市县政协参与基层社会治理的内在逻辑与实践路径

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了“构建基层社会治理新格局”，强调要“推动社会治理和服务重心向基层下移”。基层社会治理是国家治理的构成要素和重要支撑。市县政协作为人民政协的基层组织，是社会主义协商民主的重要渠道和国家治理体系的重要组成部分，承担着政治协商、参政议政、民主监督等职能，与基层社会治理的发展需求、价值取向、主体要素等方面高度契合。充分发挥人民政协在基层社会治理中的功能优势并将其转化为治理效能，对丰富社会主义协商民主制度实践、推进基层治理现代化有着重要现实意义。

一、市县政协参与基层社会治理的内在逻辑

党的十八大以来，中共中央先后出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等文件，对加强基层治理体系和治理能力现代化建设作出重要部署，围绕完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”作出一系列制度安排。协商民主作为重要治理理念和治理方式，被纳入国家治理体系和治理能力框架，为新时代市县政协参与基层治理提供了方向遵循。市县政协作为党领导的专门协商机构，其组织构成、功能定位等与基层社会治理现代化建设需求、价值旨向等方面是高度一致的。

（一）广泛组织构成契合基层社会治理新格局发展需求

当今世界，由于社会性质、政治道路、文化传统和历史传承等因素的影响，不同国家的治理机制有其自身特点，体现出差异性。我国的人民政协制度是在源远流长的中华优秀政治文化以及中国共产党带领人民革命、建设、改革的实践基础上长期发展、内生性演化的治理结果，既有着完整的制度程序，又有完整参与实践，是构成现代化国家治理体系的重要部分。国家治理的大多數事务在基层。把政协协商引入社会治理，推动政协协商向基层延伸，是近年来各级政协助力国家治理体系和治理能力建设的努力方向和重要目标。

市县政协作为人民政协制度在基层的实现载体和统一战线组织，是基层协商民主的重要渠道和专门协商机构，其组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性能够为基层社会治理提供多元化参与主体，与构建共建共治共享的基层社会治理新格局发展需求高度契合。在基层社会治理中，市县政协能够通过完整的制度程序和参与实践，最大限度地吸纳各党派团体、各民族、各界代表人士等多方面力量参与社会治理，发挥“润滑剂”“黏合剂”功能补位作用，推进基层决策科学化民主化，有利于完善多元主体参与的治理新格局。同时，作为社会主义人民民主的重要实现形式，市县政协能够依托专门平台机制，将多元化诉求表达纳入理性化程序化轨道，有效实现公民有序政治参与，促进公共利益最大化，有利于及时化解基层社会的矛盾和问题，维护基层社会和谐稳定。

（二）协商功能定位契合基层社会治理价值旨向

习近平总书记指出，“保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中，保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权利。”以人民为中心、保证人民当家作主是人民政协履职的核心理念，也是基层治理的出发点和落脚点。现代化基层社会治理致力于通过党组织引领、社会主体参与、多方面民主协商，针对事关人民群众切身利益的重要事项，构建起系统完善的反映意见、表达诉求、化解矛盾、整合利益的制度机制，从而实现基层善治，提升治理精准化水平。而社会治理中的多方面民主协商需要通过一定的载体平台实现。市县政协作为专门协商机构，处于基层协商的最前沿，为人民群众参与基层治理提供了制度化的途径，成为保证人民当家作主的重要制度资源。

得益于完善的组织化形式和制度机制保障，市县政协通过推进政协协商向基层延伸，将协商的触角延伸到基层乡镇（街道）、村（社区）、园区（企事业单位），按照协商于民、协商为民要求，使基层多样的社会群体和多元的价值诉求通过制度化协商得到充分反映，从而弥补了协商民主在基层单位的短板，有效保障了人民群众的民主权利和核心利益，充分反映和体现人民当家作主的核心实质。可以说，市县政协作为专门协商机构，其性质定位、职能作用和民主理念与基层社会治理以人民为中心的价值导向和满足人民群众对美好生活向往的核心目标是高度契合的。

（三）丰富协商资源契合基层社会治理内在需求

市县政协是集政治协商、参政议政、民主监督、凝聚共识为一体的政治组织，与基层联系广泛。相较于其他社会组织，市县政协有着更精细而完善的工作体系以及更贴近基层的工作视野和渠道，其工作内容更具针对性，能够在高效统筹资源服务地方治理的同时，维护社会治理中角色和集体行动的法则，与基层社会治理有着共同遵循的内在精神，契合基层社会治理内在需求。

在当前社会结构深刻变革、非公经济规模不断壮大、新的社会阶层层出不穷的形势下，各类矛盾风险交织叠加的基层，既是产生利益冲突和社会矛盾的“源头”，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的“茬口”。这使得基层治理不仅要聚焦党政中心要事，也要及时回应社会利益关切，打破传统管理单中心模式，向各方面主体开放。在此背景下，市县政协在发挥政治协商职能建言资政的同时，也承担着化解矛盾和凝聚共识的重要渠道作用。作为地方的爱国统一战线组织，市县政协不仅能够凭借其广泛的代表性和包容性，为各党派团体、无党派人士、非公有制经济人士等各方面代表参政议政提供政治渠道，而且可以最大限度地吸收不同社会阶层的各界各行业精英代表参与到社会治理中，充分发挥人才精英荟萃的资源优势，为推动基层社会治理科学化、精细化提供智力支持。此外，市县政协所拥有的人才精英荟集的高层次结构，使得其民主监督具有位置超脱、视野开阔的特点。在对基层社会事务的民主监督中，能实现“明察”与“暗访”相结合、“上情”与“下情”相结合，既有着高于群众监督的渠道优势，又能协助党内监督、行政监督等其他监督形式发挥作用。特别是在矛盾复杂的问题领域，市县政协能够充分发挥密切联系群众的优势，通过界别监督、提案办理等方式开展民主监督，对构建基层监督体系形成有益补充，以协商与监督的全过程融合提升基层治理法治化水平，彰显出维护社会公平正义的内在精神。

二、市县政协参与基层社会治理的独特优势

习近平总书记指出，“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数”。民主协商是社会主义人民民主的真谛，也是实现社会治理现代化的重要手段。我国3000多个政协组织中的绝大多数设在市、县层级。市县政协作为基层政协组织，与人民群众的联系最为紧密、与基层协商衔接最深入，在基层社会治理中具有独特优势。

（一）基础深厚，处于基层协商治理最前沿

基层治理作为国家治理的关键环节，事关党的执政根基、社会稳定和人民幸福。需要发挥政协协商民主优势使基层治理能够充分协调满足不同主体的利益诉求，提升基层社会治理科学化水平。而政协协商作为社会主义协商民主的重要制度安排，其制度化协商实践，能够引导和保障各方面社会主体在党委和政府领导下，充分发挥主体作用，实现自我管理、自我服务。因此，推动政协协商向基层延伸已成为新时代市县政协参与基层社会治理的重要突破口和发力点。

相较其他层级政协机构，市县政协处于基层一线，具有“开门就是基层”“出门就是群众”的特点与优势，大量工作直接面对老百姓，能够通过在各乡镇（街道）建立政协联络室、落实乡镇（街道）政协工作召集人制度等多种机制抓手和多样化协商平台，将协商民主建设触角切实有效延伸到基层乡镇（街道）、村（社区）。同时，很多市县政协委员长期直接参与基层工作，对基层群众实际需求与真实想法了解更为深入，能够准确把握广大界别群众的真实想法和基层工作的现实情况，具有广泛的群众基础。特别是近年来各市县政协大量开展针对城乡义务教育均衡发展、养老服务业发展、加快老旧小区改造等人民群众关心关注的课题开展视察调研，凝聚了广泛的群众基础，是推进基层协商治理的最前沿。

（二）乡情厚重，是汇聚基层共治资源的重要平台

乡情是中国人最根本的血脉与民族印记。这种基于经济、社会纽带和共同文化符号的情感，能够通过声誉、场合、互惠、信任、共識等一系列微观机制作用于基层治理体系，并产生了特定的治理主体、平台与资源。因此，乡情作为社会治理的独特资源，为“共建、共治、共享”的社会治理格局增加了“共荣”的精神动力，在乡村振兴和城市化进程中带来新的治理想象力和资源平台。

改革开放后城乡二元体制消解伴随着大量有能力、有见识的农民外出闯荡创业，造就了一大批企业家和致富能手。他们中的大多数人在实现奋斗目标后对家乡依然怀有深厚情感，具有强烈的造福家乡意愿。同省级政协相比.市县政协同乡镇、传统村落联系更为紧密直接，对地方乡情的了解与掌握更为深刻，同返乡人士的联络更为便利，具有联络、凝聚返乡创业精英人才的天然平台优势。不仅能依靠乡愁唤醒在外游子的家乡记忆，吸引成功企业家等致富能手各施其能、建设家乡，更能为离退休干部、民主党派人士等提供参政议政、团结合作的政治渠道，使其成为参与基层治理的“新乡贤”，为促进地方经济社会发展建言献策。

（三）方式灵活，是推动基层治理创新的重要场域

在基层社会治理实践中，人民政协工作重心和主线是针对基层社会的热点、难点问题搭台协商、建言献策，既是参与者又是实践者。人民政协的常态化工作机制和丰富的平台资源，是基层社会治理中不可或缺的重要力量。党的十八大以来，中共中央、全国政协出台了一系列政策文件对推动政协协商向基层延伸作出制度规定，各地政协系统也相继制定了常态化工作机制和操作流程，为市县政协参与基层社会治理构建起基本框架。

与全国和省级政协相比，市县政协处于推动基层治理一线，与社会各方面主体联系紧密，在助推基层治理中的创新空间更大、工作平台更成熟、方式方法也更加灵活，能够更加聚焦协商主责、准确把握基层协商民主实际需求，开展工作更有针对性。同时，市县政协拥有灵活多样的协商机制平台与技术载体，能够在实践中不断根据基层协商环境变化及时调整工作机制与制度设计，是政协工作在实践中不断创新的重要场域。近年来，很多市县政协紧密结合基层政协履职特点和工作实际，探索创新一系列切实有效、便捷易行的工作方法和活动载体。例如漯河市探索推广的“专业人才+政协委员”议政工作法、“互联网+政协”工作法，商丘市在落实“有事好商量”协商平台中探索的“6+X”人员组成模式等。实践充分证明，利用市县政协“船小好调头”的灵活优势，为基层社会治理的不断创新完善提供了重要参考依据。

三、新时代市县政协参与基层社会治理的路径建议

新时代构建现代化基层社会治理新格局，需要发挥多方面的作用。作为国家治理体系的重要组成部分，市县政协在基层社会治理中肩负着重要使命，需要进一步健全协商制度机制、完善联动参与机制、优化创新激励机制，以充分发挥其独特功能作用，推动制度优势转化为治理效能。

（一）健全协商制度机制，加强引领保障

当前，市县政协在基层社会的协调关系、化解矛盾、凝聚共识等方面的独特优势已经为实践所证实。新时代要推动市县政协优势效能的发挥，需要进一步完善其制度保障。

其一，要立足职责使命，持续加强党的建设。进一步完善市县政协党的组织体系和工作机制，全面落实设立机关党组等制度性安排，确保工作方向正确、定位准确、任务明确。

其二，要持续加强党建工作和履职工作的统筹衔接，协调好加强党的领导和发挥专门协商机构作用的关系，在进一步完善党的建设、履职工作、组织管理和内部运行等制度的同时，建立健全与党政部门对口协商和经常性联系的工作机制.加强对协商成果的报送、采纳、落实情况的跟踪反馈，实现内部机制与政协外部制度的配套与衔接，以党的建设成效促进履职质量的提升。

其三，要持续加强政协基层组织建设，打通政协协商的“最后一公里”。要把队伍建设、能力建设作为市县政协的基础性建设，努力解决基础工作薄弱、人员力量薄弱等问题。要选优配强市县政协领导班子，规范副职兼职，通过建立人才流动机制解决市县政协队伍老化、“只进不出”等问题，实现政协机关与党政单位的良性循环。加强党外干部人才储备，确保政协作为专门协商机构能够“专”出质量、“专”出水平。要突出委员主体作用，建立常态化学习培训机制，提高基层政协委员履职能力。严格对基层政协委员的提名、管理和监督，把激励机制引入委员的履职实践中，提高委员的专业水平和责任意识。要进一步健全基层专委会设置，主动适应基层工作需要构建扁平化管理机制，明确责任职能，完善各专委会之间以及与党委、人大、政府对口部门的联系和沟通工作机制，实现纵向协作、横向联动，做深做透履职大文章。

（二）完善联动参与机制，强化协同联动

由于市县政协与全国政协、省级政协在协商对象、协商内容、承载能力等方面不尽相同，因此需要根据市县政协工作实际构建具有基层特色的协同联动工作机制。

其一，要完善政协协商对接机制，加强地方党委、人大、政府议事规则和工作规则的协调衔接，通过建立定期联系机制、协商成果采纳、落实和反馈机制等方式，真正将与市县政协的政治协商纳入决策程序，力求做到重大决策要在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前主动协商。

其二，要健全完善市县政协协商工作机制，重点围绕参加范围、讨论原则、基本程序、交流方式等对市县政协全体会议协商、常委会会议协商、专题协商、对口协商、界别协商等进行制度化规范，构建程序合理、环节完整的协商制度体系。要持续完善基层协商工作程序，通过健全协商议题形成机制、协商过程互动机制、协商成果报送督办机制等方式，建立起由选题、调研、协商、报送、督办、问效等环节组成的协商工作闭环，以解决基层实践中不同程度存在的协商活动安排随意性、协商程序不确定性、协商反馈不及时性等问题，切实增强协商实效性。

其三，要持续探索协同参与机制，进一步健全党组成员联系各专委会、专委会联系界别委员、党员委员联系党外委员、委员联系界别群众的“四联系”制度，加强同各党派团体、党外知识分子、非公有制经济人士、新的社会阶层人士等的沟通联络，探索构建党政分管领导、政协委员、专家学者、议题相关职能部门及有关界别群众共同参与的协商模式，推动实现“两个全覆盖”。同时，要进一步健全完善协商成果落实反馈机制，细化协商成果报送、受理、办理、落实等程序的时限和具体反馈办法，提升市县政协履职效能和规范化水平。

（三）优化创新激励机制，促进效能释放

新形势下，市县政协需要适应新的社会治理任务，持续创新基层政协工作平台载体。

其一，要进一步创新协商方式方法，基于多元社会结构和多方面利益诉求，在持续完善全体会议、专题协商会议、界别协商会议等基础性协商平台基础上，进一步拓展民主恳谈会、居民议事会、委员会客厅等基层特色协商工作平台，逐步探索“互联网+协商”、网络议政、联合协商议政等协商新方式，激发广大群众参与基层社会治理主体意识和协商活力，不断扩大基层政协组织的覆盖面和影响力。

其二，要进一步推动协商工作平台延伸，因地制宜探索政协协商向基层延伸、向新媒体等网络空间拓展的新形式。要不断完善政协委员联系群众制度，优化调整界别机制，以乡镇、街道、社区为重点，搭建多样化协商平台，构筑常态化协商空间，推动协商资源和触角不断向基层一线延伸，以保障弱势阶层的话语权和基本权益。要持续创新工作技术手段，把协商民主的价值理念与信息技术手段相结合，充分利用门户网站、政务微信以及微博等自媒体等网络平台，做好“互联网+政协+社会治理”文章，及时了解和反映民意诉求，不断拓展公民网络参政议政渠道，有效提升基层政协网络协商能力和水平。

其三，要进一步强化结果导向，健全评价监督机制。针对当前一些市县政协存在的“两个薄弱”等问题，需要健全政协基层组织机构的考核评价机制，对基层政协委员参加会议、活动、调研视察、撰写提案及反映社情民意等履职情况进行定期考核，提升基层政协委员履职质量。要以调研于协商之前、强化协商互动的程序设计和程序落实为重点，建立协商议政质量评价机制和评价办法。不断加强基层群众对政协工作的监督，通过建立网络平台等多种渠道及时公开協商工作情况，并将群众意见反馈作为重要指标纳入市县政协年度考核评价，推动政协履职变“软指标”为“硬任务”，从而充分激发释放其优势潜能，调动起基层社会治理的内生动力。