“流域治理—固碳增汇”耦合协同的实践形态与优化策略*——基于云南省抚仙湖流域治理的案例研究

韩 融

（中央党校/国家行政学院 社会和生态文明教研部，北京 海淀 100089）

一、问题的提出：地方环境治理如何促使生态优势转化为发展优势

党的十八大以来，我国从法治、政策、市场监督等多个方面不断加强生态文明建设的外部约束，有效遏制了以牺牲环境为代价换取一时经济增长的行为。通过将“生态文明”写入宪法、生态环境保护督察、长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”以及全国碳排放权交易市场等战略决策，促使地方政府选择契合绿色低碳发展的生态环境治理路径。但是，在政策执行过程中，地方经济驱动的惯性往往与生态环境保护修复的要求不一致，导致政策效果偏离政策预期①成金华.如何破解长江经济带经济发展与生态保护矛盾难题——评《长江经济带：发展与保护》［J］.生态经济，2022（3）：228-229.②李珒.外源压力、内生动力与基层政府政策执行行为选择——基于A 市生态环境治理的案例比较分析［J］.公共管理学报，2023（3）：53-63，168.③杨新荣.湿地保护与现代农业发展之间的矛盾分析——以洞庭湖区为例［J］.农业经济问题，2013（8）：104-109，112.。打通“绿水青山”转化为“金山银山”的通道，是破解发展和保护二元对立、协调外部约束与内生动力的新路径。但是现阶段，“两山”之间的转化过程中仍面临一系列突出问题，导致地方生态优势转化为发展优势进展受阻。比如，生态产品价值科学计量等基础性制度不健全、生态产权市场发育不完全、生态产品价值实现的人才和基础资金缺乏等④王茹.基于生态产品价值理论的“两山”转化机制研究［J］.学术交流，2020（7）：112-120.⑤胡彩娟.打开“两山”转化通道的浙江实践、现实困境与破解策略［J］.农村经济，2020（5）：83-90.⑥马永欢，吴初国，曹庭语等.对我国生态产品价值实现机制的基本思考［J］.环境保护，2020（Z1）：68-71.⑦罗琼.“绿水青山”转化为“金山银山”的实践探索、制约瓶颈与突破路径研究［J］.理论学刊，2021（2）：90-98.。“两山”转化认识不统一、通道未打开、转化效率低且转化不完全等问题在生态资源富集而发展相对落后的地区表现尤为突出⑧蒋尉.生态功能区城市如何走出生态环境保护与经济发展相矛盾的困境——基于高原地区天么钦的案例研究［J］.城市，2018（11）：62-70.⑨温旭新，杨怀佳，张波.生态功能区经济发展的现实约束与优化路径——以山西沿黄地区为例［J］.经济问题，2022（12）：106-111.⑩丁斐，庄贵阳.国家重点生态功能区设立是否促进了经济发展——基于双重差分法的政策效果评估［J］.中国人口·资源与环境，2021（10）：19-28.。

从公共价值治理来看，“绿水青山”和“金山银山”二者良性转化所构成的绿色发展效益成为政府追求的公共价值时，如何实现或创造这些公共价值，需要政府作为中心治理主体去协调其他主体达成价值共识、获得多元治理主体的普遍支持，从而实现生态优势向发展优势的转化⑪李义杰.“两山”理念的公共价值治理内涵与地方治理现代化［J］.创新，2021（4）：89-96.。流域是公共资源，具有典型的复合性、流动性和外部性特征⑫Ophuls W. Ecology and the Politics of Scarcity［M］. New York：W·H.Freeman and Company，1992：7.。就流域治理而言，涉及中央、地方和社会多个层级，涵盖政府、企业、居民等多个主体，往往存在“搭便车”问题，难以达成共识，影响集体行动的开展⑬杨宏山.构建政府主导型水环境综合治理机制——以云南滇池治理为例［J］.中国行政管理，2012（3）：13-16.。治理要求高、融资模式要求严、治理公益性强的现状，流域综合治理投资规模、治理难度逐年扩大，地方财政普遍面临“小马拉大车”等问题，影响生态文明建设成效的进一步增加。若想如期实现碳中和目标，一个重要途径在于有效发挥森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土的固碳作用，提升生态系统碳汇增量。作为重要的生物多样性及生态碳汇功能区，流域在碳中和进程中将发挥重要作用。2023 年4 月，自然资源部、国家发展改革委、财政部、国家林草局联合印发了《生态系统碳汇能力巩固提升实施方案》，明确提出要“推进生态系统碳汇交易”，未来依托全国碳排放权市场，流域等生态资源富集区可以将碳汇转化为经济价值，实现“生态保护→固碳增汇→生态惠民”的良性循环。面对新发展阶段的新要求，我们不禁会有这样一个疑问：地方政府如何通过耦合协同“流域治理”和“生态系统固碳增汇”，解决“绿水青山”转化成“金山银山”通道受阻的问题，让生态优势源源不断转化为发展优势？本文基于对云南省玉溪市抚仙湖流域的实地考察和深度访谈，尝试对此问题进行回答。

抚仙湖位于云南省玉溪市下辖的县级澄江市①2019 年12 月，经国务院批准，民政部批复同意撤销澄江县，设立县级澄江市，以原澄江县的行政区域为澄江市的行政区域。澄江市由云南省直辖，玉溪市代管。、江川区、华宁县三县（市、区）之间，是我国蓄水量最大、水质最好的贫营养深水型淡水湖泊，也是西南地区关键生态系统和我国重要的战略性水资源，其蓄水量占国控重点湖泊I 类水的91.4%以上②抚仙湖水质近期波动较明显，从国家环境监测总站反馈数据看，2022 年抚仙湖因总磷超标，2 月—8 月水质下降为II 类。2023 年1 月中旬开始，总磷浓度又持续升高，2023 年2 月8 日已达到0.019mg/L（Ⅱ类）。。因此，保护好抚仙湖就相当于为全国14 亿人每人储备了15 吨优质淡水资源。抚仙湖所在流域位于全国重要生态功能区中的“无量山－哀牢山”生物多样性保护重要区，是维系珠江源头及云南省西南生态安全的重要屏障，也是区域协调发展和滇中城市群建设的重要保障。《云南省抚仙湖保护条例》③1993 年9 月，云南省人大常委会审议通过《云南省抚仙湖管理条例》，该条例于1994 年1 月1 日正式施行，明确抚仙湖保护治理的整体要求是“全面规划、统一管理、综合防治”。2007 年5 月，云南省人大常委会对《云南省抚仙湖管理条例》进行第一次修订，形成《云南省抚仙湖保护条例》，抚仙湖保护治理工作思路调整为“科学规划、统一管理、综合防治、全面保护、可持续发展”。2016 年9 月，云南省人大常委会对条例进行第二次修订，流域保护治理思路调整为“保护优先、科学规划、统一管理、综合防治、全面保护、可持续发展”，把湖泊保护提升为各项工作的基础。2022 年11 月，云南省人大常委会对条例启动第三次修订，目前仍在修订过程中，《云南省抚仙湖保护条例》（修订草案）中提出的保护要求拟调整为“生态优先、保护第一、绿色发展、科学规划、综合治理、系统治理、源头治理”。规定抚仙湖流域治理的思路是“生态优先、保护第一”，把湖泊保护提升为各项工作的基础。多年来，玉溪市构建政府主导型综合治理模式，设玉溪市（先为行署，后随玉溪建市改为现名）抚仙湖管理局、成立“湖泊革命”指挥部，通过实施“四退三还”④“四退三还”即退田、退塘、退人、退房，还湖、还水、还湿地。项目、水环境保护治理“十三五”规划项目及山水林田湖草试点项目、面山建设项目长久熔断机制等，加强抚仙湖流域统筹规划和国土空间管控。在开展流域治理的过程中，地方政府的思路从湖泊保护转向绿色发展，方式从单一的污染防治转向山水林田湖草系统治理。总体来看，“十四五”开局两年多来，抚仙湖保护治理稳步推进，在流域治理和生态系统碳汇协同增效方面具有一定的典型性和代表性。

本文的田野材料主要来源于笔者2023 年对澄江市、江川区、通海县和玉溪市两级政府的生态环境局、发展改革委等十几个部门，以及普通群众、生态搬迁群众、项目方、施工企业等多个主体进行参与式观察和深度访谈。从“流域治理—固碳增汇”为什么能够耦合协同、如何实现耦合协同两个方面进行探讨，寻求“流域治理—固碳增汇”的可行路径，为生态资源富集区破解发展和保护的二元悖论、促使生态优势转化为经济优势提供经验。

二、“流域治理—固碳增汇”耦合协同的作用机理

（一）“人—水—碳”之间存在相互传导机制

生态系统碳汇是指生态系统从大气中清除二氧化碳的过程、活动或机制。如期实现“碳中和”，一个重要方面在于有效发挥山、水、林、田、湖、草、沙各生态功能区的碳汇潜力，提升生态系统碳汇增量。“生态系统碳汇”与“流域治理”之所以能够耦合协同，原因在于“人—水—碳”之间存在相互传导机制。一方面，流域生态系统的恶化会导致固碳功能的削弱和水体排放量的增加。有研究指出，湖泊的固碳功能与其初级生产力水平密切相关①姚程，王谦，姜霞等.湖泊生态系统碳汇特征及其潜在碳中和价值研究［J］.生态学报，2023（3）：893-909.。流域内城市建设、农田开垦、森林砍伐、矿山开采等高强度的人类活动改变了水循环过程，导致湖泊固碳能力下降、碳排放压力增加。但同时，湖泊也具备碳汇潜力，以鱼类、水生植物为代表的生态系统对碳的固定使湖泊成为重要的“碳库”。另一方面，碳排放量的增加导致气候变化加剧，增加了流域治理的难度。联合国气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告指出，自20 世纪70 年代以来，河流和湖泊温度每10 年平均增加1℃和0.45℃②参见联合国气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告第二工作组报告的第二章。。全球气候变暖加速了水体、沉积物中有机质的分解，增大了湖泊蓝藻水华发生的规模、频率和强度③刘雪梅，章光新.气候变化对湖泊蓝藻水华的影响研究综述［J］.水科学进展，2022（2）：316-326.。富营养化破坏了原本健康的生态系统，导致生物多样性减少，浮游植物死亡后在短时间内释放大量二氧化碳，进一步加剧气候变暖。通过开展流域生态系统保护和修复，可以提高生物多样性和生态系统服务对气候变化的适应能力，同时也能够增加环境容量、提高自净能力，进而增强湖泊等生态要素固碳功能。

正是基于“人—水—碳”之间存在互相传导机制，在“碳达峰碳中和”提出之后，我国流域治理的目标已经从单一的适应气候变化战略转向绿色低碳发展战略，这客观上要求将“碳达峰碳中和”目标融入流域治理中。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出，要在长江和黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略实施中，强化绿色低碳发展导向和任务要求，这对流域治理提出了“发展和保护协同共生”的新要求。从具体实施路径上看，《“十四五”重点流域水环境综合治理规划（发改地区〔2021〕1933 号）》提出，“统筹推进流域生态环境保护和高质量发展”“在青海湖、洱海、抚仙湖等开展生态产品价值实现路径探索，推进重要湖泊流域绿色发展”。

（二）“外部约束—内生动力”之间存在相互矫正的可能

流域是一个以水为核心要素，由土地、生物等自然要素以及与此相关的经济、社会等人文要素构成的复合系统④冯慧娟，罗宏，吕连宏.流域环境经济学：一个新的学科增长点［J］.中国人口·资源与环境，2010（S1）：241-244.。因此，从本质上看，流域的生态环境保护问题也是经济社会发展问题。近年来，我国统筹水资源、水环境、水生态治理，深入推进长江、黄河等大江大河和重要湖泊保护治理，取得了一定的成效。但是，由于流域的行政区管辖分割和不同职能部门的分管，我国流域生态治理模式呈现出“纵向分级、横向分散”“条块结合、以块为主”的碎片化问题⑤彭本利，李爱年.流域生态环境协同治理的困境与对策［J］.中州学刊，2019（9）：93-97.。流域是具有共同使用特征的公共资源，其治理的公共产品属性、外部性可能形成治理成本与收益不匹配，进而出现只看短期利益忽视长期潜在收益、只顾当代人利益忽视未来人利益、只顾本地利益忽视其他地方利益、重视经济利益忽视生态效益和社会效益的局面。为了协调流域治理的公共产品属性、外部性、治理成本收益不对等之间的矛盾，从资源配置角度看，需要构建政府主导型综合治理模式，由政府提供政策、经济等方面的支持⑥Kagaya S.，Wada T.，The application of environmental governmental governance for sustainable watershed-based management［J］. Asia-Pacific Journal of Regional Science，2021（3）：1-29.。

对于地方政府而言，流域治理是“外部约束”，“内生动力”是与地方经济社会发展直接相关的目标。在实际推进工作过程中，当经济发展这一“内生动力”与“外部约束”不一致时，地方政府倾向于选择能够获取更大收益的选项。比如，在2021 年4 月，中央第八生态环境保护督察组下沉云南省玉溪市督察发现，玉溪市通海县在杞麓湖污染治理工作中为达到水质考核要求，干扰国控水质监测点采样环境，造成水质改善的假象，实际上杞麓湖水质并未得到改善。但值得注意的是，“外部约束”与“内生动力”也存在相互矫正的可能。一方面，在水污染治理过程中，上级压力通过科层组织向下级传递，促使后者产生符合政策预期的行为。我国高位推动的中央生态环境督察提升了地方政府环境治理“不作为”的力度，地方政府被问责带来的损失远远超过企图通过“不作为”来避免的行政动员成本与流域保护修复成本。另一方面，当“外部约束”可以带来经济收益时，其与“内生动力”目标契合、路径一致，此时地方政府倾向于主动贯彻“外部约束”，以期将生态增收进一步扩大。学界普遍认为，流域治理缺乏有效融资手段，有必要开展保护与治理资金保障机制、利益分配和约束机制的研究①孔燕，苏斌，李建平.云南九大高原湖泊保护与治理资金保障机制研究［J］.人民长江，2016（8）：12-38.②石莎莎，杨明亮.城市基础设施PPP 项目内部契约治理的柔性激励机制探析［J］.中南大学学报（社会科学版），2011（6）：155-160.③李香云，柳欣言，罗琳.流域生态治理市场化模式研究——挑战、案例、难点和建议［J］.水利发展研究，2021（12）：32-38.。但是已有研究大多是从“输血”的角度进行探讨④杨爱平，杨和焰.国家治理视野下省际流域生态补偿新思路——以皖、浙两省的新安江流域为例［J］北京行政学院学报，2015（3）：9-15.⑤金正庆，孙泽生.生态补偿机制构建的一个分析框架——兼以流域污染治理为例［J］.中央财经大学学报，2008（1）：54-58，64.⑥陈冠宇，巩宜萱.跨省流域横向生态补偿何以实现？——以汀江—韩江流域治理为例［J］.公共管理学报，2023（1）：97-105，173-174.⑦潘华，周小凤.长江流域横向生态补偿准市场化路径研究——基于国土治理与产权视角［J］.生态经济，2018（9）：179-184.，少有研究聚焦流域本身的生态价值，探究如何激活“造血”功能。

三、“流域治理—固碳增汇”耦合协同的实践形态

玉溪市承担着保护治理抚仙湖（澄江市）、星云湖（江川区）和杞麓湖（通海县）的重任，发展与保护的矛盾突出。长期以来，玉溪以湖泊水生态治理为核心，以扩山修林为助力，在环境治理的同时促进了生态农业、康养旅居、高端会议、高品质赛事的发展，初步探索出了一条“流域治理—固碳增汇”的路径，通过优化治理体系、实施多维系统治理，巩固和提升生态系统固碳能力；通过推进产业绿色转型，促进生态产品价值实现，扩大生态增收。玉溪的经验对于经济基础薄弱、生态环境复杂、高耗能工业占比较大的欠发达地区统筹发展和保护以顺利达峰、助力国家碳中和，具有一定参考意义。

（一）案例经验

碳汇类型多样是抚仙湖流域的一大特色，那里同时拥有绿色（森林、草原）、蓝色（湿地）和白色（岩溶）碳汇，固碳潜力巨大。仅就抚仙湖流域进行分析，在绿色碳储量方面，抚仙湖流域林地中具有幼龄林多（约占林地分布面积的70%）、成熟林少的特征，而幼龄林的固碳能力强于成熟林，这是当地林业碳汇的优势；在蓝色碳储量方面，抚仙湖是我国最大的深水型淡水湖泊，占云南九大高原湖泊总蓄水量的68.2%，抚仙湖国家湿地公园的湿地面积21989.7 公顷，湿地率高达95.72%；在白色碳储量方面，抚仙湖湖盆出露的地层主要是以石灰岩为主的碳酸盐岩（约占湖区岩类面积的60%）。这些资源将对当地“碳中和”目标的实现发挥不可估量的作用。

玉溪市在抚仙湖流域采取的流域治理具体措施如下：

1.构建流域治理体系：巩固生态系统碳汇能力。一是在长期实践中形成了以“保护条例”为代表的地方性法规体系。为加强对抚仙湖的保护、管理和合理开发利用，“八五”期间抚仙湖流域保护治理开始启动，云南省人大常委会于1993 年9 月审议通过了《云南省抚仙湖管理条例》，强调开发利用应当坚持生态效益，统一管理、综合防治，并在此后的抚仙湖保护治理过程中，不断更新完善抚仙湖保护条例为代表的地方性法规体系。二是加强规划引领。20 世纪末，玉溪市全面关闭抚仙湖周边的磷矿开采点、禁止抚仙湖周边的机动船。在山水林田湖草沙一体化保护和系统治理原则指引下，玉溪市陆续编制了《抚仙湖流域禁止开发控制区规划（2013—2020）》《云南省抚仙湖“一湖一策”保护治理行动方案（2021—2025 年）》《玉溪市“湖泊革命”实施方案》《抚仙湖水环境保护治理“十四五”规划》等规划文件，并配套印发了一系列实施细则和配套文件。三是实施“四退三还”项目和长久熔断机制。“十二五”以来建立“河（湖）长制”①根据《玉溪市全面推行河长制的实施意见》（2017 年），全市的河湖库渠全面推行河长制。和“三湖”统一管理，持续开展雷霆行动，实施“四退三还”②“四退三还”即退人、退房、退田、退塘，还湖、还水、还湿地。留出生态空间，“三湖”保护治理成效显著。为进一步降低开发强度，保护流域自然生态系统，2021 年6 月，抚仙湖流域开始实施面山建设项目长久熔断机制。通过近年来河道综合治理，2022 年与2019 年相比，抚仙湖主要入湖河道劣V类河道数量由2019 年的5 条减少至2022 年的0 条，IV 类及以上河道数量达20 条，2022 年主要入湖河道水质优良率达到76.19%，河道水质总体持续向好。

2.实施多维系统治理：提升生态系统碳汇增量。在“三湖”治理的过程中，生态保护红线、矿山修复、土地流转休耕轮作等措施促进了流域内植被的保护和修复。玉溪市于2018 年启动了“森林抚仙湖”项目，流域森林覆盖率从“十二五”末的33.17%提升到2020 年的40.44%；以“林长制”为抓手，强化流域森林资源保护管理，对“三湖”流域采石采矿、毁林开荒等蚕食林地的行为进行全面排查；组建“玉溪市森林公安局绿盾特勤队”，清理非法占用林地项目123 个，巡查湿地和保护区334 处（次），查处各类涉林案件1177 起；通过实施封山育林、退耕还林还草、石漠化综合治理等林草生态保护修复工程，不断提升储碳能力。玉溪市出台的一系列政策规划力图提升生态碳汇能力（如表1 所示），但由于现阶段政府部门和学术界对白色碳汇的关注研究不足，尚未出台专门针对保护和提升岩溶碳汇的政策和规划。

表1 玉溪市碳汇类型、规模及提升碳汇能力的相关举措

3.推进产业绿色转型：促进生态产品价值实现。产业结构绿色转型是防治流域环境污染、促进经济社会绿色发展的关键举措，抚仙湖流域积极实施调优一产、调精二产、调强三产的“三调”策略，加快发展生态环境友好型农业，实现抚仙湖径流区工矿企业全部退出，积极推进农文旅融合发展。对抚仙湖保护区全面开展水电开发、旅游项目、磷矿开采、生态移民等问题整治工作，促进社会效益、环境效益、健康效益和经济效益增长，目前已取得了阶段性成效。一是开发特色民宿，充分挖掘村落潜在生态价值，推动农林、旅游、康养等业态向生态化、高端化、精品化方向发展，成功打造了小湾村①小湾村属于澄江市右所镇小湾社区的一个自然村，村庄位于抚仙湖东岸，面朝抚仙湖，共有群众323 户788 人。其中小湾特色民宿（一期）建设按照“圣托里尼”风格、九曲花街布局，实施了规划范围内建筑物外立面改造，道路提升改造，强弱电入地，村庄“一水两污”收集处理、绿化亮化美化等建设。、马房村②马房村位于抚仙湖北岸，辖2 个村民小组，共619 户1768 人。在乡村振兴过程中突出党建引领，马房村五组党支部被评为2019 年度省级“规范化建设示范党支部”，马房村六组党支部被评为2020 年度省级“规范化建设示范党支部”。等特色民宿村，形成了环抚仙湖民宿集中区和半山乡村旅游休闲度假区，推进了“乡村+文化旅游”第一、三产业有机融合。二是以小湾村为切入点，积极探索生态产品价值补偿机制，设置可吸入颗粒物PM2.5、负氧离子量等数值作为生态补偿依据，探索了由旅游者、景区开发企业、民宿经营者等向生态保护实施方提供补偿的具体措施。三是打造抚仙湖品牌IP，以“生态产品区域公用品牌+分类品牌+企业品牌”的“母子品牌”矩阵，推动绿色食品、有机农产品和地理标志农产品等规模有效扩大，生态农业基础不断夯实。

玉溪市初步探索出来的“流域治理－固碳增汇”模式可以归纳为“巩固－提升－转换”三个环节，即设置以政府主导的流域综合治理模式，以“流域治理”协同推进森林、湿地、岩溶的保护和修复，做大自然资本，提升生态系统碳汇水平。从实践经验来看，玉溪当地干部和群众对“绿水青山就是金山银山”理念普遍认同，探索出来的“固碳增汇－流域治理”模式是一条发展和保护协同共生的新路径，为生态资源富集区破解环境保护和经济发展的二元悖论提供了经验借鉴。

（二）问题总结

笔者通过调研发现，当地对于如何把生态优势转化为经济优势、发展优势尚存在认识上的误区和实践上的疑虑，“绿水青山—金山银山”的转化未发生质的变化。造成该情况的原因有以下三个方面。

1.内生动力不充足。调研发现，虽然有流域治理这一“外部约束”带来的压力，但是地方政府仍存在“被动”保护治理的情况。部分地区还处于把保护“绿水青山”作为首要目标，对于如何实现转化积极性不足、办法不多。现有市场机制未充分发挥作用、市场新增长点未充分挖掘是导致地方内生动力不充足的重要原因。一是市场参与程度低。抚仙湖流域的保护治理从资金来源看，2016-2022 年财政资金占保护治理资金总投入比重高达84.7%，可见并未激发市场主体信心和入场动力。造成这一现象的可能原因是目前流域治理领域的政策配套尚不完善，市场前景不明导致资本投资信心不足。以某保护治理工程为例，该项目实施地大部分处于一级保护区内，实施的生态河道治理、环湖截污治污等工程所占用的一般耕地、基本农田均将用于湿地、调蓄带建设，符合相关保护条例规定，但与现行土地管理政策相冲突，因此项目施工许可、用地手续等一直未能取得，导致该项目融资推进困难。二是政府生态补偿资金来源单一、缺口较大。抚仙湖流域的保护治理资金从资金类型来看，专项债券占比较高，2016—2022 年发行专项债券57.9 亿元，占保护治理资金总投入比重达33.2%，高于任何一级财政资金投入，增大了后续偿债压力和金融系统风险，地方财政“小马拉大车”问题较为突出①注：相关内容来自笔者调研所得。。

2. 外部约束不均衡。在流域治理中，上级压力通过科层组织向下级传递，激励后者产生符合政策预期的行为。因此，政府相关制度体系是否健全、政策是否完善、协调多主体是否到位等是流域治理得以推动的关键。现阶段，政府的服务能力有限，流域治理这一“外部约束”呈现不均衡状态，导致生态优势难以转化为发展优势。一是政府对生态系统碳汇这一新领域仍在探索阶段，难以引导市场发展。虽然距“碳达峰碳中和”的提出已经过去了两年多，但是地方有关部门仍存在对“双碳”战略的重大意义、生态碳汇的科学内涵领悟不深刻、把握不准确的现象，直接导致引导和监管的能力不足。林业碳汇对大多数人来说是一项全新的工作，社会上存在着概念混淆、诱导性宣传等现象。一些个人或机构，经常把“碳交易”和“碳汇交易”混为一谈，甚至把“碳汇交易”与“碳交易”完全等同起来，过分夸大林业碳汇交易的经济收益，来误导管理部门、忽悠林农，进而有“圈地式”占有林业碳汇资源的风险。部分党员干部和群众对生态碳汇的概念还存在认知上的误区，认为所有森林都可以进行碳汇交易。林业碳汇资源的开发政策性和业务性强，涉及面广，利益关联度高，亟需政府部门深入了解、合理引导、监督执行。二是制度体系不健全，相关政策存在“真空区”。目前国家生态碳汇上位法缺失、有关政策相对模糊，机制还未完善，直接导致地方政府对相关工作的推动持谨慎态度。如：全国碳交易市场现阶段主要针对电力行业，林业碳汇等国家核证自愿减排量（CCER）交易暂未重启，在新的交易管理办法暂未出台的情况下，碳汇项目开发存在巨大的不确定性；国家将林业碳汇作为生态环境损害案件的救济方案在司法层面得到认可，但是除湿地①注：2021 年颁布的《中华人民共和国湿地保护法》首次将“碳汇”纳入了国家法律，第三十九条规定“县级以上地方人民政府应当按照湿地保护规划，因地制宜采取水体治理、土地整治、植被恢复、动物保护等措施，增强湿地生态功能和碳汇能力”。从立法角度看，湿地碳汇保护走在了其他类型生态系统前列。外，生态碳汇立法仍是空白；国家有关部门针对林业碳汇制定和备案了4 个CCER 方法学，但地方相关部门工作人员普遍反映，现有的碳汇核算方法晦涩难懂，不易理解和操作。因此作为生态碳汇的重要储存地，云南林草部门尝试开发碳汇试点，但是尚未形成示范案例，实践模式仍待探索。

3. 公众参与碎片化。近年来，随着环保意识的增强，公众对污染防治的监督参与较多。中央生态环境保护督察期间，澄江市共收到群众投诉举报问题22 个②注：相关数据来自笔者对云南省生态环境厅和澄江市环保局的调研。。将群团要素嵌入群众自治组织当中，是群团体制性优势在基层治理中的体现③褚松燕.基层治理中的群团组织：组织社会的嵌入型桥接［J］.治理研究，2023（2）：20-32+2+157.。但是，公众对湖泊治理常态化参与比较少、源头建设性参与几乎没有，制度化参与的畅通性、实效性等还有待提升和改进，群团组织、公民个人在基层环境治理中的“桥梁纽带”作用尚未充分发挥。

四、“流域治理—固碳增汇”协同增效的优化策略

目前而言，“流域治理—固碳增汇”仍近乎一个全新的治理领域，因此必须通过政府部门“自上而下”高位推动，才能够实现对常规科层治理机制的纠偏，才能够更加适应生态环境保护工作在国家治理整体目标中的定位。

（一）激发内生动力

1. 完善相关制度政策，提振市场信心。虽然中央有关部门尚未出台碳汇交易制度办法，但是地方政府应基于实际发展情况，创新碳汇能力盘查、交易机制设计等环节，依据自身生态碳汇情况，先行先试。一是要摸清家底。要组织开展研究关于植树造林、生态修复等形式存储的碳量数据。建立和完善市、县（区）级林业碳汇监测体系，制定相关管理制度、计量和监测办法，组建碳汇计量监测机构；建立林业碳汇年度数据报告机制，掌握林业碳汇动态演变情况；完善不同区域、不同树种、不同龄组森林生物量计量模型和参数。二是要创新形式。要根据地方林业资源现状和碳汇交易的现存问题，创新绿水青山转化成金山银山的机制。比如，福建省三明市就突破了林业碳汇现行方法学，开发了“林业碳票”，不限林种、林龄和经营主体的灵活交易方式破解了对公益林和天然林禁伐政策导致的社会矛盾。三是要先行先试。要结合抚仙湖、星云湖、杞麓湖“三湖”的入湖河流综合整治，加强流域湿地固碳能力的保护和提升，进一步完善湿地保护管理体系，并在此基础上探索关于湿地碳汇价值实现机制的具体法规、政策和标准。一来可以通过构建岩溶碳汇观测站、建立岩溶碳汇监测方法学，摸清碳汇储量；二来可以提前布局，开发岩溶碳汇项目，为国家生态碳汇市场的建立积累经验。四是要鼓励零碳农业生产园建设。要实施农业温室气体减排和农田土壤固碳措施，创新零碳负碳农产品生产模式。

2.进一步完善市场机制。一是发挥国有企业作用，积极引入第三方参与项目建设。探索EOD 试点，加快形成投融建管营一体化的湖泊保护治理投融资体制，为湖泊保护治理提供资金保障。二是通过转移支付、生态补偿等政策引导，提升市场主体参与流域治理的内生动力。三是激发政府投入之外的市场资本和社会资本参与生态环境治理的积极性。通过EOD、PPP 等模式实现要素和资金的同步整合与系统管制，切实推进山水林田湖草沙冰生态保护修复。四是推进私营部门的资源优化配置，引导其调整对于高耗能、高排放等高碳企业、项目的投融资战略规划；激励私营部门增加对可再生能源、绿色建筑、低碳技术等气候友好领域的融资支持力度，撬动更多的私人资本流入环境治理领域；积极推动私人资本在完善的绿色投融资框架内探索金融工具的创新，促进私人资本的投资回报与风险合理分配。

（二）完善外部约束

1. 破除发展和保护相对立的思想，做好碳汇人才队伍建设。从调研实际情况看，目前存在的突出问题，例如人地矛盾、规划混乱、“两高”管控不严、规划环评开展不到位等，归根到底还是在思想上认为发展和保护是两件事。因此要从思想上改变发展和保护对立的错误认识，要进一步推动相关干部对碳汇基础知识和实现路径的学习。一是对《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030 年前碳达峰行动方案》以及生态环境部、自然资源部、农业农村部等关于协同推动减污降碳、海洋碳汇能力评估、碳汇产品价值实现机制出台的专门政策文件进行学习。二是分阶段、分层次开展面向市主管部门的低碳能力建设，实现培训工作常态化。通过专家授课与项目路演模拟等方式，重点培训气候变化与碳市场建设、国家碳排放达峰目标及路径、林业碳汇核算方法和地方经验等内容。

2.建立健全“流域治理－固碳增汇”制度体系。一是要科学合理地完善政府的考核指标。2018 年4 月，习近平总书记在长江沿岸考察调研时指出“有所为是发展，有所不为也是发展”。现阶段，对流域等生态保护区考核经济指标、供电指标、工业指标等与其定位矛盾，势必会带来发展和保护的冲突。相关政策和考核要为“有所不为”提供保障，应该侧重生态环境指标的考察，比如环境保护投入、植被覆盖率、生物多样性等。针对云南九大高原湖泊，或者是以保护为主的湖泊，可考虑取消或者适当降低GDP 和固定资产投资考核，以生态产品价值核算（GEP）来进行考核，加大绿色考核在综合考核中的比重。二是地方应进一步提升森林经营管理的科学性和精准性。如要使人工林长期维持较高的碳汇能力，需要适当更新森林的年龄结构，优化林龄时空布局。在现阶段植树造林时尽可能充分地考虑到未来气候条件和可能的灾害风险，从树种选择、树种匹配上增加森林对未来极端气候事件的抵抗力和恢复力；要积极探索成熟林和老龄林的开发和利用，因地制宜发展林下经济。三是要开展面向重点企业的培训。重点培训林业碳汇项目的开发流程和限制条件；帮助企业管理人员和技术人员了解全国碳市场的政策法规、总体工作流程以及碳汇核算要点等；组织企业赴福建省三明市、浙江省安吉市等林业碳汇的先行地调研学习，重点了解林业碳汇项目开发机制、林业碳票制度、碳汇应用场景等。

（三）鼓励公众参与

综合来看，打通“流域治理—固碳增汇”通道，涉及“总体规划、责任分担、路径预判、方案设计、综合评估”等多个管理环节，其管理理念、政策设计、执行方案等需要“全局性视野、多主体参与、跨区域协调、长周期规划”。应站在人与自然和谐共生的高度，构建涵盖“时间－空间”两个维度、贯穿“国家—地区—企业—居民”等多主体的管理体系，把“自上而下”和“自下而上”结合起来，形成发展合力。一是抓好干部教育培训，强化“全民治湖”理念，充分发挥“湖泊革命”工作组和工作队作用。组织发动基层力量和群众积极参与湖泊保护治理，探索“政府河长+民间河长”模式。二是继续完善环境违法线索举报奖励制度，充分调动群众积极性，在互联网信息平台建立互动模块，增强使生态环境保护督察工作的针对性，保障广大人民群众的知情权和参与权。三是充分发挥群团组织的体制优势和专业优势，围绕群众需求形成联动机制，构建政府、企业和社会合作共治，吸引利益相关者参与流域治理的决策、监督和评估。四是建立数据平台，打破行政区划、部门界限，实现信息开放共享，回应社会公众对流域生态环境治理的关切。

五、结语

习近平总书记指出“良好的生态本身蕴含着无穷的经济价值，能够源源不断地创造综合效益，实现经济社会可持续发展……只要贯彻新发展理念，绿水青山就可以成为金山银山”①习近平.共谋绿色生活，共建美丽家园［N］.人民日报，2019-04-29（002）.② 陈晓景.流域规划制度探析［J］.河南社会科学，2008（4）：160-162.。因此，促进“绿水青山”转化为“金山银山”，关键在于激发内生动力、打通转化通道、创新转化机制、激发“造血”功能。生态系统在固碳的同时，可为地区带来经济收入；通过碳市场交易等方式，发挥金融产品属性，可为应对气候变化做出贡献并创造经济价值，在一定程度上解决政府财政 “小马拉大车”的问题。从生态学角度讲，流域是地表水循环和功能发生的生态系统，内含江河湖泊等丰富多样的生态要素。这既是一个复杂的自然生态系统，也是一个承载人类经济、文化活动的复杂的社会单元②。从流域治理过程看，基层政府与上级政府、企业、民众之间存在互动博弈；从流域治理成效看，生态系统服务功能的提高和增强本身也是在形成“金山银山”。因此，对于流域治理的探讨有助于找到生态富集区“流域治理”和生态系统“固碳增汇”协同增效的可行路径。对云南省玉溪市抚仙湖流域治理情况调研，探讨了政府如何通过耦合协同“流域治理”和“生态系统固碳增汇”，解决生态资源富集区“绿水青山”转化成“金山银山”通道受阻的问题，以期为“两山”转化通道的进一步打通提供经验借鉴和决策支持。