政策工具视角下陕西省智慧养老政策量化研究——以江苏省智慧养老政策为对照

张建洁,李艳辉

(延安大学经济与管理学院,陕西 延安 716000)

第七次全国人口普查数据显示,我国60岁及以上人口约有26,456万人,占比达到18.74%[1],预计未来5年内我国老年人口将突破3亿,进入中度老龄化社会,人口老龄化将是我国未来很长一段时间的基本国情。然而,现阶段我国养老服务供给短缺、养老资源分布不均,难以应对日益增长的社会养老需求。这也促使我国开始借助互联网信息技术探索智慧养老服务的发展之路,以此来弥补传统养老服务的不足。公共政策作为政府协调社会资源的重要工具,有利于合理规范智慧养老服务的社会资源和环境[2]。近几年,为了推进智慧养老服务顺利开展,各省市根据国家政策的指引,结合自身实际情况出台了一系列有关助推智慧养老服务发展的政策文件,逐渐聚焦科技助老、智慧扶老等议题。这些政策的出台,体现出政府对智慧养老服务的重视与支持,也表明智慧养老服务在我国发展的迫切性和重要的现实意义。

在此背景下,智慧养老服务已成为当今养老服务发展的新方向。近年部分学者探索了智慧养老服务模式,徐兰、李亮[3]认为可以利用互联网+技术整合社会多方养老资源,以社区居家养老O2O平台为载体,构建智慧社区居家养老模式。梁昌勇[4]等基于对智慧养老的总结与分析,提出了新时代智慧养老发展新模式:全域养老。也有学者关注老年人对智慧养老技术的需求,如张铭鹪[5]等指出老年人对使用微信获取健康信息的意愿较高。任洁、王德文[6]认为我国养老服务市场需求庞大,但由于智慧养老的科技适老性不高,导致养老服务供给不足。此外,对智慧养老相关政策进行解读也是学者关注的研究视角,如金燕[7]等通过对老年人数字包容政策分析,得出政府需要进一步优化政策工具配置,激发各参与主体的主动性,从而协助老年人融入数字生活。胡杨名[8]等认为政府在智慧养老产业政策工具的使用方面具有一定的偏好性,呈现重供给、轻需求的不均衡状态,因此需要进一步合理规划政策工具的使用。整体而言,学界目前关于智慧养老服务的研究成果颇丰,但相关研究仍有可拓展的空间。以往关于智慧养老政策的研究主要集中于中央政策文件的分析,缺少了对省级层面的研究,尤其是针对西部地区智慧养老政策的研究相对较少,不利于政策的具体落实。基于此,本研究选取陕西省级层面的智慧养老政策为研究对象,从政策工具及马斯洛需求层次理论的视角出发,对其政策文件进行量化研究,同时,以江苏省智慧养老政策作为对照[9],归纳陕西省智慧养老政策的特点与不足,并提出政策建议,以期为后续政策的制定与优化提供参考。

1 理论分析框架

文章关于智慧养老政策的研究主要从以下2个方面入手:一方面是政策工具的运用对老年人生活的保障,另一方面是在政策作用下,老年人各方面需求是否得到满足。智慧养老政策的制定需要满足数字化时代背景下老年人的实际需求,同时也要考虑到老龄化社会的需求。基于此,本研究构建了政策工具-老年人需求的二维分析框架,以政策工具维度为主,以老年人需求维度为辅,对陕西省和江苏省的智慧养老政策进行量化分析。

1.1 X维度:政策工具类型

目前学界对于政策工具的划分方法有很多种,而最为常用的是Rothwell和Zegveld提出的以政策工具对产业发展的影响程度为依据,将其划分为供给型、需求型和环境型3种类型[9]。这种方法已经被很多学者采纳并广泛运用到养老服务和其他产业政策分析中,其可行性得到充分验证。同时,该方法主要强调政策工具的市场化,绝大程度上削弱了政策工具的强制性,充分符合智慧养老服务发展要求。

因此,本研究采用Rothwell、Zegveld的方法,将智慧养老政策分为需求型、供给型和环境型3种工具类型。其中,供给型政策工具表现为对智慧养老服务发展的推动作用,主要是指政府通过资金、人才、技术等要素的供给,为智慧养老服务的发展提供强有力的供给保障,从而推动智慧养老服务的发展;需求型政策工具表现为对智慧养老服务发展的拉动作用,主要是指通过政府购买、服务外包、试点示范等措施减少外部因素的阻碍,拓宽智慧养老服务发展路径,从而拉动智慧养老服务的发展;环境型政策工具表现为对智慧养老服务宏观发展环境的设计,主要是指政府通过策略措施、规范监督和税收优惠等手段规范智慧养老服务发展的宏观环境。

1.2 Y维度:老年人需求层次

《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中提到,养老服务主要包括老年人的生活照料、饮食出行、康复护理、文化娱乐和精神慰藉五大方面[10]。当今线上购物、预约挂号、在线出行等数字化生活方式随处可见,但数字化使得生活便利的同时,也给老年人的安全需求、社交需求乃至更高层次需求带来了不少棘手的问题。而智慧养老政策则通过引导人工智能、信息技术和智慧平台与养老服务融合发展,对传统养老服务升级,以此来满足老龄人口日益个性化、智慧化的需求。基于此,本研究以马斯洛需求层次理论为基础,结合智慧养老政策,将老年人的需求分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求以及自我实现需求5个方面。生理需求和安全需求是满足老年人日常生活的基本需求,其中,生理需求主要对应老年人的饮食、穿衣、出行和居住等;安全需求主要包括老年人身心健康、信用安全等。社交需求是中层次需求,主要是指数字化社会中老年人的社交、娱乐、教育等方面。尊重需求和自我实现需求是指满足老年人精神上的高层次需求,其中,尊重需求是老年人作为数字“遗民”,在数字社会中追求自己及他人的尊重与认可的需求;最高层次的自我实现需求是指老年人通过继续参与社会发展以此实现自我价值和人生意义的追求。

基于上述分析,本研究构建的政策工具-老年人需求的二维分析框架如图1所示。

图1 智慧养老政策二维分析框架图

2 研究设计

2.1 研究样本的选择

为确保所选政策文件的权威性和真实性,本研究在筛选时遵循以下原则:一是政策文件要具有规范性,选取的政策文件均来自于政府部门官网发布的公开文件资料;二是政策文件要具有时效性,保留现行有效的政策文件,并剔除重复文件;三是政策文件要具有针对性,文件中有专门模块针对老年人养老进行政策部署。基于上述筛选原则,本研究以“互联网+养老”“老年人+技术”“智慧养老”等为关键词,在北大法宝、陕西省和江苏省的省级政府部门官网上进行检索,最终获得20份陕西省级政策文件和17份江苏省级政策文件作为研究样本,见表1、表2。

表1 陕西省政策文件样本

表2 江苏省政策文件样本

本研究选取江苏省的智慧养老政策作为对照对象,主要是因为江苏省作为我国首批进入老龄化的地区之一,在发展智慧养老、解决老龄化问题上进行了诸多尝试,其顶层制度的设计和政策规划具有诸多可取之处[11],通过与东部地区的江苏省作比较,可以更好地找到优化西部地区陕西省智慧养老政策的突破口,为其后续政策的完善提供参考。

2.2 政策文本内容编码

本研究采用内容分析法,对政策文件进行编码与量化分析。首先通过研读政策文件对内容进行梳理,删除文件中规划背景、发展目标等宏观内容,梳理出明晰的政策内容并按照“政策编号-章节号-条款号-序列号”的方式进行编码,同1条款若出现2个及以上政策工具,则需要进一步细化编码。然后根据构建的政策工具和老年人需求层次分析框架划分编码所属范围并进行频数统计。需要说明的是,不是所有政策工具都有唯一对应的老年人需求维度,部分政策工具并未指明老年人需求,而有的政策工具却体现多个老年人需求维度,因此最终两个维度的编码数量并不相同。此环节由团队的1名研究人员进行编码,另一名研究人员进行校对,对有存疑的内容,由小组共同协商以确定最终意见。

3 结果分析

3.1 X维度:政策工具分析

按照相近和相似的原则,对20份陕西省智慧养老政策进行编码,最终经过数据处理得到415个编码点。陕西省智慧养老政策综合运用了供给型、需求型、环境型3种不同的政策工具,但是各政策工具所占比例不均衡,其中供给型和环境型的政策工具占比相差不大,分别占总数的42.89%和39.28%,而需求型政策工具使用的较少,仅占总数的17.83%。具体分析二级工具指标,在供给型政策工具中,科技支持是陕西省使用最多的子类政策工具。与江苏省对比发现,陕西省对于老年人的教育培训和资金投入关注较少;在需求型政策工具中,陕西省善用服务外包类工具,所占需求型政策工具比例达到37.84%,陕西省对于养老消费市场的培育力度较江苏省明显不够;在环境型政策工具中,陕西省注重运用策略措施和规范监督这2类工具,但对于金融支持、税收优惠等工具应用略显不足,表明陕西省政府对于促进智慧养老服务吸引社会资本投资与合作的政策工具关注较少,见表3。

表3 政策工具维度下智慧养老政策分析情况

3.2 Y维度:老年人需求层次分析

根据马斯洛需求层次理论,将陕西省智慧养老政策编码与老年人需求进行匹配归类,最终得到314个编码点。陕西省智慧养老政策兼顾了老年人的生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。就5类需求的满足比例来看,陕西省智慧养老政策主要以老年人的安全需求和生理需求为主,占比分别为41.72%和26.43%;其次是老年人的社交需求(14.01%)、尊重需求(14.01%)和自我实现需求(3.83%)。与江苏省对比发现,陕西省智慧养老政策中关于老年人社交需求的政策条目相对较少,导致安全需求和社交需求之间出现了明显的断层,循序渐进特点不明显,见表4。

表4 老年人需求维度下智慧养老政策分析情况

3.3 X-Y维度交叉分析

在X维度的基础上,加入Y维度的老年人需求层次,有助于厘清政策工具运用对不同层次老年人需求的满足情况,其整体交叉分布情况见表5。进一步分析可知,陕西省供给型政策工具在满足老年人安全需求方面涉及最多,但是与江苏省相比,陕西省供给型政策工具在老年人社交需求方面存在缺失;陕西省对于老年人自我实现需求的满足主要集中于策略措施类政策;与江苏省相比,陕西省在需求型政策工具中对老年人的社交需求关注较少。这些差异反映了陕西省政府的偏好,也体现了不同政策工具的适用范围[12]。

表5 X-Y维度政策工具

4 讨论

本研究基于政策工具-老年人需求的二维分析框架,通过陕西省与江苏省智慧养老政策的量化比较,发现江苏省智慧养老政策具有较为合理的政策工具结构,且关于老年人各需求层次的政策条目的分布也较为均衡,同时也发现陕西省智慧养老政策存在以下几个问题。

4.1 陕西省智慧养老政策的供给型政策工具居多,内部结构不合理

供给型政策工具虽然是陕西省使用最多的政策工具,但其内部结构不合理。现阶段,陕西省政府主要通过运用信息技术成果优化养老服务基础设施建设,为老年人打造更加适老化、便捷化的公共服务体系,使得智慧养老服务惠及更多老年人,这正是国家积极倡导智慧养老服务的社会效益所在[13]。但是从两个省份对供给型政策工具的使用情况来看,江苏省对供给型政策工具运用更为均衡,其优势主要体现在资金投入和教育培训两个方面,该省政策文件中如“加大对本省健康老龄化工作的财政投入力度,尤其是对老年健康服务体系建设的财政支持”等相关资金投入类工具的使用频率比陕西省同类政策工具高出5.47%。同时,江苏省政策文件中“编制相关老年人运用智能技术培训教材,开展老年人运用智能技术专项普及培训工程”“利用信息技术,发展远程老年教育”等相关老年人教育培训类工具的使用频率比陕西省同类政策工具高出8.85%。这2类政策工具的缺失,正是导致陕西省供给型政策工具内部结构出现不均衡现象的原因之一。

4.2 陕西省智慧养老政策的需求型政策工具缺失,拉动力明显不足

需求型政策工具能对智慧养老服务的发展起到直接的拉动作用。但是从本研究的量化结果可知,陕西省需求型政策工具的使用明显不足,因此也导致该工具不能与供给型和环境型的政策工具形成均衡配套[14],削弱了需求型政策工具的拉动力。陕西省政府善用服务外包类工具,多条政策提出鼓励企业、社工、志愿组织等社会力量,积极参与到养老服务机构、智慧养老服务体系的建设运营中,让老年人老有所依、老有所学、老有所为。但是与江苏省需求型政策工具的使用情况相比,可看出陕西省关于试点示范和市场培育的使用不足,难以真正发挥引领作用[15]。2019年陕西省工业和信息化厅等发布《关于开展我省智慧健康养老产业调研的通知》,重点对陕西省列入国家智慧养老应用试点示范的企业、街道、基地的运营情况做了调查,进一步了解省内智慧健康产业的发展情况。另外,江苏省市场培育的工具偏好,不仅拉动了老年用户的消费能力,而且扩大了当地的产业规模效应[16]。陕西省政府对市场培育的关注度不高,使得陕西省智慧养老服务发展缺乏拉动力。

4.3 陕西省智慧养老政策的环境型政策工具适中,操作性细则缺乏

现阶段我国政府正向服务型政府转型,对于智慧养老服务,政府更偏好于运用引导、规划、监督等措施,为其发展提供良好的政策环境。因此,在环境型政策工具中,陕西省也更注重运用策略措施和规范监督这2类工具,如陕西省人民政府发布的《陕西省“十四五”养老服务体系专项规划》中指出要促进陕西省养老服务体系高质量发展,此外,文件中还提出深化公办养老机构改革,制定公办养老机构运营管理办法,要求各市县要制定本行政区域内的养老服务体系建设规划等。这种政策性策略工具优点在于比较容易实施,但是一旦缺乏相应的操作细则去配合落实,就容易导致其在实施过程中逐渐演化成一种口号式的宣传,激励效果也明显变弱[17]。环境型政策工具中,2个省份对于金融支持、税收优惠等政策工具的使用都偏少,难以吸引社会资本进入智慧养老行业,不利于智慧养老服务的长远发展。

4.4 陕西省智慧养老政策对老年人需求层次的满足呈现较大差异

目前陕西省智慧养老政策主要以满足老年人的安全需求为主,其占比接近总数的一半,与国家提倡的医养结合模式相符合。2021年陕西省卫生健康委员会发布的《关于深入推进医养结合发展的实施意见》中提到要加强医养结合信息化支撑,充分利用养老信息平台打造家庭、社区和机构一体化的智慧健康养老服务体系。近年来,医养结合也是智慧养老发展所关注的一个重要方面,因此,如何满足老年群体的安全需求成为政策所关注的重点话题。2020年我国全面建成小康社会,意味着老年人的吃穿住行等生理需求已经得到了基本保障,所以,现阶段政府对老年人需求的关注逐渐向更高一层的安全需求侧重。同时,通过与江苏省老年人需求层次量化结果作对比发现,陕西省智慧养老政策对于长远影响老年人社交需求、尊重需求和自我实现需求的政策工具使用不足,尤其是对于老年人文化娱乐、教育学习等社交需求的满足关注较少,忽视了对老年群体继续参与社会发展的“老有所学”“老有所为”等行动的支持,这可能会加剧老年人与现代社会“脱节”。

4.5 需求导向下陕西省智慧养老政策工具的运用呈现集中偏向

与江苏省的量化结果对比分析发现,陕西省智慧养老政策在满足老年人需求上,政策工具的运用呈现集中偏向现象。其中,老年人生理需求和安全需求的满足依赖于策略措施、基础设施和科技支持,如“推动社区居家养老的信息化服务平台建设,实现养老服务和需求的信息对接,为居家老年人提供紧急呼叫、物品代购、远程医疗等服务”;老年人社交和自我实现需求的满足主要依赖于策略措施,如“积极构建老年友好型社会,为老年人老有所学、老有所为创造环境”;老年人尊重需求的满足主要依赖公共服务,如“在人社系统提倡尊老爱老敬老服务,为老年人提供智能技术操作指导服务”。其他政策工具虽然有涉及,但是运用次数远不及上述几类工具,甚至在有些需求层次上部分政策工具的运用出现“缺位”,比如社交和自我实现需求层次上,政府购买、规范监督、金融支持、税收优惠等工具应用普遍为零。

5 建议

5.1 优化供给型政策工具,加大资金和教育培训支持力度

陕西省要适当调整供给型政策工具的内部结构。目前对于智慧养老服务的科技支持、公共服务以及基础设施等政策布局较多,可以适当控制这几类政策工具的使用。同时,还应该加大资金和教育培训的支持力度。一方面,资金是推动智慧养老服务发展的基础要素,涉及智慧养老服务,无论是企业技术研发,还是养老服务基础设施建设,都离不开资金的支持。陕西省可以参考江苏省的相关做法,例如加大对智慧养老技术与信息平台开发、基础设施适老化改造等方面的财政投入力度,设置老年人服务项目的专项资金等。另一方面,可以依托陕西省各高校资源,有针对性地开展老年人智能技术教育培训,例如开设老年学堂、创建老年人在线学习平台、引导高校学生利用“三下乡”项目向农村老年人教授安全常识、法律知识、智能软件的使用等,帮助老年人跨越数字鸿沟,参与社会发展。

5.2 强化需求型政策工具,有效拉动智慧养老服务发展

陕西省需求型政策工具的总量较少,所以应增加需求型政策工具的使用,以有效拉动陕西省智慧养老的发展。养老是重要社会问题,其发展需要政府、社会、个人等多方力量的共同参与。而市场培育是激发市场活力,支持社会力量参与智慧养老发展的重要拉力[18]。江苏省对于市场培育类政策工具的运用是陕西省需要关注的重点,在《江苏省“十四五”老龄事业发展规划》中强调,“要以老年人的需求为导向整合老年健康服务,促进面向老年人的养生保健、文化旅游、健康管理等业态深度融合”。基于此,陕西省可以结合当地特色大力培育老年消费市场,例如,可以利用陕西省的文化旅游产业链资源,开展红色文化、地域民俗文化、秦文化等特色康养旅游路线;通过政府购买、公私合营等方式,支持本地民营企业开发适合老年人的智能辅助设备。

此外,智慧养老的发展仍处于探索阶段,陕西省应该继续发挥西安市莲湖区“虚拟养老院”、宝鸡市智慧养老服务平台等试点项目的示范性引领作用,总结一套适合本省智慧养老发展的经验办法,进而推广陕北、陕南等区域,带动陕西省智慧养老高质量发展。

5.3 调整环境型政策工具,增加金融支持和税收优惠使用

陕西省要合理规划环境型政策工具的使用,防止出现策略措施和规范监督等政策过溢的现象。现阶段陕西省智慧养老发展的目标规划、法律规范、制度监督等政策性策略已经较为全面,应适当减少一些空泛的政策性策略,将重点落实到具体操作细则上,例如,2022年发布的《江苏省养老服务条例》中提到,要有效落实养老服务组织应享受的税收优惠政策,积极帮助养老服务组织拓展融资渠道等。近年来,在陕西省智慧养老政策文本中,涉及鼓励金融机构加大对智慧养老发展支持力度的条款较少,而且多为引导性措施,可操作性不强。未来在政策制定中陕西省政府可以考虑从税收、金融等配套性经济政策入手,完善具体操作细则,鼓励社会力量进入智慧养老行业,推动智慧养老服务市场化发展。

5.4 丰富智慧养老政策的老年人需求层次

2022年末,陕西省65岁及以上老龄人口占比达到14.69%,老龄化程度进一步加深[19]。与之前老年群体相比,现在60岁以上人群的受教育程度、消费水平和财富积累都有明显提升,其对医养健康、精神慰藉和自我实现的需求更为迫切[20]。但是,陕西省智慧养老政策却忽视了老年人的社交、尊重等高层次需求,且安全需求和社交需求之间出现了明显的断层。江苏省的做法十分值得借鉴,该省从安全需求向社交需求等高层次需求过渡平缓且有序,注重从“积极培育智慧养老服务新业态,推动智慧养老服务与教育培训、文化旅游等多业态融合发展”“扎实开展老年友好型城市创建工作,弘扬尊老、爱老、助老的社会风尚”“加强老龄人力资源的开发,为有劳动意愿的老年人提供更多参与当今社会发展的机会”等措施来满足老年人的社交、尊重和自我实现的需求。因此,陕西省在满足老年人基础需求的同时,也需要注重政策内容逐渐向更高层次需求过渡,从而进一步满足老年群体差异化的需求,为老年人提供更优质的养老服务。

5.5 推动政策供给与老年人需求的二维整合

陕西省政策工具要与老年人需求层次相匹配,做到精准施策,对于政策工具的弱化和增加不仅需要考虑同类型工具的内部结构和不同类型工具间的组合搭配[21],也需要根据老年人的现实需求,均衡运用不同的政策工具,以此推动政策供给与老年人需求的二维整合。与江苏省相比,陕西省现有政策工具中,关于社交需求的政策工具涉及较少,且运用极为不均衡。在老年人社交需求方面,陕西省政府可以向江苏省学习,通过增加市场培育、教育培训的运用来满足老年人的社交需求,例如,2022年江苏省发布的《关于做好积极应对人口老龄化重点联系城市有关工作的通知》中提到的,支持企业开发智慧健康养老、文化旅游等老年用品及服务,鼓励老年人在文化教育、休闲娱乐、智慧医疗等领域的消费;将老年教育纳入本省智慧养老发展的重点项目,大力发展老年教育,积极开展多样化的老年文体活动。