塑造国家安全态势研究：基于模型的阐释

张 杨

（1.中共北京市东城区委党校 社区建设教研室，北京 东城 100010；2.中国现代国际关系研究院 研究生部，北京 海淀 100081）

党的二十大报告首次将“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”作为专章进行部署。同时，党的二十大报告在继承和发展总体国家安全观对“五个统筹”的系列表述基础上，通过逗号隔开的方式进一步突出了“统筹维护和塑造国家安全”的重要地位①习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜、为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［EB/OL］.（2022-10-26）［2022-10-27］.http://cpc.people.com.cn/20th/n1/2022/1026/c448334-32551867.html.。党的二十大报告的这一表述调整并非偶然，而是与习近平总书记关于总体国家安全观的论述有着一脉相承的关系。早在2018 年4 月十九届中央国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记就提出，国家安全既要维护，也要塑造，塑造是更高层次、更具前瞻性的维护②陆忠伟.全面践行总体国家安全观塑造有利的国家安全态势［J］.俄罗斯研究，2021（4）：24-34.。2020 年12 月，习近平总书记在中共中央政治局第二十六次集体学习时就坚持总体国家安全观提出十点要求，其中第九点进一步强调要不断增强塑造国家安全态势的能力③新华网.贯彻总体国家安全观、习近平提出10 点要求［EB/OL］.（2020-12-12）［2020-12-15］.http://www.xinhuanet.com/2020-12/12/c_1126853459.htm.。新时代，国际国内各种挑战风险的累计叠加效应，给我国的国家安全和社会稳定带来了更为复杂和严峻的挑战，国家安全和社会稳定不能仅仅停留在“被动”维护层面，而要贯彻总体国家安全观，统筹维护和塑造，坚持未雨绸缪、主动出击，积极塑造保障中国式现代化的有利国家安全态势。当务之急是从理论上对“塑造”国家安全态势进行概念阐释，通过建构“维护”与“塑造”两个概念的理论模型进行比较分析，从而为贯彻党的二十大精神和总体国家安全观、更好“塑造”国家安全态势提供实践启示。

一、研究现状与概念界定

近年来，我国更加注重统筹维护国家安全和塑造有利的国家安全态势，通过主动出击，以获得更为有利的态势。2021 年，国家安全学经过国务院学位委员会批准成为“交叉学科”门类下独立的一级学科（学科代码：1402）。作为理论研究，有必要对国内外现有相关成果进行梳理，吸收借鉴各方成果，从而进一步对塑造国家安全的概念进行界定，为理论模型的建构奠定基础。

（一）国内外相关成果梳理

目前，国内有一些代表性的权威文献对塑造国家安全的概念特质从不同角度作了阐释。中共中央政治局委员、书记处书记、中央政法委书记陈文清在2022 年第8 期《求是》杂志上发表的《牢固树立和践行总体国家安全观 谱写新时代国家安全新篇章》一文，强调应着眼维护和塑造国家安全的战略需要，全面提升国家安全能力，以钉钉子精神着力补齐短板弱项①陈文清.牢固树立和践行总体国家安全观 谱写新时代国家安全新篇章［EB/OL］.（2022-04-15）［2022-05-27］.http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2022-04/15/c_1128558801.htm.。中国现代国际关系研究院原院长、总体国家安全观研究中心咨询委员陆忠伟研究员认为，塑造总体有利的国家安全态势，需要超越对于军事防务、反间防谍、反恐维和、应急处突等传统思维和小安全观的局限，以全新理念思考，以全局视角定位，以整体思路规划，以发展视野布局，对国家安全面临的潜在风险与显性威胁做出精准把脉，科学研判，进而把握趋势②陆忠伟.全面践行总体国家安全观塑造有利的国家安全态势［J］.俄罗斯研究，2021（4）：24-34.。总体国家安全观研究中心秘书长、中国现代国际关系研究院院长袁鹏研究员认为，统筹维护与塑造国家安全与其他五个统筹一道，是“在新时代条件下，构建与新发展格局相适应的新安全格局的方法引领”③袁鹏.深刻领会总体国家安全观的理论和实践伟力［N］.学习时报，2022-04-15（A1）.。总体国家安全观研究中心办公室主任、中国现代国际关系研究院世界政治所所长陈向阳研究员则强调“战略主动性”，认为安全工作应当从被动反应转向主动谋划、主动出招④陈向阳.总体国家安全观是维护中国和全球安全的强大理论武器［J］.当代中国与世界，2021（3）：89-98.。上述文献成果兼具权威性与代表性，是对习近平总书记关于塑造国家安全观点的进一步深化论述，对于建构本文塑造国家安全态势的概念具有理论和多个实践维度的借鉴意义。

无论是总体国家安全观还是塑造国家安全态势，都属于中国国家安全学的独特话语体系，因此，目前还没有国外学者的直接研究成果。但西方安全理论研究的范式则可以从另一个角度，为本文从理论上阐释主动应对安全威胁、塑造国家安全态势提供借鉴。以法国学者皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）为代表的“巴黎学派”认为，安全并非如“哥本哈根学派”所提出的通过“言语—行为”建构出来的特殊进程，因为当今社会许多问题在没有特殊言语行为的情况下就成为安全议程，一些群体和事务不知不觉中就成为安全威胁，因此安全是“不安”管理专家日常实践的结果①袁莎.“巴黎学派”与批判安全研究的“实践转向”［J］.外交评论，2015（5）：143-144.。“不安”管理专家并非是领导人物和权力部门，而是更为广泛地管理“不安”的行业及参与应对、防范和管理“不安”的专家，既有军队、警察、边防等公权力部门，也有媒体、公司等私营部门②Didier Bigo. Globalized （In） Security: The Field and the Ban-opticon［C］//Didier Bigo and Anastassia Tsoukala.Terror,Insecurity and Liberty: Illiberal Practices of Liberal Regimes After 9 /11. London: Routledge,2008: 13-14.。而“不安”管理专家的日常互动又会形成“安全场域”，同时也会受到“安全场域”的“信念（Doxa）”制约。布迪厄指出：“场域是由相互依赖但相互区分的元素组成的社会空间，当一群施动者为了某种稀缺性资源进行结构性斗争时就会形成场域。”③Vincent Pouliot and Frédéric Mérand. Bourdieu's Concepts: Political Sociology in International Relations［C］//Rebecca Adler-Nissen.Bourdieu in International Relations: Rethinking Key Concepts in IR. London: Routledge,2013:32.而“信念”则是指“毋庸言说地遵循日常生活的常识”，即各“不安”管理行业形成的被奉为公理的观念、规范与知识④Pierre Bourdieu and Loic Wacquan. An Invitation to Reflexive Sociology［M］. Chicago: University of Chicago Press,1992:20-74.。如，军事场域形成了武力使用和威胁使用的“信念”，边防场域形成质询和拘留的“信念”，而数据分析场域则形成监控和建档的“信念”，而三个场域又组成一个更大的边控场域，以及将出入境看成安全问题、并要求严密管控国家边境的“信念”⑤Didier Bigo. The （In） Securitization Practices of the Three Universes of EU Border Control: Military /Navy-Border Guards /Police-Database Analysts［J］. Security Dialogue,2014（3）: 209-225.。总体来看，“巴黎学派”将安全作为一个常态化议题来进行考察，而非如“哥本哈根学派”那样作为特定时间特殊的超常规议题来考察，这一理论前提与塑造国家安全有利态势不谋而合，因为之所以提塑造就是更侧重于强调安全议题的常态化，而非特殊时期超常规应对。同时，其建构出的“不安”管理专家与“安全场域”理论范式对于进一步完善国家安全塑造的概念与模型分析框架也提供了借鉴。

（二）成果启示与概念界定

根据前文对于国内外现有文献成果的梳理，不难得出建构国家安全塑造概念的几点借鉴启示：首先，必须着眼于系统性能力的提升。正如陈文清、陆忠伟、袁鹏等强调的，必须超越传统的小安全观范畴，以全局视野、整体思路、统筹的方法，提升系统性维护国家安全能力。其次，必须强调战略上的主动出击。正如陈向阳所强调的，安全工作应当由被动应对转为主动谋划、主动出招。再次，必须立足于形成常态化机制。正如“巴黎学派”的理论前提强调安全并非特殊的“言语—行为”建构，而是“不安”管理专家的日常实践结果，因此需要立足于日常，形成风险研判、防控协同、防范化解等一系列常态化机制。最后，必须注重实践互动主客体的统一。“巴黎学派”不仅强调安全的日常性，更注重日常安全场域的实践性，强调场域由不安管理“专家”建构，也强调建构中形成的“信念”又影响制约不安管理“专家”。这在一定程度上与马克思主义认识论强调实践兼具主体性与客体性的统一不谋而合。因此需要将这一实践过程中的主体与客体都纳入塑造国家安全的概念范畴进行探讨。

塑造国家安全态势的概念应当从主体、对象、方式等三个维度进行界定，遵循产生新知识的原则，需要与传统的维护国家安全概念在对比中进行界定。首先在主体方面，维护国家安全的主体是专业部门（包括国家安全部门、军队、公安、司法等专业部门），而塑造国家安全态势的主体则是党委政府与全社会。正如“巴黎学派”认为，安全建构的主体既有军队、警察、边防等公权力部门，也有媒体、公司等私营部门，其更强调安全建构主体的广泛性。而《中华人民共和国国家安全法》第一章第十一条则指出：“中华人民共和国公民、一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、企业事业组织和其他社会组织，都有维护国家安全的责任义务。”①中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国国家安全法［EB/OL］.（2015-07-01）［2022-06-17］.http://www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888316.htm.因此，按照总体国家安全观，塑造国家安全态势的主体决不仅限于国家专业部门，而是需要全主体应对。二是在对象方面，维护国家安全的对象是在国家安全领域已经存在的现实或潜在的安全威胁，而塑造国家安全态势的对象则是国家治理体系关键节点的症结所在。正如前文所述，国内官方和学界均强调塑造国家安全态势需要注重提升系统性能力，非仅仅针对国家安全特殊领域本身采取“一事一议”的方式，而“巴黎学派”关于“安全场域”的理论范式也强调安全建构的常态化和系统化，因此，必须着眼于国家治理体系本身来打通“堵点”，强调全领域治理。三是在方式方面，维护国家安全的方式是注重安全议题的解决和动态应对，而塑造国家安全态势的方式则是完善国家治理体系本身和提高治理现代化水平。如前文所述，塑造国家安全态势强调主动出击应对。由于“不安”管理专家与“安全场域”本身在实践互动中存在主客体的统一特性，因此塑造国家安全态势在外部安全层面强调有利全球和周边安全环境的塑造，而在内部层面则必须聚焦于治理体系完善和治理能力现代化提升，强调全过程协同。正如2021 年11 月中共中央政治局审议通过的《国家安全战略（2021—2025 年）》所强调的：“要全面提升国家安全能力，更加注重协同高效，更加注重法治思维，更加注重科技赋能，更加注重基层基础。”②新华网.中共中央政治局召开会议 审议《国家安全战略（2021－2025 年）》《军队功勋荣誉表彰条例》和《国家科技咨询委员会2021 年咨询报告》中共中央总书记习近平主持会议［EB/OL］.（2021-11-18）［2022-06-17］.http://www.news.cn/2021-11/18/c_1128077610.htm.

综上所述，维护国家安全的概念可以概括为国家安全领域的专业部门对国家安全存在的现实威胁或潜在威胁进行议题应对的过程总和；而塑造国家安全态势的概念则是党委政府和全社会，针对国家治理体系关键节点的症结所在，通过完善国家治理体系和提高治理现代化水平，从而形成相对有利的状态和维持这一状态的能力。相较于维护国家安全，塑造国家安全的概念内涵更强调全主体应对、全领域治理与全过程协同。

二、国家安全维护模型及其短板

正如前文所述，塑造国家安全态势的概念是在维护国家安全概念基础之上进一步提出来的，因此，有必要先对维护国家安全的模型结构进行明确阐释。而这一模型结构具有其自身独特之处，是在长期的历史进程中形成的，虽然曾经起到过积极作用，但在新时代既不符合总体国家安全观的要求，也不能满足国家安全领域的新挑战。

（一）国家安全维护的模型建构

作为维护国家安全的主体，国家安全领域的专业部门是以风险评估所设置的安全议题为导向来进行应对的。因此，在维护模型中，具体的国家安全议题是采取“一事一议”的方式来应对，而总体上则是多个国家安全议题的叠加组合，由专业部门进行统筹安排。具体到某个国家安全议题，其模型结构包括“风险评估—布控点位—发生应对—缺位补救”等四个环节，呈现出层层推进、议题完成即结束的单项“线性”特点，如图1 所示。

图1 国家安全维护模型的“线性”结构

维护模型的最大特点就是没有突出总体国家安全的“总体性”与“大安全观”。首先，维护模型的前瞻性局限于对安全风险本身的关注。通常而言，国家安全领域的专业部门在一定时期内（或每年或数年中长期）对未来国家安全环境进行评估，提前做好规划和点位布控的安排。但这种前瞻性安排始终只是聚焦于已然发展成为威胁国家安全的风险本身，缺乏对国家治理体系的整体关注。其次，维护模型的主动性局限于专业部门自身力量的运用。尽管有时也会部分依靠社会力量（如社区综治力量），但只是作为专业力量的末端延伸辅助。最后，维护模型的闭环性局限于安全议题本身的解决。专业部门会积极补救，努力完成安全议题，但至于该议题在今后阶段是否会重回风险评估“清单”则依然不能保证，其反映在国家治理体系层面上的痛点则不是维护模型所关注的重点。

（二）国家安全维护模型存在的短板

国家安全维护模型的形成具有一定的历史渊源。在长期的计划经济时期和改革开放初期的“小社会”“大政府”时代，国家行政管理体系形成了按条块分割的特点，社会力量是条块结构的末端，居于辅助地位，相关专业部门各司其职，横向统筹的层次位于更高端。这一模型曾经在保证国家安全稳定方面发挥过长期积极作用，然而在当前市场经济深入发展、社会结构深刻变革、社会面作用日益凸显的大背景下，其短板也凸显出来，继续依靠这一模型则难以为继。

1.行政权力单一化应用。在维护模型下，政府专业部门作为主体发挥决定性作用，采取的手段主要就是行政命令的方式。尽管总体国家安全观强调政治安全是根本，政府专业部门作用至关重要，但是总体国家安全观同样强调以人民安全为宗旨、以经济、社会、文化安全为基础，这就并非是仅靠专业部门大包大揽、单一运用行政手段所能够实现的。一方面，运用单一化行政手段来应对当前总体国家安全观视域下的各种风险挑战，不仅效率不高，还可能由于专业部门力量有限造成“挂一漏万”，即只关注到已经发展成为国家安全威胁的风险点而忽视尚未威胁到国家安全但可能会经过持续发酵后转化为国家安全威胁的风险隐患，往往会陷入“就事论事”的困境。另一方面，单一行政手段的运用必然会挤压社会面的多元参与，导致社会参与仅仅作为行政手段的辅弼，从而难以广泛调动全社会的资源和力量，构筑保障国家安全稳定的屏障。因此，贯彻落实总体国家安全观，虽然依然离不开国家政府端的保障作用，但同时也要强调社会协同的作用，要把政府、市场和社会参与纳入其中，调动一切积极因素、凝聚社会各阶层力量，改变单一依靠行政权力的方式①谢志强，王剑莹.总体国家安全观指导下的社会安全问题研究——以社会治理为评价角度［J］.社会治理，2018（3）：12-13.。

2.“刚性稳定”的路径依赖。按照维护模型的逻辑，国家安全治理以议题解决为重点，而非常态化的预防性治理，形成一种“刚性稳定”的模式。在这一模式之下，一定程度上形成了依赖于粗放型的议题应对手段，即在时间极度有限、安全议题日程相对紧迫的情况下，国家安全领域的专业部门会更加倾向于采取简单、直接的强硬手段从而获得更加“立竿见影”的效果。但正如中国社科院于建嵘教授所指出的，“刚性稳定”模式是以僵硬稳定为表象、以控制社会为手段，注定其存在不可持续性①于建嵘.当前压力维稳的困境与出路——再论中国社会的刚性稳定［J］.探索与争鸣，2012（9）：3-6.。一方面是容易激化社会矛盾。很多安全议题，其根源反映的是国家治理体系的深层次问题，牵一发而动全身，需要综合施策、统筹应对。而在“刚性稳定”路径依赖之下，简单强硬的维稳手段容易引发更为深层次的矛盾，短期内维护了稳定，但长期却造成了更大隐忧，甚至会在未来形成报复性反弹，导致社会安全困境。另一方面则是存在侵犯公民合法权利问题。“刚性稳定”模式之下，大规模高强度的维稳手段只聚焦安全议题本身的应对这一个目标，其他议题都将居于次要地位，国家安全领域的专业部门可以采取超常规措施，正如哥本哈根学派“安全化”理论所指出的，这种超越还被认为是正当的②（英）巴瑞·布赞，（丹麦）奥利·维夫，（丹麦）迪·怀尔特.新安全论［M］.朱宁，译.杭州：浙江人民出版社，2003：32-33.。因此，这必然会导致侵犯公民自由、隐私等合法权利等问题。

3.低效率高强度损耗资源。应对国家安全威胁的议题，需要突破正常程序，最大限度获得资源配置上的优先排序。因此，什么样的安全隐患能被列入国家安全威胁风险的“清单”是一个极其慎重的过程。而在维护模型之下，国家安全威胁风险评估的精确性往往存在问题，一切以稳定为目标的驱动力极易导致“大水漫灌”式的治理。这样就使得“清单”范围进一步扩大，而需要投入的优先排序资源则相应增加，从而造成资源的严重浪费。此外，正如前文所述，这种评估往往只聚焦于已经发展成为国家安全威胁的议题本身，而忽视其他隐患性风险点。因此往往难以做到防患于未然，在真正需要从治理体系痛点着手投入资源的方面却不能获得配置的优先排序，而在维护模型下的缺位补救作为一种后置性措施，也造成了资源的低效率消耗。

三、塑造国家安全态势模型及其特性

国家安全的维护模型很好解释了其受限于自身逻辑，难以真正从总体国家安全观的角度，跳出原有的条块分割结构与“小安全”视域的特点。在当前我国国家安全风险挑战面临前所未有的复杂局面以及与社会发展深度融合的大背景下，应当立足于国家治理体系的全域视角来看待国家安全治理，即“作为一个不断完善的有机实践体系，不但包括了宏观的由国家主导、作为国家强制能力建设的总体性治理，还包括了微观的以社会多元化参与的精细化治理”③王龙.社会安全治理现代化的情境条件分析及治理策略——来自 898 个有效样本的实证研究［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2021（2）：134-146.。而塑造国家安全态势正是基于总体国家安全观的理念，适应于国家安全治理特点，在当下具有更强的适应性和活力。

（一）塑造国家安全态势的模型建构

正如前文所述，塑造国家安全态势的概念简言之可概括为全主体应对、全领域治理、全过程协同。因此，其必然超越单纯应对某一个或一系列国家安全威胁议题本身，着眼于整个国家安全治理体系乃至于国家治理体系的痛点堵点和症结，围绕“治理”这一核心，形成一个完整“闭环”的系统性结构而非如维护模型那样层层推进的“线性”结构。如图2 所示，国家安全态势的塑造模型可以建构为“规划制定—机制融合—动态管理—完善规划”等前后无缝衔接的动态结构。

图2 塑造国家安全态势模型的“闭环”结构

由于塑造国家安全态势的主体已不再局限于国家安全领域的专业部门，而是党委政府与全社会，其规划制订就不仅仅是只关注于国家安全威胁议题本身，而是可以站在更加全维的视角综合研判国家治理体系层面存在的各种不稳定隐患。在手段运用方面也会超越条块分割的单一行政手段，将社会力量多元参与纳入其中进行统筹规划，从而实现全主体应对。这也是习近平总书记强调要把党的领导贯穿到国家安全工作各方面全过程的要义所在，因为只有以党组织为引擎，才能够打破各个条块分割的界限，最大限度地把政府和社会各个层面的力量都统筹起来。同时，正是由于全主体应对，也为全领域治理和全过程协同奠定了基础。在各级党委统一领导下，国家安全与整体国家治理体系的机制得以深度融合，通过“嵌入”，一方面，有助于实现国家安全威胁议题与潜在隐患的性质划分，即国家安全威胁议题（如反间防谍、应对大规模群体事件等）交由专业部门应对，而潜在隐患则直接融入提升治理体系和治理能力现代化的常态化工作中；另一方面，在紧急应对国家安全威胁议题与打通国家治理体系痛点堵点症结点的综合性常态化运转过程中，有利于从治理角度消解彼此的绝对界限，从而更好地为动态评估和规划完善奠定基础。因此，在动态评估中，所关注到的并非仅仅是国家安全威胁议题本身应对的效果与短板，而是可以上升到该议题背后所反映的治理体系层面的更为根源性的短板，从而为进一步完善规划、精准治理应对提供全局性思路。这一过程可以用图3 来表示。

图3 塑造国家安全态势模型机制融合“嵌入”的内部过程

案例：2016 年北京市国家安全局破获的“彼得案”被称为“颜色革命第一案”。瑞典人彼得·耶斯佩尔·达林由境外势力资助在中国香港注册了“Joint Development Institute Limited”（简称JDI）的机构，这一机构以“中国维权紧急援助组”的名义在内地活动。彼得又伙同北京锋锐律师事务所律师王全璋通过建立“法律援助站”，资助所谓“公民律师”专门发起针对中国政府的诉讼案件，向境外提供“中国人权状况”，煽动反政府的群体性事件乃至计划发动“颜色革命”。尽管由北京市国家安全部门依法予以逮捕和取缔，有效应对了这一国家安全威胁，但这一案件却在治理体系层面反映出了法治政府建设以及民生保障、社会组织建设等方面存在的短板，这就是机制融合的互动打破了案件性质的划分界限。通过动态评估，北京市和各级地方党委政府明确了相应工作短板，在强化社会组织党建和政府监管、社会多元参与、法治政府建设和民生保障方面提升了常态化的治理水平，塑造了更为有利的安全态势。

（二）塑造国家安全态势模型的特性

塑造国家安全态势模型适应于当前社会主义市场经济体制发展基础之上的“大社会”“小政府”结构特点，具有更强的活力与可持续性。然而这一结构并不完全等同于西方国家的“完全市场中心论”和“去国家化”“去政府化”特点，而是以坚持中国共产党的领导核心地位为根本，体现具有中国特色的国家治理体系现代化。正如前文所述，塑造国家安全态势模型立足于《国家安全战略（2021—2025 年）》所强调的“四个更加注重”，即更加注重协同高效、更加注重法治思维、更加注重科技赋能、更加注重基层基础，从而进一步体现为以下四个方面的特性。

1.前置化统筹。相较于维护国家安全模型而言，塑造国家安全态势模型的规划制订虽然也必须基于现实风险的评估，但其前置性更进一步。因为其并不仅仅只针对已经存在的国家安全现实威胁和可能存在的国家安全隐患，而是在任何治理体系的潜在隐患发酵成为国家安全威胁议题之前就真正从体系层面上进行预防性塑造，体现为更强的系统性统筹与高效协同。因而，这一模型可以更为有效地摆脱“刚性稳定”模式的路径依赖，进而转变为一种“韧性、动态”的维稳，实现由被动维稳到主动创稳、由压制性维稳到疏浚性维稳的制度性优化①蒋熙辉.关于当代中国维稳的几个问题［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2014（3）：107-110.。首先是处置端口的前置，既注重统筹治理体系的痛点、堵点和症结点，也注重位置关口的前移，甚至在治理体系潜在隐患没有上达至行政权力体系时就已经依靠多元协同的基层治理机制完成前置性处置。其次是资源调配的前置，更具有主动性，也可以更为科学与灵活，因此有利于资源更加充分精准高效地发挥保障作用。最后是时间管理的前置，在塑造国家安全态势融入常态化治理体系过程中，应对处置的时间紧迫性相对降低，因而有助于采取更多的柔性措施和“治本之策”，从而避免“强力弹压”之后的“治标不治本”。

2.规范化嵌入。正如前文所述，应对处置国家安全议题，需要打破常规程序，获得议程排序上和资源配置上的优先。但正因为如此，这种优先权的获得必须更加注重法治思维，否则就极易陷入“泛化”陷阱。目前，我国已经初步建立起了系统性的国家安全法治体系，包括国家安全领域的基础性法律——2015 年新版《国家安全法》，国家安全特定对象的法律如2023 年新修订的《反间谍法》、2017 年《境外非政府组织境内活动管理法》，国家安全不同领域的法律如2017 年《核安全法》、2020 年《生物安全法》，综合法律中涉及国家安全的条款如2017 年《刑法》等。按照塑造国家安全态势模型，通过国家安全与整体国家治理体系机制的“嵌入”，进一步完成国家安全威胁议题与潜在隐患的性质划分，依靠法治思维，从而更有利于依法依规划分主体责任和采取应对措施，形成各司其职、各行其道、规范有序的“嵌入”式治理格局，既避免任何形式的国家安全议题“泛化”，又避免对可能会上升为国家安全威胁的潜在隐患的忽视。

3.动态化监测。与维护国家安全模型中强调议题发生应对过程中的监测与缺位补救不同，塑造国家安全态势模型更加注重贯穿于整个国家治理体系的全过程动态监测。一方面，这种动态化监测坚持借鉴“枫桥经验”，充分保留国家逻辑的积极作用，发挥网格化治理的优势，最大程度吸纳市场、社会、群众的参与；同时，也注入市场逻辑，将第三方网络平台为代表的互联网企业有序纳入，充分挖掘其在技术储备、数据资源和组织能力等方面的优势，有效激发市场逻辑的积极性①张旭，朱笑延.高质量发展语境下的社会安全治理现代化研究［J］.中国特色社会主义研究，2020（Z1）：74-80、2.。因此，概括起来，塑造国家安全态势模型的动态化监测是以更加注重科技赋能为核心，充分调动包括国家、市场、社会在内的各个层面作用，开展全过程协同的体系网络，更有利于将触角延伸至国家治理体系的各个环节，从而及早发现问题，为修正与完善规划提供高效精准依据。

4.基础化调节。维护国家安全模型以专业部门为主导，基层基础为辅助，主要还是依靠行政权力来应对国家安全威胁议题。而塑造国家安全态势模型则在保留专业部门以及行政手段特定作用的同时，更加注重基层与基础，甚至在某种程度上将基层治理的基础化调节作用放在更加重要的位置。特别是在国家安全与国家治理体系机制“嵌入”的过程中，既要进行国家安全威胁议题与潜在风险隐患的性质划分，也要综合评估两者背后所反映的治理体系的根源性短板。而针对这些根源性短板的治理，除了依靠党组织的领导与统筹、政府责任落实之外，根本的还要靠基层多元参与机制，依靠各方发挥作用，夯实基层基础，才能够更有效地全面提升国家安全与国家治理体系的整体能力与水平。

四、应用层面的实践困境与策略思考

综上所述，塑造国家安全态势模型有利于实现国家安全与整体国家治理体系在机制上的无缝“嵌入”，从而实现更高层次、更具前瞻性的维护。尽管“塑造”模型在理论层面上具有上述优势，但在应用层面却易陷入实践困境。明确这些实践困境的根源成因，提出初步的消解性策略，对于贯彻党的二十大精神和总体国家安全观，统筹维护与塑造国家安全具有更为重要的实践意义。

（一）实践困境及原因

国家安全治理行为主体是基于自身主体意识的理解与情感感知来付诸行动的，而这一过程则会形成实践上的偏好离散②杨华锋.国家安全治理中的人民性：基于“情境—意识—行动”沙漏模型的阐释［J］.行政论坛，2020（6）：10-18.。通过理论模型的对比，结合实践层面的考察，不难发现，塑造国家安全态势模型的特性必然会影响到实践过程中的国家安全治理行为主体的偏好，即软化塑造国家安全态势的概念内核而选择更倾向于传统的维护国家安全模型的实践路径。从行为主体的角度来看，这一实践困境主要包括以下四个方面：一是成本高。相较于传统的维护国家安全模型而言，塑造国家安全态势模型在应用层面需要投入更多的时间、人力、财力，并且由于需要整合条块资源形成整体合力而增大了横向部门协调的难度。二是见效慢。塑造国家安全态势模型强调全领域治理，特别是针对国家治理体系中的堵点痛点症结点的措施，需要较长的时间才能够见到效果。而针对国家安全威胁议题的维护应对措施则可以实现立竿见影的效果，如抓捕嫌疑人、平息群体性事件、处置重大安全事故等。三是成果隐性化。塑造国家安全态势聚焦提升治理体系与治理能力，而这种成果的绩效量化评价存在一定程度的困难，并且不够引人注目。如评价一个地区国家安全治理成效，以抓捕人员、办理案件数量等量化成果更易凸显其业绩，不仅能够引起各界关注，更能够在业务考核评价中拔得头筹。四是要求行为主体具备更强治理能力。按照传统的维护国家安全模型，专业部门的行为主体只需要具备本行业的业务能力，如情报反间谍、重大刑事犯罪、安全生产、群体性事件处置等。而按照塑造国家安全态势模型，不仅各级党委（党组），而且专业部门都需要具备更强的治理能力，以便于实现国家安全与整体国家治理体系的无缝衔接及在机制上的融合“嵌入”。

这种实践困境并不是由于“塑造”模型本身在理论上的缺陷造成的，而是有着实践层面的现有体制成因。正如巴黎学派所指出的，“不安”管理专家因为其个人和所在集体的经历形成独特的“惯习”，而在场域中的“位置”决定了其利益和资本所在， “惯习”与“位置”共同影响了“不安”管理专家的实践①Didier Bigo. Pierre Bourdieu and International Relations: Power of Practices，Practices of Power［J］. International Political Sociology,2011（3）:242.。也即是说，各个主体在历史和现有的互动中形成的“路径依赖”是由体制上的根源造成的，体制决定了现有力量统筹与资源分配、评价监测机制，并通过日常实践不断强化“路径依赖”从而抵制任何变革与挑战。就实践层面而言，具体体现在以下三个方面。一是党的领导统筹力度不足。国家安全工作长期被视为国家安全部门的专属业务工作，即便在总体国家安全观提出之后，也大多被划归到公安、综治、保密、应急管理等专业部门。党委（党组）在发挥领导核心作用、统筹全社会各方力量通过治理机制“嵌入”积极塑造有利国家安全态势方面的力度仍然不足，党委（党组）国家安全责任制的落实缺乏突破性进展。二是现有考核评价体系的导向存在问题。目前就国家安全领域的工作主要对专业部门进行全面深入的系统化考核，而对于党委（党组）在治理体系与能力方面的考核尽管已初步建立，但缺乏系统性，没有实现两者的机制衔接与统筹“嵌入”，导致缺乏相应考核指标体系倒逼党委（党组）落实国家安全责任制。同时对于专业部门的考核依然集中强调数量“显绩”，而忽视效益与规范性“潜绩”，存在一定程度上的导向问题。三是社会面多元共治机制不健全。现有体制下抓国家安全工作，仍然局限于“反间防谍”的小安全观，在“神秘面纱”下主要依靠专业部门力量开展，对于坚持以人民安全为宗旨，强化党建引领基层治理，发挥社会面多元参与、共建共治共享方面的机制仍不健全，也即基层治理与国家安全治理依然遵循各自“内循环”，没有彻底打通堵点，形成联动性“大循环”。

（二）消解策略的初步思考

按照塑造国家安全态势模型的全主体应对、全领域治理、全过程协同的概念建构思路以及“规划制定—机制融合—动态管理—完善规划”的闭环模型结构，针对上述实践层面存在的现实困境及其体制上的根源，就政策应用层面的消解策略提出如下初步思考。

1.落实党委（党组）国家安全责任制。习近平总书记强调，要坚持党对国家安全工作的绝对领导，坚持党中央对国家安全工作的集中统一领导，加强统筹协调，把党的领导贯穿到国家安全工作各方面全过程，推动各级党委（党组）把国家安全责任制落到实处②新华网.贯彻总体国家安全观、习近平提出10 点要求［EB/OL］.（2020-12-12）［2020-12-15］.http://www.xinhuanet.com/2020-12/12/c_1126853459.htm.。因此，无论是统筹维护与塑造国家安全，还是破解塑造国家安全态势在应用层面的实践困境，最根本的就是要坚持党的绝对领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，落实好党委（党组）主体责任，打破国家安全领域相关专业部门与其他政府部门以及社会面群体与组织等各类行为主体之间的分割界限，消解部门利益壁垒、统筹整合各类资源，为实现国家安全与整体国家治理体系机制的“嵌入”奠定基础。

2.优化政绩考核评价体系。充分发挥考核导向的“指挥棒”作用，将总体国家安全观贯穿于优化考核评价体系的全过程。对于国家安全、公安、综治、保密与应急管理等专业部门的考核，应改变过去单纯以破获案件、抓捕人员、取缔组织或捣毁窝点、查获物品、处置重特大安全事故或群体性事件数量等作为主要指标的考核方式，依托12339 反间谍热线平台，探索加大对执法与应急处置的依法依规程度、资源投入与应对效果比例、同一性质案件复发率、所在地方党委横向评价等指标的考核比重，进一步优化专业部门的政绩评价导向机制，同时加强与本级属地党委考核体系的机制衔接。对于各级党委（党组）落实国家安全责任制情况的考核，则应重点将治理体系效能与人民安全感评价指标相结合，科学构建本地区本系统“安全指数”的评价体系。

3.完善基层多元共治机制。以总体国家安全观为指导的社会治理归根结底是要建立一种现代社会治理体系，这个体系是一个由组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系构成的社会网络①杨述明.现代社会治理体系的五种基本构成［J］.江汉论坛，2015（2）：57-63.。要以推进市域社会治理现代化为契机，按照“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的要求，从总体国家安全观的角度，充分发挥社会面多元参与在塑造国家安全态势中的积极作用。进一步深化“两新”组织党的建设，加强政治引领，完善动态监测与预警处置的相关机制，确保社会面参与的政治导向。依法大力培育基层群众自治、矛盾调处、法律援助等类型的社会组织，强化基层治理体系堵点难点症结点的自我调节能力，打造更多更具实效性的品牌项目。依法运用规制与激励的双重路径，明确企业等市场行为主体在塑造国家安全态势中的义务，从政策上向做出积极贡献的市场主体释放部分红利，发挥典型导向作用。进一步健全整合社会面的多元资源，加强综合统筹，提高资源分配使用的效率；同时，充分运用网格化等科技手段，为社会面多元主体的参与联动搭建更为便利高效的平台。

4.加强人才培养及国家安全教育。塑造国家安全的全主体应对，决定性因素在人，而人的素质最终要靠教育。一方面要加强国家安全人才培养。依托高校及科研院所，加强国家安全学一级学科体系建设，完善相关研究院系所与人才、教材、课程、科研项目支撑，为相关部门培养更多专业人才。同时，要探索将国家安全课程纳入各级党校（行政学院）主业主课和高校思政公共课进行统筹安排，不断强化提升各级党员领导干部与高学历群体的国家安全意识与思维能力。另一方面，以每年4 月15 日国家安全日为重点，扩展延伸至平时，开展常态化的国家安全教育。充分利用互联网、手机客户端、微信小程序等数字化媒体，开展丰富形式多样的宣传教育，提高全社会积极参与塑造国家安全态势的主体意识。