围[8]见表2。

表2 卫生防护中心科学顾问架构组成及意见范围

2.2 全面配套紧急应变计划

香港特区卫生防护中心依据传染病种类制定相关应对计划,并制定总体的紧急应变计划用于及时干预和控制突发公共卫生事件。香港特区现行总体紧急应变计划为《香港特别行政区政府对公共卫生有重要性的新型传染病预备及应变计划(2020)》及《猴痘准备及应变计划(2022)》《革登热准备及应变计划(2019)》《寨卡病毒感染准备及应变计划(2016)》《埃博拉病毒病准备及应变计划(2014)》《流感大流行应变计划(2014)》《中东呼吸综合症应变计划(2014)》等六个针对具体传染病制定的应变计划。以上7种应变计划依据该类传染病影响香港的分级风险及对社会造成的健康影响将政府的应变级别划定为戒备、严重和紧急3个级别,分别针对3个应变级别设立了相对应的指挥架构、采取的公共卫生措施及配合响应的政策局和部门,并且详细阐述了启动和解除应变级别的机制,确保以最具效率的方式运用医疗资源,及时控制传染源、切断传播途径、保护易感者。

2.3 优厚疾病预防控制从业人员待遇

新冠疫情在香港特区暴发期间,医务卫生局及其下属部门雇员约3万多人参与到一线疫情防控工作,作为抗疫主要决策局联动各部门协作,为香港抗击疫情作出了卓越的贡献。医务卫生局身为特区政府下设的政策局之一,实行公务员事务管理局制定的统一薪级工资制度。根据特区政府公务员事务管理局官网公示的公务员队伍总薪级表可知,当前香港公务员每月薪资从0级的13,240港币至49级的138,855港币不等,并且特区政府明确了公务员与私营机构薪酬水平大致相若的原则,定期进行1年1次薪酬趋势调查、3年1次入职薪酬调查和6年1次薪酬水平调查[9],并且会依据调查结果调整加薪幅度。特区政府这种收入管理制度效果明显,“高薪养廉”理念深入人心,使得香港政府从事疾病预防控制事业人员收入水平较高且持续稳定增长。除此之外,香港特区公务员还拥有诸如购房租房补贴、年假、医疗及牙科福利等福利,不仅鼓励在职人员的工作积极性,而且坚定其继续投身疾病预防控制事业的决心。

3 对我国内地疾病预防控制体系建设的借鉴意义

3.1 做好顶层设计,明确职能定位和职责

香港特区在第六届特区政府架构重组中对卫生防护中心进行的架构调整,不仅仅是针对此次新冠疫情适时调整部门组织结构,而且还在职责划分中明确细化了再次面临疫情席卷时的角色分配及权责清单,提高工作效率,确保特区政府对传染病疫情的有效控制。我国内地在全面落实新阶段常态化疫情防控措施的背景下,2021年5月国家疾病预防控制局(简称国家疾控局)正式揭牌成立[10],这是我国首次为传染病预防控制设置单独的国家部门,同时也标志着我国将传染病预防控制正式列入国家公共安全范畴。我国疾病预防控制体系经过70余年的发展已经形成了较为完整的体系框架,根据2022年2月中国机构编制网发布的国家疾控局的职能配置、内设机构和人员编制规定可知,国家疾控局领导地方各级疾病预防控制机构业务工作[11],但在实际工作中各级疾病预防控制机构均无法脱离同级卫生行政主管部门而行使公共行政职能,容易遭受多部门共同管辖、多头治理等复杂局面。我国现行的《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》是于2004年发布的,其中对于疾病预防控制机构职责的规定存在严重滞后性,至今一直未再根据社会发展需要进行修订,与时代需求脱节。建议应从国家层面出台规范性文件,依据新时期国家疾控局职责的转变及新时代疾病预防控制体系建设要求,厘清各级疾病预防控制机构职能及相互关系,清晰工作重点,形成有机整体,使疾病预防控制体系真正做到“立得住、行得通、走得远”。

3.2 组建疾病预防控制领域高端智库

智库是指一种专门为公共政策和公共决策服务,开展公共政策和公共决策研究和咨询的社会组织[12],是提高民主决策、科学决策的重要支撑。香港特区卫生防护中心搭建的科学顾问架构作为特区政府在疾病预防控制方面的官方智库,在特区政府针对传染病疫情防控的政策出台、风险传达策略及成效评估中均发挥了重要作用。而我国在疾病预防控制领域方面的智库建设较为落后,通常以突发公共卫生事件为契机临时组建专家组为主,国家层面并未组建统一固定的专家团队。根据国家卫生健康委于2023年7月6日最新发布的《关于成立国家卫生健康委医疗应急工作专家组的通知》中可以看出,此次国家层面专家组的成立主要以应急医疗救治为主,涉及疾病预防控制方面的仅有流行病学方面的9位专家被纳入。随着突发公共卫生事件的不断涌现,公众对于生命安全的需要已经远超对物质经济的需求,在这种情况下我国亟需组建起一支专业、精悍的专家团队在疾病预防控制领域发挥重要作用,建议从国家、大学、民间等多渠道召集疾病预防控制领域专业人才组建高端智库团队,聚焦疾病预防控制工作,充分尊重其学术研究的自主性和独立性,重视智库专家的风险研判,鼓励其积极建言献策,为疾病预防控制战略政策制定及体系建设提供科学的智力支撑。

3.3 完善突发公共卫生事件应急预案

“预防为主”是突发公共卫生事件应急工作最重要的理念,而预案的制定正是该理念的体现[13]。香港特区政府根据传染病的种类及其流行病学特点制定了对应的紧急应变计划,并且针对风险等级分别设立了完善的指挥及行动架构,保证了特区政府对突发公共卫生事件的及时干预和控制。而我国现有突发公共卫生领域的纲领性应急预案为国务院于2006年2月发布的《国家突发公共卫生事件应急预案》,发布距今已有7年之久。同时各地方也依据国家总体预案制定了相应的地方性应急预案,但是照搬照抄上级政府应急预案现象严重。结合当下社会经济和疾病预防控制态势发展,预案的强理论性、弱操作性局限了其应有的实效性[14],在应对突发公共卫生事件时极有可能造成效率低下、杂乱无章的局面。建议从国家层面制定与时俱进、内容详备的突发公共卫生应急总体预案,注重对预案的动态管理,特别是处置完成重大突发公共卫生事件后,迅速总结应对经验,及时落实到预案中进行更新。通过完善突发公共卫生应急预案“织牢”常态化疫情防控网,进一步推进疾病预防控制体系建设。

3.4 加大疾病预防控制事业的投入

香港特区政府对于疾病预防控制从业人员的薪酬福利制度,科学地反映了其劳动价值,无论是从公平性和激励性上都对维护疾控队伍稳定、提高业务水平方面起到了重要作用。建议从国家层面提高疾病预防控制人才的整体薪酬水平[15],提高从业人员薪酬水平,完善福利待遇,建立与疾病预防控制职业特点相匹配的工资待遇保障制度,必要时可请第三方机构进行行业薪酬调研评估。进一步完善细化疾控机构“公益一类财政保障和公益二类绩效管理”的相关政策及制度。督促各地方积极落实国家对疾控机构人员编制数每万常住人口1.75的比例要求,尽快补足补齐各地各级疾控机构编制短缺,完善福利待遇及考核激励机制,切实推动疾病预防控制体系建设。