中国省际基本养老保障水平失衡程度评估研究*

罗丽娅

（中国地质大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430074）

一、文献回顾与问题提出

改革开放四十多年来，中国经济持续高速发展，各地养老保障制度投入和支出水平不断提高，但近年来经济发展的省际不均衡导致养老保障制度水平的省际差异急剧扩大，包括东、中、西部地带间差异和地带内差异。这种省际差异将加剧经济发展不平衡，导致落后地区陷入“经济发展滞后—基本养老保障欠缺—人力资本不足—经济发展滞后”的恶性循环，长此以往不仅有悖于新发展阶段的社会公平目标，而且会阻碍共同富裕发展进程，迫切需要引起重视。习近平总书记在2021 年2 月26 日召开的中共中央政治局会议上强调，要把增进民生福祉、促进社会公平作为发展社会保障事业的根本出发点和落脚点，使改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。党的十九大报告提出社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，当前要进一步重视人口年龄结构快速老化与经济社会发展之间的张力，提高养老保障均等化水平。党的二十大报告也明确了未来五年我国要致力于明显提升基本公共服务均等化水平，健全多层次社会保障体系。在人口老龄化背景下，养老保障是应对老年风险的重要支柱①倪志良，李琦.养老保障提升了居民主观幸福感吗［J］.现代经济探讨，2021（10）：31-40、67.，我国不同地区人口经济阶层构成情况、地方政府之间财政能力和养老保障支出需求都不尽相同，进而导致基本养老保障的非均衡化，即生活在富裕地区的居民比生活在落后地区的居民更有条件有机会享受到更加优质的基本养老保障服务，这显然有悖于“生存条件一致”的公平原则。建立均衡化的基本养老保障制度既是保障和改善民生的内在要求，也是缩小区域差异、共享改革发展成果的有效路径。推进基本养老保障均衡化的最终目标是人群受益的均衡化，如何基于“投入—供给—受益”三要素视角下缩小省际基本养老保障失衡水平是中国当前和未来很长一段时间内需着重考虑和解决的重点问题。

目前学术界对于省际基本养老保障失衡问题已经进行了一定的相关研究。从养老保障的区域差异角度，于长永等指出农村地区养老脆弱性呈现出明显的省际差异、区域差异以及区域内差异②于长永，刘二鹏，乐章.农村地区养老脆弱性的省际差异及其影响因素研究［J］.中国人口·资源与环境，2016（10）：144-151.。封进、赵发强认为虽然民众享有公平的养老保障需要，但是我国养老保障支出存在省际差异问题，不仅呈现城乡差异，还呈现区域差异③封进，赵发强.新中国养老保险70 年：经验、问题与展望［J］.社会保障研究，2019（6）：16-26.。陈迪红、孙福伟从东、中、西三大地带分析，指出养老保障支出呈明显的阶梯状，且差距进一步扩大④陈迪红，孙福伟.中国城镇居民养老保障水平的区域差异研究——基于2007-2016 年区际面板数据的实证分析［J］.财经理论与实践，2019（3）：46-51.。白晨、顾昕基于养老服务的地域失衡层面发现东部地区横向不平等程度最为突出，西部次之，东北部和中部则相对较低⑤白晨，顾昕.中国基本养老服务能力建设的横向不平等——多维福祉测量的视角［J］.社会科学研究，2018（2）：105-113.。李芬、高向东强调，在经济发达地区，养老资源相对更加丰富并呈现着区域间差异和区域内差异，同时区域内差异更加显著⑥李芬，高向东.我国社会养老资源配置均衡性探析——基于省会城市差异的视角［J］.人口与社会，2019（5）：48-56.。从社会保障差异的成因与应对角度，丁元竹探讨各类基本社会保障是否覆盖全体居民、各类基本社会保障制度之间是否建立了均等底线、中央政府是否建立合适的转移支付机制等⑦丁元竹.我国现阶段基本社会保障均等化初步评估［J］.国家行政学院学报，2009（6）：64-69.。郑雄飞重点关注农村地区的养老资源禀赋及其获取机会、公共服务设施、个人家庭代际关系，并阐明这些因素都直接导致养老保障的区域差异⑧郑雄飞.身份识别、契约优化与利益共享——我国养老保险的制度变迁与路径探索［J］.社会学研究，2016（1）：98-122、244.。马桑运用模糊集定性比较分析方法指出中国省际层面社会保障财政支出与经济实力的非一致性问题，发现地方政府社会保障投入与老年人口抚养比、转移支付助推、公共服务支出偏好有关⑨马桑.省际社会保障财政支出与经济实力非一致性影响因素研究——来自模糊集定性比较分析的解释［J］.保险研究，2020（9）：117-127.。Solinger 提出通过区域间的社会保障转移支付可以有效解决社会保障福利缺位或者差异，提升均衡化水平⑩Solinger D J，Hu Y. Welfare，Wealth and Poverty in Urban China：The Dibao and Its Differential Disbursement［J］.The China Quaterly，2012 （2）：741-764.。卢成会强调有效规范各级政府之间的关系，促进地区间的财力均衡，优先推动社会保障等民生领域的公共服务均等化①卢成会.中国省际公共服务均等化的统计测度［J］.统计与决策，2022（14）：34-38.。

学术界近年来在省际养老保障均等化方面的研究成果日益丰富，这些都为本研究奠定了坚实基础并提供了研究思路。然而，在研究内容上，现有研究主要聚焦于养老保险均等化、财政分权和转移支付对养老保险的影响，少有研究提及老年救助、老年福利的均等化；在研究视角上，现有研究过于强调养老保障的投入或供给，忽视了养老保障的产出与受益，而提升产出与受益是不断增加养老保障投入的最终目标，因此需要建立起“投入—产出—受益”的完整评估视角。多样性的老年服务需求从根本上决定了省际基本养老保障失衡问题不能仅从养老保险待遇水平的单一视角进行评估，需要将“老年救助—养老保险—老年福利”纳入系统的基本养老保障水平测度体系。同时现有研究过于强调养老保障的经济投入，忽视社会政策供给等中间变量对养老保障受益的影响。因此本文基于“投入—供给—受益”的完整分析视角和数据的可获得性，选取2010—2020 年作为研究的时间序列，尝试通过构建合理指标，对我国31 个省（区、市）（个别地方根据研究需要将采用东中西部三大地带作为观察值②31 个省（区、市）中，根据国家统计局关于东、中、西三大地带的划分方法，东部地带包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南，中部地带包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南，西部地带包括内蒙古、广西、重庆、云南、四川、贵州、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。）进行省际基本养老保障失衡程度评估，进而为我国有效促进基本养老保障省际均衡和合理缩小区域差异提供政策建议。

二、研究设计

（一）概念内涵

随着老龄化和高龄化的快速推进，我国老年人口总数不断攀升，养老保障在社会保障体系中的重要性也日益凸显。截至2021 年底，我国60 岁及以上老年人口26736 万人，占总人口的18.9%，其中65 岁及以上人口20056 万人，占总人口的14.2%。养老保障事关民生福祉，缩小养老保障区域差异，让广大人民群众共享社会经济发展成果，是推动基本公共服务均等化的核心要义，也是实现共同富裕的价值体现。新中国成立以来，我国养老保障制度从无到有，从部分群体参与到制度全民覆盖，从城乡分治逐步走向城乡统筹，织就了世界上最大的养老保障网，取得了瞩目的成就。但日益凸显的保障水平省际差距不利于新时代人力资源要素跨区域的充分流动和社会公平正义的理念彰显，需要从顶层设计入手，为推动省际基本养老保障均衡化提供方向和路径。基本养老保障均衡化的本质并非简单的平均化，而是在维护社会公平正义的原则下全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本养老保障③朱勤.实现城乡基本养老保障均等化的改革路径——兼议农民退休制度［J］.人民论坛，2020（25）：80-84.。

基本养老保障是包括老年救助、养老保险和老年福利在内的广义概念，是由政府主导的最大程度地满足不同省域老年人在身体机能逐渐退化阶段所需的经济保障、服务保障、生活质量等一系列制度和服务体系，但不包含老龄事业中的老年教育、老年就业、老年住房等若干民生项目。老年救助是针对低收入老年群体的各项社会救助措施总称，即政府和社会各界为那些处于缺衣少食境况中的老年人提供最基本的生活物质资料，保障他们的基本生存，处于养老保障的最低层次。养老保险是多方筹资为保障那些达到法定退休年龄或因年老失去劳动能力的老年群体正常生活的一种社会保险种类，目前主要包括城镇企业职工基本养老保险、机关事业单位养老保险和城乡居民基本养老保险，实现了养老保险的人群全覆盖，处于养老保障的中间层次。西方国家现代社会保障制度的发展经历了从社会救助到社会保险，并扩展至社会福利的过程，其中社会救助和社会保险负责保障民众的基本生活，社会福利进一步提升民众幸福，它们各司其职、缺一不可，共同编织着富有连续性整体性的安全网。而老年福利作为社会福利服务的重要内容，它保障着人们在身体机能逐步退化阶段仍能获得周到体面的各项人性化服务，有利于新时期推动民众进一步提升幸福感获得感，处于养老保障的最高层次。

20 世纪50 年代初，中国开始建立企业职工基本养老保险和机关事业单位养老保险制度，并不断对其进行调整，开启了劳动者养老保险制度时代。2009 年和2011 年，中国分别针对农村居民和城镇居民建立了新型农村社会养老保险制度和城镇居民养老保险制度，并于2014 年将上述两项制度进行统一，基本实现了制度人群全覆盖①杨斌.中国养老保险制度政府财政责任差异及改革［M］.中国社会科学出版社，2020：114.。随着人口老龄化进程的加快，中国对老年福利与服务的重视程度也不断提高。2022 年2 月，《国务院关于印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》（国发〔2021〕35 号）明确指出党和国家高度重视老龄事业和养老服务体系发展，实施积极应对人口老龄化的国家战略，以加快完善社会保障、养老服务、健康支撑体系为重点，加大制度创新、政策供给、财政投入力度，推动老龄事业和产业协同发展，让老年人共享改革发展成果、安享幸福晚年。在“投入—供给—受益”视角下，基本养老保障制度的发展逐步经历了由重视财政投入到提升供给能力再到扩大受益效果的链条，不仅强调经济给付的区域平衡，而且提供服务传递的区域覆盖。因此，评估中国省际基本养老保障水平失衡程度，需要从基本养老保障投入水平、供给水平、受益水平进行测度。结合现有可获得的资料和数据，本研究着重考察不同区域基本养老保障的财力配置状况、不同区域投入所产生的服务供给能力以及福利服务机构保障密度、不同区域提供基本养老保障对居民的惠及程度。

（二）指标选择

关于基本养老保障水平指标的选择，根据其概念内涵与文献查找，通过综合基本养老保障财力与服务两个层面以及“投入—供给—受益”三要素，初步确定了9 个具体指标构建基本养老保障水平测度评价指标体系（见表1）。就投入水平而言，选取各地财政养老保障支出占财政支出比重、财政养老保障支出占GDP 比重、人均财政养老保障支出作为养老保障投入评价指标，主要反映各地养老保障财力投入的状况；就供给水平而言，选取养老机构从业职工人数占职工总数的比重、每万人拥有养老服务机构数、养老服务机构行政面积密度作为养老保障供给评价指标，主要反映各地养老保障服务的资源供给情况以及供给能力和保障密度；就受益水平而言，选取老年救助覆盖率、养老保险覆盖率和老年福利覆盖率作为养老保障受益评价指标，主要反映各地养老保障制度建设的社会效应和惠及程度。

表1 基本养老保障制度水平评估指标体系

（三）数据来源

1.财政养老保障支出：数据来源于《中国民政统计年鉴》里的“社会服务事业费总体支出情况”，包含财政对老年人福利、老龄事务和行政事业单位离退休经费等内容。

2.养老机构从业职工人数占职工总数的比重：数据来源于《中国民政统计年鉴》和《中国劳动统计年鉴》，分子为各地区按行业划分城镇单位就业人员中养老机构部门从业职工数据，分母为各地区分注册类型登记的城镇就业人员年末人数。

3.每万人拥有养老服务机构数量：养老服务机构数除以分地区年末人口数。数据来源于《中国民政统计年鉴》和《中国统计年鉴》，养老服务机构为报告期末设立的为老年人提供养老服务的机构总和，包括城市养老服务机构、农村养老服务机构、社会福利院、光荣院、军休所等其他专门机构，面向老年人群体提供日间照料、家居保洁、外出代购、康复护理、上门帮扶等多样性的养老服务。

4.养老服务机构行政面积密度：养老服务机构数除以各地区行政面积。养老服务机构数同上述第3 项中数据，各地区行政面积数据来源于《中国民政统计年鉴》中分省统计资料里的省级行政区划面积。

5.老年救助覆盖率：老年救助享受人数除以分地区年末人口数。数据来源于《中国民政统计年鉴》和《中国统计年鉴》，各地接受老年救助的人数为城市最低生活保障老年人、农村最低生活保障老年人及特困人员救助供养老年人的人数之和。

6.基本养老保险覆盖率：基本养老参保人数除以分地区年末人口数。数据来源于《中国社会统计年鉴》和《中国统计年鉴》，其中由于统计口径在2011 年发生改变，各地基本养老保险参保人数作为分子，2010—2011 年数据为各地新农保参保人数与城镇职工参保人数之和，2012—2020年数据为各地城乡居民社会养老保险参保人数与城镇职工参保人数之和。

7.老年福利覆盖率：老年福利享受人数除以分地区年末人口数。数据来源于《中国民政统计年鉴》和《中国统计年鉴》，各地老年福利的享受人数为享受高龄补贴、护理补贴、养老服务补贴等的老年人数之和。

（四）研究方法

关于省际基本养老保障失衡程度的评估，本文主要采用变异系数和泰尔指数研究方法，对我国省际基本养老保障的投入、供给、受益区域差异状况进行详细分析，进而提出优化对策。其中变异系数又称标准差系数或离散系数，是对标准差指标的改进，使得具有不同均值的数组之间能够进行组内差距的比较。泰尔指数是从信息量和熵的概念出发考察个体之间的差异性，可以有效分解总体差距并探寻组内差距和组间差距，讨论它们分别对总体差距的影响程度。为了进一步厘清基本养老保障的省际差异及其形成原因，本文将采用变异系数对我国31 个省（区、市）的相关数据进行省际养老保障总体差异的测度，同时将省际差异分解为东、中、西部地带间差异和地带内差异，进而运用泰尔指数观察和解释具体指标的地带内差距和地带间各自变动方向、变动幅度，比较二者对于总体差异的贡献，厘清总体差异与部分差异之间的关系，为下一步针对性均衡省际差异指明具体方向。

1.变异系数的测度方法：

其中，V 为变异系数；S 表示标准差；xi表示i 地区的样本值，x表示各个地区的平均值；n表示地区个数。变异系数越大，则表示省际间社会保障指标的差异程度越大，反之则相反。

2.泰尔指数的测度方法：

U1、U2、U3 分别是反映东部、中部、西部地带内部养老保障不平等性的指标，U4 反映东、中、西地带间不平等性的指标，U 是泰尔指数。

第一步：分别计算U1、U2、U3

其中W1 是东部地区的养老保障支出占全国养老保障支出的比重，Wi是东部内i省份的养老保障支出占全国养老保障支出的比重，P1 是东部地区人口占全国人口比重，Pi是东部地区i省份人口占全国人口比重。

U2、U3 的计算方法与U1 相同。

第二步：计算U4

第三步：计算泰尔指数U，U ＝U1+U2+U3+U4

三、省际基本养老保障制度水平的发展差异

（一）省际基本养老保障的总体差异

基本养老保障旨在帮助人们更好地应对因年老而带来的经济收入减少、身体机能退化、服务需求增加等特定风险，它的这一内在特质和根本目标客观上就决定必须要在投入、供给之外重视养老保障的受益——公平地惠及尽可能多的老年群体。前文基于“投入—供给—受益”框架构建了省际基本养老保障的评价指标体系，本文运用变异系数测度2010—2020 年我国31 个省（区、市）的基本养老保障投入、供给和受益水平的总体差异（见表2）。

表2 2010—2020 年省际养老保障制度水平的均值和变异系数变动情况

从投入水平来看，第一，财政养老保障支出占财政支出比重可以有效反映我国31 个省（区、市）养老保障支出的财政负担，2010—2020 年衡量各个省份养老保障支出负担离散程度的衡量指标变异系数都表现为在较小范围内波动稳定，由此说明2010—2020 年间各地养老保障支出的财政负担差异变化不大；第二，财政养老保障支出占GDP 比重可以较好反映我国31 个省（区、市）财政养老保障支出的水平，2010—2020 年各地财政养老保障占GDP 比重的变异系数呈现出先上升再下降的趋势；第三，人均财政养老保障支出可以较好地反映出我国31 个省（区、市）财政养老保障人均财力分配情况，2010—2020 年各地人均财政养老保障支出的变异系数呈现出反复区间性的先下降再上升趋势，由2010 年的0.43 下降到2013 年的0.34 再上升到2017 年的0.43，尔后继续下降到2018 年的0.41 再上升到2019 年的0.43，这样的变动规律直至发展到2020 年的0.40，说明省际间人均财政养老保障支出的差距经历着缩小再扩大的循环过程。

从供给水平来看，第一，养老机构从业职工人数占职工总数的比重可以直接反映出各地养老服务的人力资源供给情况，2010—2020 年养老机构从业职工人数占职工总数的比重的变异系数呈现先下降后上升再下降的趋势，特别是在2014 年发生较大变化，根据《2014 年社会服务发展统计公报》显示全国各类养老服务机构和设施有94110 个，这与2013 年的42475 个相比增长了一倍，这说明由于养老机构大幅增加带来了相关从业人数的攀升，养老保障服务人员供给的省际均衡化水平得到了一定提高；第二，每万人拥有养老服务机构数量可以较好地反映各地养老保障服务的资源供给能力，2010—2020 年每万人拥有养老服务机构数量的变异系数从2010 年的0.44 开始逐步下降后于2014 年上升至0.99，而下降了几乎一半，反映出2014 年各地养老服务的资源供给能力不均等程度非常高，2015 年这种不均等现象得到了很大改善，但2018 年又出现稍许反弹，需要政府和社会各界重视并继续着力提升养老服务资源供给能力的省际均衡化程度；第三，养老服务机构行政面积密度在一定程度可以象征着各地养老保障服务供给密度的大小，2010—2020 年各地养老服务机构行政面积密度的变异系数的数值变化相对较为稳定，一直处在1.00—2.00 之间，并在2017 年达到最大值1.85，这说明近些年来各地养老服务机构行政面积密度的不均等化程度虽然有所提升，但变动幅度较小。通过比较这三者的变异系数可知，各地养老保障的人力资源供给更为均衡化，各地养老保障服务的资源供给能力次之，而各地养老保障服务的资源供给密度均衡化最弱。

从受益水平来看，第一，老年救助覆盖率可以直接反映出各地老年救助制度的受益情况，即各地贫困老年人被覆盖到城乡最低生活保障制度及特困人员供养制度中的情况，覆盖率越高表明老年救助的受益人群越多，反之则越少，2010—2020 年老年救助覆盖率的变异系数都相对稳定，说明各地老年救助覆盖率的不均衡化程度虽然有所扩大但每年间的变动幅度相对较小；第二，基本养老保险覆盖率能够较好地反映各地基本养老保险制度的受益情况，即各地全体人口中参与城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险的情况，变异系数从2010 年的0.36 持续下降至2020 年的0.11，说明各地基本养老保险受益均等化程度呈现出与老年救助相异的情况，各地人们参与基本养老保险的人数不断增加，受益面不断扩大，省际间均衡化程度较高；第三，老年福利覆盖率可以代表各地老年福利制度的受益情况，即老年人享受社会福利例如领取高龄津贴、护理补贴、养老服务补贴的人数覆盖程度，2010—2020 年各地老年福利覆盖率的变异系数虽然出现了小范围的上升或下降，但总趋势仍是有所扩大，说明各地老年福利受益的差距需要得到重视。通过比较这三者的变异系数可知，各地老年福利受益的差异问题更为突出，而各地基本养老保险受益的均衡化程度较高。

（二）省际基本养老保障的差异分解

诚然，各省份基本养老保障的投入、供给、受益水平都存在一定的差距，但这种差距是如何造成的？差异产生的主要贡献究竟在于东、中、西部区域的地带间差距还是每个区域内省份间的地带内差距？如前文所述，人均财政养老保障支出可以较好地反映出我国31 个省（区、市）财政养老保障人均财力分配情况，因此基于可比较性和可操作性原则，运用泰尔指数对人均财政养老保障支出进行差异分解，以此为条目案例剖析地带间差异、地带内差异与总体差异之间的关系，可以帮助更好地厘清省际基本养老保障的差异成因。由图1 和图2 可知，2010—2020 年人均财政养老保障支出的泰尔指数除了在2014 年和2018 年出现升高外，总体上呈现波动式下降的趋势。在影响程度上，地带内差距的影响远远高于地带间差距，特别是2016 年地带间差距达到最低值，而地带内差距占到当年泰尔指数80%以上。同时，人均财政养老保障支出的地带内差距与其泰尔指数也呈现几乎相同的发展趋势，这说明地带内差距对全国整体差距的贡献度最大。在东、中、西部地带内差距的变动中，除了2014 年的特殊值外，东部地带内差距所占全国整体地带内差距的比重均在50%左右，自2014 年开始上升至最高年份（2016 年）达76%；中部地带内差距呈现出先骤然上升再缓慢下降的发展趋势，除了在2014 年达到顶峰，其余年份一直处于低位0.01 以下；反之西部地带内差距发展一直比较平稳，变动幅度不大，占全国整体地带内差距的比重稳定在20%上下。总的来说，东部地带内差距对整体差距的影响最大，西部地带次之，中部地带影响较小。虽然东部地带经济发展水平最高，经济发展速度最快，但其内部省际间养老保障的财力投入却出现失衡。为了提升省际间基本养老保障均衡化，我们必须要打破“大经济地带”之间的省份壁垒，重点关注每个地带内各个省份的养老保障投入、供给、受益程度，努力缩小地带内差距。

图1 省际人均养老保障支出水平的区域总体差异

图2 省际人均养老保障支出水平的区域差异分解

四、研究结论与政策建议

（一）简要结论

1.养老保障财力均衡是基本养老保障服务均衡的必要而非充分条件。从受益对象来说，养老保障财力均衡化的直接受益者是各地政府，而养老保障服务均衡化的直接受益者是老年群体。受益对象的不同，则从根本上决定了它们之间没有完全一致的逻辑关系，财力均衡化虽有助于实现服务均衡化，但无法完全保证一定产生服务均衡化。从前文也可看出，养老保障的高投入地区在供给和受益层面却可能成为低水平地区，除了各地政府的财力投入规模以外，养老保障的供给和受益水平还与当地的硬件场地设施、软性服务能力、资源整合配置、服务管理水平等多种因素息息相关。因此在推动养老保障均衡化的过程中要坚持“投入—供给—受益”的整体性视角，制定三者兼顾的协同战略，既要各地重视财力投入的均衡化，同时也要通过增强资源输出配置和扩大特定人群受益来实现供给的均衡化和受益的均衡化。

2.基本养老保障的省际均衡化程度是多元因素共同影响的动态过程。研究发现，一个地区的经济发展水平与其养老保障投入、供给、受益并不完全呈正比，同时在三要素内部投入、供给、收益之间也并无必然的因果联系；省际间基本养老保障供给、受益均衡化程度的决定因素除了每个地区的财力投入之外，还会受到当地资源整合情况、利用效率、养老观念等多方面影响。虽然三大经济地带之间存在显著的经济地区差异，但是就养老保障来说，地带内差异比地带间差异更为严重。公平地享有养老保障是每位公民的法定权益，也是推动基本公共服务均等化的应有之义，养老保障需求从不会因地域、经济状况而发生改变，因此在摸清养老保障地区差异的基础上，要关注地缘性政治辐射的影响，相邻省份政府之间常常会进行攀比竞争、合作共赢等多种博弈行为，以期推动中央政府对其给予重视或倾斜。供给能力的博弈离不开资源总量的输出，资源配置的水平以及资源利用的效率，在提升省际间养老保障供给均衡化程度时要加强养老服务人才资源和硬件设施的相互补给，更要善于总结养老服务资源配置和利用的有效经验，在相邻地域间积极进行推广借鉴。

（二）政策建议

1.丰富养老保障内容体系的同时兼顾覆盖特殊对象。推进省际基本养老保障服务均衡化的最终目标是老年群体受益的均等化，真正做到尽量覆盖处在不同地区、具有不同诉求、身陷不同环境的每一位老年人。通过比较受益层面三项指标的变异系数可知，省际间基本养老保险的均衡化程度正在稳步上升，而老年救助和老年福利的均衡化问题急需得到重视和解决。基本养老保险作为分散老年阶段经济风险的一种有效举措，具有权利和义务相统一的属性，城镇职工强制参保和城乡居民自愿参保后，达到法定领取年龄便可按月获得养老金。老年救助和老年福利作为养老保障内容体系的两端，是一种对待贫困老人、高龄老人或严重失能老人的兜底和帮扶，不需要老人履行任何义务，但需要经过一定的资格审查。可见，与基本养老保险相比，老年救助和老年福利不具有法律的强制性、工作的关联性和主体的参与性，极易被政府有限的财政支出所有意规避或限制，未来这三个层次的养老保障内容体系必须协同发展，努力扩大养老保障的受益对象，推动基本养老保障服务均衡化最终目标的实现。

2.创新养老保障财政转移支付方式使之努力弥合地带内差异。中国基本养老保障的地带内差异更为严峻，其中东部地带各省之间养老保障的财力投入差距最严重，西部地带次之，中部地带各省之间养老保障投入水平较为接近。若想改善地带内养老保障的失衡程度，内部既要依靠各省提升本地区的经济发展水平来增加养老保障投入的基数，外部更要实行合理的中央财政再分配政策。具体来说，政府要特别重点关注东部地带内各省之间养老保障投入的差异问题，以省为单位创新发展已有的地带间财政转移支付方式，鼓励地带内高投入地区向低投入地区进行适当的财政转移支付，从而均衡和弥合地带内养老保障财力投入差异。

3.及时建立科学的养老保障绩效评估标准来推动基本养老服务的均衡化。目前评定当地政绩的做法主要是以经济发展总量和经济增长速度作为考核标准，这样虽有利于充分激活地方政府的发展内驱力，提高人均地区生产总值，但“经济理性偏好”会促使我们摒弃那些经济产出效益不佳的各类公共服务，无法实现人们美好生活的长期愿景。本文提出的“投入—供给—受益”三要素乃是丰富评定一个地区发展的尝试之举，明晰了经济发展总量与地区贫富水平并不能直接决定养老保障的高低，国家急需建立起一套科学的养老保障绩效评估标准来丰富当前单一经济考核形式。加快转变政府职能，履行提供各类公共服务的职责，抓紧研究出台具体统一的养老保障投入、供给、受益评估指标。从投入层面来说，要考虑养老保障投入的合理规模、投入的多样形式以及投入的实际产出；从供给层面来说，要明确养老保障供给的资源输出、整合配置以及利用效率；从受益层面来说，要满足养老保障受益的人群需求、精准匹配以及效果保障。只有这样才能保证养老保障乃至各项基本公共服务在“生产—消费”环节尽可能地覆盖到每位有需求的个体，增强各地民众对于社会保障的获得感和信任感。

总的来说，推动省际基本养老保障均衡化是一项系统民生工程，需要长时间的探索实践和优化完善。本研究基于“投入—供给—受益”三要素分析框架，对中国省际间基本养老保障失衡程度尝试做出综合性评估，进而帮助我们更好了解基本养老保障区域均衡的发展走势和未来方向。每个老年人都有权利获得自己所需的基本养老保障待遇，但囿于资源的有限性和需求的紧迫性，如何保障养老保障资源供需的精准匹配更需要继续努力探讨和着重研究。