公共部门协同创新研究的进展与展望*——基于SSCI 顶级期刊文献的系统性综述

王艺潼

（中共中央党校/国家行政学院 公共管理教研部，北京 海淀 100089）

一、引言

随着公共与社会问题的复杂性、不确定性加剧，公共治理棘手问题大量出现。受制于有限的财政资源，为了更好地优化资源利用、适应技术和社会的发展、提高公共治理能力、提升公共服务质量，创新日益成为公共部门重要的治理策略①Roberts,N.Wicked Problems and Network Approaches to Resolution,International Public Management Review,2000（1）: 1-19.，也成为学界研究的重点②Osborne,S. P. & Brown,L. Innovation,Public Policy and Public Services Delivery in the UK. The Word that would Be King?［J］. Public Administration,2011（4）:1335-1350.Walker,R. M. Internal and External Antecedents of Process Innovation:A Review and Extension［J］. Public Management Review,2014（1）: 21-44.。

“公共部门创新”是一个宽泛的概念，不仅包括公共部门的激进式变革，也包括渐进式改革①Albury,D. Fostering Innovation in Public Services［J］. Public Money & Management,2005,25（1）: 51-56.Himmel,M. & Siemiatycki,M. Infrastructure Public-Private Partnerships as Drivers of Innovation? Lessons from Ontario,Canada［J］.Environment and Planning C: Politics and Space,2017（5）: 746-764.。具体而言，公共部门创新不仅包括产品和服务创新（product and service innovation）、过程创新（process innovation）②过程创新可进一步细化为行政过程创新（如“一站式服务”）和技术过程创新（如税务数字评估）。、组织创新（organizational innovation）、政策创新（policy innovation）和象征性/词语性创新（symbolic/rhetorical innovation）③Hartley,J. Innovation in Governance and Public Service: Past and Present［J］. Public Money & Management,2005（25）27-34.，还包括治理创新（governance innovation）和观念创新（conceptual innovation）④de Vries,H.,Bekkers,V. & Tummers,L. Innovation in the Public Sector: A Systematic Review and Future Research Agenda［J］. Public Administration,2016（1）: 146-166.。公共部门创新可分为三种模式：层级式创新（hierarchical innovation）、竞争式创新（competitive innovation）和协同创新（collaborative innovation）⑤Sørensen,E. & Torfing,J. Enhancing Collaborative Innovation in the Public Sector［J］. Administration & Society,2011,43（8）: 842-868.Torfing,J. Collaborative Innovation in the Public Sector: The Argument［J］. Public Management Review,2019（1）: 1-11.。其中，层级式创新指公共部门通过行政机制推动公共服务供给和社会治理上的创新；竞争式创新指公共部门通过引入市场机制推动公共服务供给和社会治理上的创新；协同创新则指公共部门通过与多方非政府组织开展制度化互动，运用多种治理机制，协同寻找解决问题的新方法⑥Sørensen,E. & Torfing,J. Enhancing Collaborative Innovation in the Public Sector［J］. Administration & Society,2011（8）: 842-868.。诚然，在不同的制度与环境背景下，三种创新模式并不存在绝对的优劣之分，但近年来以多元主体协同互动及多种治理机制互补互嵌为核心特征的协同创新模式逐渐被视作前两种模式的可行性替代⑦Hartley,J.,Sørensen,E. & Torfing,J. Collaborative Innovation: A Viable Alternativeto Market Competition and Organizational Entrepreneurship［J］. Public Administration Review,2013（6）: 821-830.。

党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”以来，中国各级各地政府都在不断探索构建党建引领“一核多元”的创新治理模式。这一治理理念和创新实践与协同创新这一公共治理理论的前沿范式相契合⑧Jing,Y. J. The Road to Collaborative Governance in China: An Introduction,in Jing,Y. J. （ed.）. The Road to Collaborative Governance in China［M］,New York: Springer,2015: 1-20.。从理论角度，中国丰富的创新实践需要得到理论的总结与提升。同时，本土化理论也需要与国际公共治理理论进行对话交流。从实践角度，以协同治理这一国际前沿理论范式为视角，了解如何对协同创新网络进行治理，可以进一步拓展和深化中国的治理实践。因此，系统梳理和总结目前国际学界对公共部门协同创新的研究进展具有重要的学术价值和实践价值。本文基于2011—2021 年公共管理领域SSCI（Social Sciences Citation Index）顶级期刊上发表的以“collaborative innovation”“co-creation”“open innovation”为主题的文献研究，对公共部门协同创新的相关问题进行综述。主要包括：1.公共部门协同创新的内涵与特点；2.公共部门协同创新的实践领域；3.公共部门协同创新的影响因素；4.推动协同创新中的政府职能与角色定位；5.公共部门协同创新的绩效。

二、研究方法与研究概况

（一）研究方法

本文基于系统综述和荟萃分析优先报告（Preferred Reporting Items for Systematic Reviews and Meta-Analysis,PRISMA）方法，对文献进行筛选。与传统文献综述的区别在于，基于PRISMA 方法的系统性综述是透明且可复制的①Moher,D.,Liberati,A.,Tetzlaff,J.,Altman,D.G. & The PRISMA Group. Preferred Reporting Items for Systematic Reviews and Meta-Analyses: The PRISMA Statement［J］. PLoSMedicine,2009（7）: 1-6.。符合纳入标准（eligibility criteria）的文献将被纳入本文的系统性综述中来。选择标准如下：

1.研究领域（Field）：被纳入文献需关注公共部门协同创新。本文借鉴Bommert 对“协同创新”的定义，即：“协同创新”指新政策或公共服务供给新方法的形成与实施。同时，这些新方法的形成与实施需要政府内外一系列行动者的协同、合作或参与，并将为政策结果或实施过程带来质变。②Bommert,B. Collaborative Innovation in the Public Sector［J］. International Public Management Review,2010（01）:15-33.

2.研究主题（Topic）：众多学者认为，“co-creation”“open innovation”与协同创新具有相近的内涵。③Lee,S.M.,Olson,D.L. & Trimi,S. Co-innovation: Convergenomics,Collaboration,and Co-creation for Organizational Values［J］. Management Decision,2012（5）: 817-831.因此，被纳入文献需包括“collaborative innovation”“co-creation”“open innovation”三个主题词。虽然诸如“co-production”“collaborative governance”等词也可能与公共部门协同创新相关，但纳入这些主题词会产生大量非直接相关文献，因此，本文仅使用上述三个主题检索词。

3.研究设计（Study design）：不仅包括实证研究，也包括规范研究。同时，为了避免重复，同研究领域和主题的文献综述被排除在外。

4.期刊类型：仅包括2021 年公共管理领域SSCI 期刊影响因子排名前30 位、国际同行评议的英文期刊。

由此，本文通过在“Web of Science”（WoS）SSCI 数据库中输入“collaborative innovation”“cocreation”“open innovation”三个主题检索词④主题检索词包括标题、摘要、作者关键词和WoS 通过聚类给文章增加关联的关键词。，搜索2011—2021 年发表在公共管理领域SSCI 期刊的论文共12738 篇。根据纳入标准剔除不属于公共部门协同创新的论文后，共得到156 篇文献（见图1），本文将在下一部分对这些重点文献的研究主题及方法进行系统性综述。

图1 PRISMA 流程图

（二）研究概况

除系统性综述外，本文还选用Microsoft Excel 和CiteSpace 软件对156 篇文献进行处理，并从作者及其国别、被引频次、研究热点等维度对研究的基本情况进行分析。

1. 文献基本分布。从作者的国家分布来看，2011—2021 年美国学者共发表了38 篇与协同创新相关的论文，占总发文数的18.4%，位列首位；来自英格兰和荷兰的学者发文总量分列二、三位，分别发表了34 篇和32 篇与协同创新相关的论文；中国学者位列第10 位，共发表9 篇相关论文（见图2）。

图2 2011—2021 年公共管理SSCI 协同创新相关文献的作者国家（地区）分布

从文献的被引频次来看，Voorberg 等人于2015 年发表在《公共管理评论》（Public Management Review）上的“A Systematic Review of Co-Creation and Co-Production: Embarking on the Social Innovation Journey”一文被引频次最高，达到34 次。Hartley 等人于2013 年发表在《公共行政评论》（Public Administration Review）上 的“Collaborative Innovation: A Viable Alternative to Market Competition and Organizational Entrepreneurship”一文被引31 次，排名第二。Osborne 等人于2016 年发表在《公共管理评论》上的“Co-Production and the Co-Creation of Value in Public Services: A Suitable Case for Treatment?”，以及Sorensen 和Torfing 于2011 年发表在《行政与社会》（Administration&Society）上的“Enhancing Collaborative Innovation in the Public Sector”两篇文章紧随其后，被引频次为26 次。Osborne 于2013 年发表在《美国公共行政评论》（American Review of Public Administration）上的一篇文章被引20 次，排名第五。

2. 研究热点。利用样本文献主题词绘制共现图谱（见图3）。2011—2021年协同创新相关文献中，“innovation”、“management”、“participation”是出现中心度最高的三个主题词，节点中心性分别为0.16、0.15、0.15，构成研究网络中最重要的三个中心节点，也因此成为协同创新研究的核心主题词。此外，“innovation”、“governance”、“co-creation”、“collaboration”、“co-production”等词出现频次较高。其中，“innovation”出现63 次，成为2011—2021 年协同创新研究最为热点的主题词。

三、研究主题

（一）公共部门协同创新的内涵与特点

作为公共治理理论的新范式，协同创新与公共行政范式下的层级式创新和新公共管理范式下的竞争式创新一并成为社会治理与公共服务供给的重要机制。既有研究分别对三种模式的内涵及特点进行分析与比较。

层级式创新主张通过一系列公共部门改革来推动创新，进而完善公共行政的运行机制①Pollitt,Christopher,and Geert Bouckaert. Public Management Reform: A Comparative Analysis （2nd edition） ［M］.Oxford: Oxford University Press,2004: 1-30.。在这种模式下，顶层决策者通常发挥最为核心的作用，他们会通过构建新的制度化框架来彻底改变现有政策、实践或理念，同时利用其掌握的正式权力调动组织资源，以确保创新方案的有效落实。一个典型的案例就是重点产业的国有化改革②Hartley,J. Innovation in Governance and Public Service: Past and Present［J］. Public Money & Management,2005（25）：27-34.。诚然，行政力量主导的创新有利于实现大规模的公共创新，然而，由于这一创新模式本质上是自上而下推动的，因此，公共服务的受众仅能对创新过程施加非常微弱的影响。尽管在新公共行政运动的推动下，这一模式更加强调公共责任，并通过数字技术等各种手段试图推动透明性、参与性和回应性等公共价值的实现，但正因为创新的主导者仅是政府或行政组织内部，因此在知识、资源和视野上存在局限性③Torfing,J. Collaborative Innovation in the Public Sector: The Argument［J］. Public Management Review,2019（1）: 1-11.。

竞争式创新主张公共部门通过合同外包将非政府组织引入到社会治理和公共服务供给之中，进而在公共部门内部形成市场机制。在这一模式下，市场机制是推动公共创新的主导力量。一方面，公共部门、私人部门和非政府组织为了竞争获得合同，必须以更低的成本做更多的事情。因此，如何创新公共服务的形式、内容和供给方式成为行动者必须考虑的问题，这些都有利于刺激创新方案的产出①Hood,C. & Dixon,R. A Government That Worked Better and Cost Less［M］. Oxford:Oxford University Press,2015: 1-36.。另一方面，公共部门管理文化的转变也促进公共部门创新。与传统层级制强调管制和控制不同，市场机制重视效率和结果。至少在理论上，这为地方实验和公共服务水平的提高创造了更多空间②Hartley,J.,Sørensen,E. & Torfing,J. Collaborative Innovation: A Viable Alternativeto Market Competition and Organizational Entrepreneurship［J］. Public Administration Review,2013（6）: 821-830.。同时，自由和开放的参与渠道对倾向于维持现状的公共权威也形成了一定挑战③Osborne,S. P. & Brown,L. Innovation,Public Policy and Public Services Delivery in the UK. The Word that would Be King?［J］. Public Administration,2011（4）:1335-1350.。虽然与层级式创新相比，竞争式创新在一定程度上克服了视野与知识的局限。然而，该模式也存在明显不足。首先，竞争者之间会为了竞得合同浪费资源，甚至排斥不同观点和知识的交流与学习。其次，过度强调绩效评估会产生与传统行政相似的复杂规则，这些规则反过来会成为创新的另一种束缚。再次，这一模式使原本有能力和知识参与到公共服务供给中的公民成为不断提出个人需求、抱怨公共服务质量的顾客。这不仅不利于实现行动主体的多元性，同时也使本应具有多元目标的公共部门过于强调“效率”，甚至忽视它特有的公共性、政治性与民主性④Torfing,J. Collaborative Innovation in the Public Sector: The Argument［J］. Public Management Review,2019（1）: 1-11.。

与上述两类创新模式不同，协同创新强调政府应调动市场与社会力量，与多主体协同寻找解决问题的新方法，在推动公共部门创新的同时也推进治理的转型⑤Denhardt,J. V. & Denhardt,R. B. The New Public Service Revisited［J］. Public Administration Review,2015（5）:664-672.。协同是“一个集体决策的过程，需要两个或两个以上行动者形成制度化的互动，进而建立解决问题与创造价值的共同基础”⑥Douglas,S.,Ansell,C.,Parker,C. F.,Sørensen,E.,Hart,P. & Torfing,J. Understanding Collaboration: Introducing the Collaborative Governance Case Databank［J］. Policy and Society,2020（4）: 495-509.。协同在创新观点的产生、选择、实施和扩散这四个环节中都具有重要作用。通过多元协同可以更好地促进知识和观点的交流，进而促进互相学习，从而提出解决问题的多种创造性方案⑦Roberts,N. C. Wicked Problems and Network Approaches to Resolution［J］. International Public Management Review,2000（1）: 1-19.。此外，协同还有助于资源动员、风险与收益共享、创造执行新方案的共同承诺等⑧Hartley,J.,Sørensen,E. & Torfing,J. Collaborative Innovation: A Viable Alternativeto Market Competition and Organizational Entrepreneurship［J］. Public Administration Review,2013（6）: 821-830.。需要指出，公共部门协同创新的参与者不由特定的制度或组织决定，任何在经验、创造力、财富、勇气、执行力等方面拥有资源的行动者都可以参与到创新生产中来。因此，协同创新不仅需要涉及政治家、公共管理者、专家、私人企业，还涉及公民和社会组织。这些参与者或是拥有相关的知识、观点和资源，或是受到公共议题或创新方案的影响。多元开放的参与方式不仅可以保证公共议题能够被正确理解，同时也有助于解决方案的落实和推进⑨Torfing,J. Collaborative Innovation in the Public Sector［M］. Washington,DC: Georgetown University Press,2016.。

（二）公共部门协同创新的实践领域

协同创新不仅仅是治理的新范式或新理念，而且还广泛存在于各国公共管理的具体实践之中。

近年来，公共部门协同创新已逐渐渗透到交通①Osterberg,E. E& Qvist,M. Public Sector Innovation as Governance Reform: A Comparative Analysis of Competitive and Collaborative Strategies in the Swedish Transport Sector［J］. Administration & Society,2020（2）:292-318.Trivellato,B.,Martini,M. &Cavenago,D. How Do Organizational Capabilities Sustain Continuous Innovation in a Public Setting?［J］. American Review of Public Administration,2021（1）: 57-71.、医疗卫生②Touati,N. & Maillet,L. Co-creation within Hybrid Networks: What can be Learnt from the Difficulties Encountered? The Example of the Fight against Blood- and sexually-transmitted Infections［J］. International Review of Administrative Sciences,2018（3）:469-485.Salge,T. O. & Vera,A.Benefiting from Public Sector Innovation: The Moderating Role of Customer and Learning Orientation［J］. Public Administration Review,2012（4）: 550-560. Lindsay,C. et al.,Collaborative Innovation,New Technologies,and Work Redesign［J］. Public Administration Review,2017（2）: 251-260.、养老③Flemig,S. S. & Osborne,S. The Dynamics of Co-Production in the Context of Social Care Personalisation: Testing Theory and Practice in a Scottish Context［J］. Journal of Social Policy,2019（4）: 671-697.、环保④Dale,A. et al. Meeting the Climate Change Challenge: Local Government Climate Action in British Columbia,Canada［J］.Climate Policy,2020（7）: 866-880.、教育⑤Voorberg,W. et al. Changing Public Service Delivery: Learning in Co-creation［J］. Policy&Society,2017（2）: 178-194.等领域的治理过程中，并发挥着积极作用。同时，公共部门协同创新不仅发生在公共服务提供和公共问题解决领域，在公共管制这一被视为不利于协同创新发生的领域也存在具体实践，如水管理⑥van Buuren,A.,Eshuis,J. & Bressers,N. The Governance of Innovation in Dutch Regional Water Management: Organizing fit between Organizational Values and Innovative Concepts［J］. Public Management Review,2015（5）: 679-697.、治安管理⑦Lember,V.,Brandsen,T. & Tonurist,P. The Potential Impacts of Digital Technologies on Co-production and Co-creation［J］. Public Management Review,2019（11）: 1665-1686.、工业用料管制⑧Samford,S. Innovation and Public Space: The Developmental Possibilities of Regulation in the Global South［J］.Regulation&Governance,2015（9）: 294-308.。需要指出，虽然协同创新可以发生在任何一个公共部门领域，但通过现有研究可以发现，协同创新市场更普遍发生在具有强社会、强社会资本及公私合作传统的国家，如美国、丹麦、荷兰、瑞典等国业已成为公共部门协同创新的重要实践场所。而在政治、经济、社会等多重因素交织作用的情况下，发展中国家有效推动协同创新的实例还不多见。

（三）公共部门协同创新的影响因素

公共部门协同创新的开展与持续推进受一系列因素的影响，综合分析既有研究，可将影响因素分为三类：环境层面、组织层面、个体层面。

1.环境层面。环境层面因素包括国家治理传统、政治态度，以及国际形势三方面因素。

首先，分权体制、法团主义传统及较为成熟的民间组织是促进协同创新的重要环境因素⑨Lewis,J.M.,Ricard,L. M. & Klijn,E. H.How Innovation Drivers,Networking and Leadership Shape Public SectorInnovation Capacity［J］. International Review of Administrative Sciences,2018（2）: 288-307.。通过爱沙尼亚儿童政策、德国教育政策及荷兰社区工作的比较案例分析，研究指出，国家是否有与公民合作治理的传统影响公共部门对协同创新的态度⑩Voorberg,W. et al. Changing Public Service Delivery: Learning in Co-creation［J］. Policy&Society,2017（2）: 178-194.。此外，既往较为消极的互动经历也会阻碍公共部门采用协同创新方式解决复杂问题⑪Hartley,J.,Sørensen,E. & Torfing,J. Collaborative Innovation: A Viable Alternativeto Market Competition and Organizational Entrepreneurship［J］. Public Administration Review,2013（6）: 821-830.。

其次，政治家态度与政党意识形态对公共部门协同创新也具有重要影响。诚然，政治家支持对于协同创新具有促进作用①Nesti,G. Defining and Assessing the Transformational Nature of Smart City Governance: Insights from Four European Cases［J］. International Review of Administrative Sciences,2020（1）: 20-37.。但由于公共部门协同创新需要的时间和成本与快速实现目标的政治任务之间存在矛盾②McGann,M.,Wells,T. & Blomkamp,E. Innovation Labs and Co-production in Public Problem Solving［J］. Public Management Review,2021（2）: 297-316.，特别是临近选举阶段，政治家更不愿意接受协同创新带来的潜在风险，使协同创新项目受到的政治支持锐减，以致难以为继③Torfing,J. & Ansell,C.Strengthening Political Leadership and Policy Innovation through the Expansion of Collaborative Forms of Governance［J］. Public Management Review,2017（1）: 37-54.。此外，政党内部和政党间的意识形态冲突也会阻碍公共部门协同创新生态的形成④Touati,N. Implementing Spaces to Favor the Emergence of Ecologies of Complex Innovation in the Public Sector: An Empirical Analysis［J］. Administration & Society,2019（3）: 463-490.，例如，教条式的意识形态与实用主义意识形态通常难以兼容，也就难以开展协同创新⑤Torfing,J. & Ansell,C.Strengthening Political Leadership and Policy Innovation through the Expansion of Collaborative Forms of Governance［J］. Public Management Review,2017（1）: 37-54.。

再次，国际形势也在一定程度上影响公共部门协同创新的意愿。例如，随着中国等新兴经济体的发展，美国和欧洲国家越来越意识到通过协同创新推动经济社会发展的必要性⑥Hartley,J.,Sørensen,E. & Torfing,J. Collaborative Innovation: A Viable Alternative to Market Competition and Organizational Entrepreneurship［J］. Public Administration Review,2013（6）: 821-830.。还有研究指出，部分国家对中国互联网管理的批评在一定程度上推动了“互联网+战略”的实施，成为公共部门协同创新的重要驱动因素⑦Jing,Y. J. & Li,D. Y.Private Roles in Enhancing Multi-Level Governance: China's “Internet+” National Strategy［J］.Public Policy and Administration,2019（2）: 144-164.。

2.组织层面。组织层面因素可分为组织内部及组织间两方面。其中，组织内部因素包括组织文化、组织资源充裕程度、组织结构及组织对协同创新的激励程度等。组织间因素则包括组织间目标的一致程度、组织间的互信程度等。

首先，对于组织内部因素而言，组织文化是所有研究提到最多的影响因素。通过对阿姆斯特丹、波士顿和都灵城市生活实验室的比较案例分析，研究表明，过度官僚化及风险厌恶的组织文化会形成对公共部门协同创新的阻碍⑧Nesti,G. Co-production for Innovation: the Urban Living Lab Experience［J］. Policy & Society,2018（3）: 310-325.。此外，组织资源的充裕程度影响公共部门协同创新的意向和能力。一方面，资源匮乏强化了对治理安全的需要，进一步放大了公共部门风险厌恶的特性，降低其对协同创新的意愿⑨Cinar,E.,Trott,P. & Simms,C.An International Exploration of Barriers and Tactics in the Public Sector Innovation Process［J］. Public Administration Review,2019（2）: 264-290.。另一方面，具有相对充裕的时间和闲置资金，以及较为先进信息通信技术的公共部门则更重视协同创新的作用⑩Kattel,R.,Lember,V. & Tonurist,P.Collaborative Innovation and Human-machine Networks［J］. Public Administration Review,2020（11）: 1652-1673.。需要指出，过度依赖复杂算法会减少人与人之间的互动，进而使公民成为被动的个体。因此，虽然数字技术有助于扩大协同创新的范围，但却不利于协同创新的持续⑪Lember,V.,Brandsen,T. & Tonurist,P. The Potential Impacts of Digital Technologies on Co-production and Co-creation［J］. Public Management Review,2019（11）: 1665-1686.。

其次，对组织间因素而言，组织间利益和目标的匹配程度，以及互信程度是最重要的影响因素。以美国联邦政府2010—2014 年建设的众包平台为例，研究认为，众包平台得以建设的主要原因恰恰在于创新政策的目标与组织使命匹配①Mergel,I. Open Innovation in the Public Sector: Drivers and Barriers for the Adoption of Challenge.gov ［J］. Public Management Review,2018（5）: 726-745.。而在共同防治传染病的过程中，利益难以调和使得行动者未能意识到与其他行动者的相互依赖性，进而降低了行动者参与共同行动的意愿②Touati,N. & Maillet,L. Co-creation within Hybrid Networks: What can be Learnt from the Difficulties Encountered? The Example of the Fight against Blood- and sexually-transmitted Infections［J］. International Review of Administrative Sciences,2018（3）:469-485.。可见，即使多行为体参与到互动过程中去，当利益与目标冲突较为明显时，互动也不必然转化为协同行为③Hartley,J.,Sørensen,E. & Torfing,J. Collaborative Innovation: A Viable Alternative to Market Competition and Organizational Entrepreneurship［J］. Public Administration Review,2013（6）: 821-830.。

走到北街，我实在走不动了，就靠在一棵大樟树底下歇着。暮色漫上来，小镇上的炊烟也裹挟在一起，弥散着一阵阵柴火的焦香。不时传来驱赶鸡鸭进圈、牛羊进栏的吆喝，还有母亲召唤贪玩的孩子回家的喊声。我突然不可遏止地想念起我的狼剩儿来。都三年了，你在他乡还好吗？你的他乡是在哪一方天呢？你该不会不在人世吧……思念漫出我的眼睛，泪水哗哗地滚落下来。这时候肚子里边动了一下，我恍然悟到，这是我的毛毛在动！斜靠在樟树脚下，我想着这里离家好几百里，肚子里的毛毛是怕我孤单吧，他踢我一下是说有他在陪着我呢。我抚着肚子，心里涌起对他的无限怜爱。

3.个体层面。个体层面因素主要包括公民的人口学特征及参与意识、公共管理者的能力，以及各行为体的角色认知三方面。

首先，从公民角度，一项对丹麦根措夫特政府制度改革的案例研究表明，地理空间较小的城市更便于普遍具有较高收入和教育水平的公民进行面对面交流，因此也是协同创新得以实现的原因之一④Sørensen,E. Torfing,J. Designing Institutional Platforms and Arenas for Interactive Political Leadership［J］. Public Management Review,2019（10）: 1443-1463.。此外，通过对西班牙某城市老年照顾领域案例分析，研究指出，公共服务受众自身的参与激情和归属感影响协同创新效果⑤Zuniga,M.,Salaberria,E. & Arrieta,F.An Analysis of the Role of Communities in Care Systems Co-created with Older People［J］. Public Management Review,2020（12）: 1799-1818.。

其次，从管理者角度，公共管理者的个人能力对于推动公共部门协同创新十分重要。因此，公共管理者不仅需要有权威、有知识、有远见、有良好的沟通能力，对创新观点持开放态度⑥Lewis,J.M.,Ricard,L. M. & Klijn,E. H.How Innovation Drivers,Networking and Leadership Shape Public SectorInnovation Capacity［J］. International Review of Administrative Sciences,2018（2）: 288-307.，同时还需要具有反思性、想象力、灵活性和跨域管理能力⑦Hartley,J.,Sørensen,E. & Torfing,J. Collaborative Innovation: A Viable Alternative to Market Competition and Organizational Entrepreneurship［J］. Public Administration Review,2013（6）: 821-830.。另有研究指出，具有多个项目经验的行动者往往更关心项目的执行过程，以及是否顺利完成，但对是否实现创新性目标并不关注，因此并不利于促进协同创新的实现⑧Godenhjelm,S. & Johanson,J.E.The Effect of Stakeholder Inclusion on Public Sector Project Innovation［J］. International Review of Administrative Sciences,2018（1）: 42-62.。

再次，决定不同行动者是否参与以及如何参与到公共部门协同创新过程中的关键因素，还在于他们对自我的角色认知。对于政治家而言，他们需要抛弃只有政治家才有能力制定好政策的观念，才能切实推动协同创新，而那些将自己视为拥有一切权利和责任的政治家很少积极参与协同创新。换言之，只有当政治家意识到，与具有批判性的公民协商可以进一步增强自身的政治领导力时，他们才可能积极参与到协同创新过程中去。对于公共管理者而言，只有那些将自己视为具有企业家精神的官僚，而非严格遵守行政规则的官僚才会更愿意参与到协同创新过程中去。对于私营企业而言，有强烈的企业社会责任感，且将自己视为公共部门负责任的合作伙伴而非特定利益游说者和竞争者的企业更易于接受协同创新的观点。对于公民而言，将自己视为积极的、有能力的公民而非无声或理性的顾客，是其参与公共部门协同创新的前提条件①Torfing,J. et al. Taming the Snake in Paradise: Combining Institutional Design and Leadership to Enhance Collaborative Innovation［J］. Policy and Society,2020（4）: 592-616.。

（四）推动协同创新中的政府职能与角色定位

虽然协同创新在公共部门创新中具有巨大潜力，但协同与创新之间存在的固有张力使协同网络不会自然生成，协同创新的持续推进也并非易事。一方面，协同强调不同主体在背景、教育、价值、观点之间的高度共通性；另一方面，创新则需要多元知识、视野、观点的互补和碰撞。这一悖论可能带来的两大后果是：大量具有不同观点、视野和利益的主体之间开展了一段“聋子之间的对话”，进而无法实现协同；不同主体凭借频繁的互动形成了相同的世界观，无法互相挑战，也无法跳出惯性思维，导致“视野狭窄”，进而阻碍创新的实现②Torfing,J. et al. Taming the Snake in Paradise: Combining Institutional Design and Leadership to Enhance Collaborative Innovation［J］. Policy and Society,2020（4）: 592-616.。为了驯服这条“天堂里的蛇”，持续推动公共部门创新，政府需要当好“元治理者”，加快推进职能转变，实现对协同治理的治理③Stevens. V. &Verhoest,P. D. K. How to Metagovern Collaborative Networks for the Promotion of Policy Innovations in a Dualistic Federal System?［J］.Innovation Journal,2016（02）: 1-26.。需要指出，虽然协同网络中的任何行动者都可以成为元治理者，但公共部门天然具有的合法性及其特有的资源和优势使其成为首选的元治理者④Sørensen,E. & Torfing,J. Metagoverning Collaborative Innovation in Governance Networks［J］. American Review of Public Administration,2017（7）: 826-839.。

首先，实现对协同创新的元治理需要政府在六个方面发挥职能：

1.制度设计。一方面，公共创新是对现有实践的突破，因此需要建立新的制度用以适应持续变化的形势，将各类思想开放的行动者纳入创新网络中去⑤Sørensen,E. & Torfing,J. Metagoverning Collaborative Innovation in Governance Networks［J］. American Review of Public Administration,2017（7）: 826-839.。另一方面，公共部门创新需要对既有利益格局进行再均衡，可能会给部分行动者带来非预期的负面影响，因此需要制定规则清晰、决策透明的制度，在降低不确定性和冲突的同时，确保公平和责任，防止协同过程被一小部分牺牲他人利益以实现自身利益的行动者俘获，进而增进信任⑥Torfing,J. et al. Taming the Snake in Paradise: Combining Institutional Design and Leadership to Enhance Collaborative Innovation［J］. Policy and Society,2020（4）: 592-616.。

2.构建愿景。创新伴随着风险，而创新网络中的行动者往往都在现有创新实践中投入大量的资源和精力，因此通常会更关注现有实践带来的收益，而非开展新一轮创新。因此，为实现持续性创新，政府需要构建愿景，突出目前面临的困难和挑战，推动多元行动者充分认识到创新的重要性与紧迫性，进而突破创新的锁定效应。政府还要通过设定未来发展目标凝聚多元行动者的注意力，加强多元行动者之间的互动，增强协同创新网络的共识与凝聚力⑦Sørensen,E. Metagovernance: The Changing Role of Politicians in Processes of Democratic Governance［J］.American Review of Public Administration,2006（1）:98-114.。

4.直接参与。为实现过程管理这一职能，政府不能仅仅是制度设计者，还需要通过建立合作研究中心等方式直接参与到协同创新的过程中去。政府的直接参与不仅可以提高协同创新网络的声誉，同时还能吸引更多行动者和资源。需要强调，为了防止因政府过度直接参与导致公共部门创新退回到传统命令与控制管理的模式，政府还需要在直接参与和间接参与之间进行适度平衡②Qvist,M. Meta-governance and Network Formation in Collaborative Spaces of Uncertainty: The Case of Swedish Refugee Integration Policy［J］. Public Administration,2017,95: 498- 511.。

5.资源支持。创新风险会降低政策企业家的创新意愿。因此，政府需充分调动其在资金和知识等方面的优势资源，增强其在公共部门创新中的投入。具体包括为协同者提供培训、补助和专业支持等。这一方面可以直接解决创新过程中的资金不足问题，另一方面也通过积极承担创新风险，为其他协同主体树立榜样，鼓励并孵化构建协同网络的创造性想法③Sørensen,E. & Torfing,J. Metagoverning Collaborative Innovation in Governance Networks［J］. American Review of Public Administration,2017（7）: 826-839.。

6.跨界沟通。创新不仅需要整合资源，还需要整合不同行动者的利益与需求。为此，政府需加强对外联系与沟通，促进跨界的互动与学习，尊重差异、增进信任。政府还需要充当创新大使，将创新观念和实践做法传播扩散到其他网络中去④Li,Y. W. A framework in Analyzing the Strategies for Governing Innovation Networks for Public Innovation［J］. Policy Studies,2021（2）: 193-209.。

其次，实现对协同创新的元治理需要政府明确4 种角色定位⑤Torfing,J. et al. Taming the Snake in Paradise: Combining Institutional Design and Leadership to Enhance Collaborative Innovation［J］. Policy and Society,2020（4）: 592-616.：

1.召集者角色（convener role）：公共部门需要通过创造或阐明多元行动者间的相互依赖性将相关的行动者召集起来，进而动员、赋权并联合不同行动者，共同创造和框定互动场域、设定议程、阐明互动过程、促进预期目标的协同调整。

2.管理者角色（stewardship role）：公共部门需在外部压力下保护协同过程，使潜在的行动者更愿意花费时间和精力参与到协同创新中去。

3.调停者角色（mediator role）：公共部门需在持不同观点的行动者之间发挥“翻译”的作用，通过利益调整构建行动的共同框架，通过过程管理及时消除协同障碍，以建立信任并解决争议。

4.催化者角色（catalyst role）：公共部门需积极促进问题的再界定，调动新知识和新行动者，鼓励多元行动者的转化性学习和创造性思维。

（五）公共部门协同创新的绩效

一方面，协同创新提高了公共服务质量，提升了公众参与意识，增进了信任。例如，通过建立电子协同平台，哈萨克斯坦政府增进了与公民的合作，并促进公民参与到治理过程中去⑥Kassen,M.Promoting Public Cooperation in Government: Key Drivers,Regulation,and Barriers of the E-collaboration Movement in Kazakhstan［J］. International Review of Administrative Sciences,2019（4）:743-762.。同时，合作生产还在苏格兰的社会服务个性化实践中发挥作用，提高了老年人的幸福感和其积极参与公共服务供给的积极性①Flemig,S. S. & Osborne,S.The Dynamics of Co-Production in the Context of Social Care Personalisation: Testing Theory and Practice in a Scottish Context［J］. Journal of Social Policy,2019（4）: 671-697.。此外，通过与656 位市民代表的访谈，研究指出，协同网络对公共部门开发式创新具有推进作用，在这一过程中，公共价值与信任环境得以重建②Barrutia,J. M. & Echebarria,C.Drivers of Exploitative and Explorative Innovation in a Collaborative Public-sector Context［J］,Public Management Review,2019（3）: 446-472.。

另一方面，虽然绝大部分文献仅关注协同创新带来的积极结果，也有少数文献讨论了公共部门协同创新的消极结果。协同创新并非全能型治理工具，不仅会存在片面参与（biased participation）和民主责任（democratic accountability）问题，同时，行动者差异还可能带来较高的协同成本，甚至导致深层和破坏性冲突③Torfing,J. et al. Taming the Snake in Paradise: Combining Institutional Design and Leadership to Enhance Collaborative Innovation［J］. Policy and Society,2020（4）: 592-616.。虽然协同试图通过利用差异性来促进创新的实现，但当拥有不同专业背景和核心优势的组织协同起来后，一个特定的世界观或方法会占据主流，这便削弱了协同创新的优势和动力。例如，当社会服务组织与政府执法部门合作打击犯罪时，公共部门可能会影响社会组织或社工的行动，使社会组织原本的优势被削弱④Wegrich,K.The Blind Spots of Collaborative Innovation［J］. Public Management Review,2019（1）: 12-20.。换言之，过多的协同会对不同组织的世界观形成挤出效应，进而带来同质化问题。

四、研究结论与未来展望

公共部门创新是应对公共议题复杂性和不确定性的重要策略。除层级式创新和竞争式创新外，近年来，以多元主体协同互动及多种治理机制互补互嵌为核心特征的协同创新模式逐渐被视作前两种模式的可行性替代。本文基于2011—2021 年公共管理领域SSCI（Social Sciences Citation Index）顶级期刊上发表的以“collaborative innovation”“co-creation”“open innovation”为主题的文献，对现有文献关于公共部门协同创新的内涵与特点、公共部门协同创新的实践领域、公共部门协同创新的影响因素、推动协同创新中的政府职能与角色定位、公共部门协同创新的绩效等问题的研究进行综述。

虽然协同创新在公共部门创新中具有巨大潜力，但环境、组织和个体等多方面因素都会影响公共部门协同创新的开展与持续推进，特别是协同与创新之间天然存在的张力使协同创新的持续推进并非易事。为此，政府需当好“元治理者”，明确召集者、管理者、调停者和催化者角色，充分发挥制度设计、构建愿景、过程管理、直接参与、资金支持、跨界沟通等职能，以政府职能转变推动公共部门协同创新。

通过梳理和研究现有文献，本文认为既有研究主要存在四点不足，未来研究需要在这四个方面进行深化。

一是对协同创新模式带来的治理绩效评估不足。当前研究更关注公共部门协同创新的过程，即如何实现协同，而在较大程度上忽视了对协同创新模式带来何种治理效能的探讨。部分文献甚至将“协同创新”这一治理工具本身视作公共部门追求的价值规范，这也带来治理工具“去工具化”问题。毕竟，公共部门协同创新本身不是目的，而是解决公共问题、生产公共价值的手段。因此，对公共部门协同创新的绩效评估尤为重要，这是现有研究的一大短板。正如有学者所强调的，并非所有创新都能成功，因此不能从规范意义上不加争议地认为协同创新必然是正确的①Osborne,S. P. & Brown,L. Innovation,Public Policy and Public Services Delivery in the UK. The Word that would Be King?［J］. Public Administration,2011（4）:1335-1350.。

二是对不同协同创新模式的适用场景、在不同场景下的不同协同创新模式的效果、如何优化创新模式组合等研究不够。任何一种公共部门创新模式都不是全能型治理工具，与层级式创新和竞争式创新模式一样，很多公共部门协同创新项目也未必能实现预期目标，甚至面临失败或灾难性后果。在不同的制度与环境背景下，三种创新模式并不存在绝对的优劣之分，且在理论上治理者可以不必完全依赖某一种治理模式，这就要求未来应加强对何时、何地以及为何某种或某些公共部门创新模式的组合更有利于提高治理能力、实现治理目标的研究。

三是对多元研究方法的运用不充分。从研究方法上看，当前关于公共部门协同创新的研究所采用的方法过度集中在定性研究，特别是单案例研究上。研究方法过于单一可能会弱化公共部门“协同创新”的分析和解释力，甚至导致结论偏误。因此，随着协同治理数据银行（Collaborative Governance Data Bank）的建立并完善②协同治理数据银行的建立为大样本分析提供可能，详见Douglas,S.,Ansell,C.,Parker,C. F.,Sørensen,E.,Hart,P.&Torfing,J. Understanding Collaboration: Introducing the Collaborative GovernanceCase Databank［J］. Policy and Society,2020（4）:495-509.，未来研究应注重多案例比较研究及定量等多元方法的使用，以增进研究的广度及可信性。

四是基于中国情境的本土化探讨不足。公共部门协同创新的理论研究发轫于欧美等西方国家，实证研究也多以欧美国家的创新实践为研究对象。这种协同创新理论对包括中国在内的发展中国家应对日益复杂多样的社会问题具有一定启发性。但未来需加强对广大发展中国家，特别是中国治理实践的研究，特别需要总结和提炼中国包括党建引领“一核多元”治理模式在内的创新实践，以发展出更加适合中国本土化议题的理论分析框架。源于西方的协同创新理论强调政府作为元治理者的角色与作用，然而，在推进协同的过程中，政府不仅需要应对条块分割、职责不清等内部问题，还需要解决与外部行为体在治理结构和运行机制上的差异。为此，将党组织作为“元治理者”不仅能突破上述困境，也更符合中国的治理情境。一方面，作为执政党，中国共产党具有绝对的领导权威，掌握核心的政治资源，可以高位推动多元行动者的协同创新。另一方面，中国共产党的宗旨是为人民服务，通过价值引领可以形成多元主体的价值认同与凝聚，激发多元主体参与治理创新的能动性。这样的探讨不仅可为总结当下公共部门协同创新的中国方案提供学理支撑，而且可丰富和发展公共部门协同创新的一般理论。