在约束与自主之间：政策文件嵌套的形成逻辑*

杜其君

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

一、引言

中国地方政府在制定政策文件时，绝大多数时候都会在文件的开头使用“根据……”“按照……”“为贯彻落实……”等言语形式套用其它文件。例如，大连市在《大连市人民政府办公室关于推进高中阶段学校考试招生制度改革的实施意见（试行）（大政办发〔2021〕30 号）》开头就指出，“为贯彻落实《中共中央、国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（中发〔2019〕26 号）……等文件要求，经市政府同意，现提出如下实施意见”，其中套用了9个中央文件、3 个省级文件。在这一过程中，地方政府一般会直接列举套用文件的名称与发文字号，并按照这些文件的发文单位层级和时间来排序，由此形成了一种政策文件嵌套的现象。在自上而下的权力建构体系中，政策文件嵌套是地方政府获取执行行动合法性的基本动作，这种合法性来源决定了地方政府政策执行的行动空间与限度。那么，应该如何从学理层面理解政策文件嵌套？具体来说，地方政府为什么要进行政策文件嵌套、政策文件嵌套是如何形成的、政策文件嵌套又蕴藏着哪些可能的风险，成了需要研究的问题。

政策文件嵌套是文件运转的一种具体形式，文件是中国治理过程中的常用工具，学界对此展开了一定讨论。在宏观层面，相关学者提出了文件政治的概念①施从美.“文件政治”：当下中国乡村治理研究的新视角［J］.江苏社会科学，2008（1）：96-102.，认为中国自古就有“以文书御天下”的传统，这种文书行政形式在当代治理过程中通过规范的文件流转制度转化为文件政治②周光辉，隋丹宁.从文书行政到文件政治：破解我国规模治理难题的内生机制［J］.江海学刊，2021（4）：247-253、255.，上级政府借助文件所承载的国家权威符号的象征意义来建构治理规范秩序③周庆智.“文件治理”：作为基层秩序的规范来源和权威形式［J］.求实，2017（11）：35-44.。在微观层面，相关学者对红头文件、领导批示、台账等具体文件现象的学理内涵进行解释，认为这些文件形式与正式层面的法律、制度相互支撑、相互补充，是治理过程中上级灵活裁量具体事项、加强对下控制的一种工具。政策文件嵌套是文件运转的一种具体形式，与文件治理的一般逻辑相契合，因此，既有研究对于理解政策文件嵌套现象具有一定的启发意义。但是，既有研究主要站在自上而下的视角来观察中国的文件现象，无论是科层权威的象征，还是指示行动过程的具体文件类型，都是对下级行为的规约，而政策文件嵌套是下级政府在政策文件的制定中回应上级规定的一种策略，是下级政府的行为，这与既有研究存在主体上的不同。因此，既有观点并不能解释政策文件嵌套的逻辑，要理解政策文件嵌套的内在机理，仍然需要进一步探究。

因此，本文基于纵向府际关系的视角，尝试从学理层面解释政策文件嵌套这一经验现象。在剖析其内涵与功能的基础上，从类型学的角度分析政策文件嵌套的规律，探究不同嵌套类型的形成机制，提出政策文件嵌套的潜在风险与风险规避的方向。

二、概念与功能：政策文件嵌套的理性认知

按照一般理解，政策是政府为实现特定目标而制定的行为准则④陈庆云.公共政策分析［M］.北京：北京大学出版社，2011：10.。文件意指“由法定组织依法制发，用来处理各种公务，如传布政令、颁布法律法规、提出工作意见、对外交往以及报告情况、请示问题、商洽事务、记载公务活动等，具有特定格式并要求行为客体具体实施办理的书面文字材料”⑤周振华.文件学概论［M］.兰州：甘肃人民出版社，2002：2.。嵌套的字面含义是镶嵌、套用，在组织学的语境中，嵌套意指“一个有层次的、相互嵌入的、相对稳定的结构体”⑥韩万渠，邱铜铜.嵌套式回应：民生政治运行的制度体系及其实现机理［J］.社会主义研究，2022（4）：124-131.。从过程视角看，它指某一具体的制度、规定或组织行为被调入更为宽泛的组织框架中，并与这一框架构成一套整合的系统组织形式。在嵌套结构中，低层次组织的行为以高层次组织的行为设计为基础，大的单元控制着小的单元，而小的单元又统辖着更小的单元⑦储建国，包涵川.自由裁量权的嵌套结构与腐败窝案的生成逻辑［J］.甘肃行政学院学报，2016（5）：69-77、127.。政策文件嵌套就是下级政府在执行上级政策的过程中，在制定文件时套用上级政策文件的动作，以此来显示政策制定的合法性与政策执行的合规性⑧地方政府的文件嵌套首先表明地方政府的政策文件生产区别于政策转发对元文件的复写，而根据地方治理的实际产生了相异于上级政策文件的内容，因此是一种政策制定行为。但是，这种制定与中央层面的政策制定不同，它发生于上级的政策框架之下，其出发点是对上级政策的执行，是执行过程中的政策制定。因此，政策文件嵌套既具有政策制定的功能，也具有政策执行的属性，并且政策执行是第一性的。，最终形成“文件套文件”、自上而下不断叠加互动的政策体系。政策执行包括政策文本再生产与具体落实两个环节，文本再生产浮于表面会造成政策落实的虚化，引发“政策空传”①李瑞昌.中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究［J］.公共行政评论，2012（3）：59-85、180.。政策文件嵌套属于政策文本再生产过程的一个策略性动作，因此必然对后续的政策落实产生影响。

政策文件嵌套通过加强政策执行的过程管理来推动政策目标实现，是中国公共政策绩效实现的一个独特方式。首先，作为一种痕迹管理方式，政策文件嵌套是科层制运作的功能载体。痕迹管理的理论映射是理性官僚制的档案管理，在韦伯看来，“现代职务的执行是建立在文件（案卷）之上——档案保存着原始文件和草案——和建立在一个各种各样的常设官员和文书班子的基础之上的”②（德）马克斯·韦伯.经济与社会（下）［M］.林荣远，译.北京：商务印书馆，1997：279-280.。政策文件是科层组织活动的文本呈现，反映组织活动的理性化。官僚制本身就是一种技术管理体系，作为理性执行工具的文件排除了官僚活动中主观价值判断等非理性因素的干扰，更利于实现统治技术的理性化。同时，作为组织活动映照的政策文件体现了官僚体系行为的历史与现实演变，体现了组织活动的可持续性。其次，政策文件嵌套是政策执行的工具手段。工具理性催生了政策执行的技术需求，技术是工具理性实践的关键③孙宗锋，孙悦.组织分析视角下基层政策执行多重逻辑探析——以精准扶贫中的“表海”现象为例［J］.公共管理学报，2019（3）：16-26、168-169.。政策文件嵌套是公共政策执行的基本工具，它通过层层传递政策信息实现了技术与工具理性的内在契合，是科层理性的直接外化形式。作为一种可追溯的活动，这种可视化的呈现方式真实地再现组织活动，是追踪组织权力运行过程的基本依据，为合理控制权力的限度、防止权力寻租提供了工具载体。同时，在实际的公共管理过程中，下级引用或直接出台与上级要求相对应的文件是一种基本的执行行为，政策文件嵌套成为组织层级间互动的基本载体，将上下级的文件串联为一个整体，在统一上下级的思想认知、凝聚政策价值共识过程中发挥表达功能，从而为公共政策价值理性提供了显示路径。

三、数量与内容：政策文件嵌套的基本类型

地方政府政策文件嵌套的对象比较复杂，上级政府的意见、通知、决定等都可能被嵌套。在上下级之间的文件流转过程中，下级政府对上级文件的采纳具有浅层和深层的差异，浅层主要表现为数量上的区别，深层则更多是对内容的采纳④刘河庆，梁玉成.政策内容再生产的影响机制——基于涉农政策文本的研究［J］.社会学研究，2021（1）：115-136、228-229.，这为理解政策文件嵌套的类型提供了思路。首先，从数量上来看，文件数量在一定程度上代表了政策主体的行政力度⑤叶志鹏，李蹊.中央行政指导的运作机制探析——基于省级政府网站建设的案例研究［J］.中国行政管理，2021（5）：86-94.。从这一层面来说，政策文件嵌套既有单层结构也有复式结构，单层结构即只嵌套了单一性的文件。这里的单一性指政策数目的单一而非文件数目的单一，即只要下级政府所嵌套的文件是围绕同一政策而展开的，就属于单层结构。例如，哈尔滨市发布的《哈尔滨市人民政府办公厅印发关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的若干措施的通知》（哈政办规〔2021〕10 号），虽然嵌套了《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》（国办发〔2020〕24 号）和《黑龙江省人民政府办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体若干措施的通知》（黑政办规〔2021〕3 号）两个文件，但黑龙江省和哈尔滨市的文件都是对中央“优化营商环境更好服务市场主体”的落实，三份文件均围绕同一个政策展开，因而属于单层结构。与之相对应，复式结构则表示多个不同政策的文件被同时嵌套。其次，上下级之间政策文件内容的相似度在一定程度上反映了下级政策执行的创新度①Rachael K. Hinkle. Into the Words: Using Statutory Text to Explore the Impact of Federal Courts on State Policy Diffusion［J］.American Journal of Political Science，2015 （4）:1002-1021.。从这个层面来看，政策文件嵌套既有形式嵌套也有实质嵌套。形式嵌套指的是仅将上级政府的文件名称写入政策文本中，政策目标、原则、要求等方面的关涉性不强，实质嵌套则相反，不仅是政策名称，下级政府政策的具体安排如时间节点、行动路线等也映射上级文件。根据结构和内容的不同组合，政策文件嵌套可以被划分为循例型、行政型、借力型、重组型四种不同的类型（如表1）。

表1 政策文件嵌套的类型

（一）循例型：单层结构与形式嵌套

循例型嵌套指上级政府某一个政策的文件被嵌套，并且被嵌套文件的内容并没有被实质性地借鉴和引用，仅文件名称被引入了政策文本。循例型政策嵌套并不是一种常规类型，一般来说，当上级政府的文件要求与下级治理的实际情境存在冲突，或者上级政府的文件模糊性或清晰度非常强，以至于下级政府难以执行这些政策时，才会采取这种方式。具体来说，首先，如果上级的政策要求会较大程度地损害地方政府的利益，执行政策的成本远大于不执行的成本，作为“理性经济人”的下级政府便可能通过循例型嵌套的方式从表面上回应上级的任务，其政策实质可能是政策创新，也可能是象征性执行。其次，上级政府政策的模糊性或者清晰度过强都会带来政策执行的困境，模糊性过强增加了下级准确理解上级政策目标的难度，清晰度过强则可能超越上下级情境的应然差异。因此，循例型嵌套多发生在象征性执行中，下级运用这种方式对上级文件进行表面回应，执行内容的匹配度相对较低。

（二）行政型：单层结构与实质嵌套

行政型嵌套指的是，虽然下级政府的政策文件只嵌套了上级某一个政策的文件，但政策文本的内容是对上级要求的细化和落实。行政型嵌套是一种工具性执行行为，在这种类型中，上级政策的针对性比较强，细化程度比较高，与其它政策之间的关联度较弱，下级政府所需要执行的政策任务比较清晰，只需要调配政策资源与工具完成这些任务即可。在行政型嵌套中，发文主体的条条与块块的对应关系比较明显，例如，《成都市财政局关于预下达2021 年中央和省级财政衔接推进乡村振兴补助资金预算的通知》（成财农发〔2021〕33 号）嵌套了四川省财政厅《关于预下达2021 年中央和省级财政衔接推进乡村振兴补助资金预算的通知》（川财农〔2021〕37 号），这两份文件发文机关的条块关系相互对应，文件标题以及内容结构也都具有相似之处。此外，行政型嵌套现象在省级政府表现得比省以下政府要突出，这是由政府层级的独特性所决定的。省级政府在执行时只需要回应中央的文件，而省以下的政府为了体现执行的高效与彻底，可能会嵌套多个层级政府的文件。

（三）借力型：复式结构与形式嵌套

“借力”是指下级政府借助其他主体的力量来达成自己的策略性目标①李鹏程，吴毅.“向上借力”：基层政策执行中的策略选择——以某城管中队的占道整治为例［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2023（1）：65-81.，借力型嵌套指下级政府在政策文本中嵌套了多个上级政策文件，但目的却并非是执行这些政策，而仅仅在形式上进行回应，从而增强自身政策的权威性与合法性，提升自己的政策位阶，同时也向上释放政策执行的信号。下级政府“借力”嵌套的文件在政策领域、政策要求等方面同上级文件具有相似性，或者在治理过程中存在一定的顺序关系。但是，下级政府嵌套这些文件只是为自身的政策内容服务，上级文件是供其使用的政策工具。例如苏州市出台的《苏州市教育局关于进一步推进小初衔接教育实践的指导意见》（苏教基〔2021〕16 号）嵌套了《中共中央、国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》《教育部关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》（教基二〔2014〕4 号）两份中央文件，但中央文件并没有直接提出小初衔接教育实践的内容，因而苏州市文件只是将其作为合法性来源。通过这种嵌套，下级政府能够彰显自身政策的合法性与合规性，对相关执行者形成一定的压力，促使其严格按照政策要求来完成对应的任务。此外，在“发包”政策中，这种借力型的嵌套还赋予了下级政府调用“发包”政策所配置的资源的合理性。

（四）重组型：复式结构与实质嵌套

重组型嵌套是指上级政府针对某一问题提出了多项意见，安排了多重任务，或者上级政府的不同政策存在交叉，出于执行效率与成本的考虑，下级政府将这些政策任务进行合并与重组，并在文件中嵌套相关的上级文件。重组型嵌套的基础是多个上级文件在治理领域、内容方面的一致性，下级政府对照上级文件的要求，根据已有的政策资源以及相关工作的推进程度重组政策措施，最终所形成的政策文件既能够回应上级的任务要求，又匹配地方治理情境。例如，《四川省生态环境厅办公室关于加强监督执法正面清单制度常态化管理的通知》（川环办发〔2021〕18 号）分别嵌套了生态环境部发布的《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》（环执法〔2021〕1 号）、《关于加强生态环境监督执法正面清单管理推动差异化执法监管的指导意见》（环办执法〔2021〕10 号），生态环境部的这两份文件的主题都聚焦于环境执法，一个强调执法效能，一个强调差异化执法方式，四川省的文件对这两者进行了吸收，其文件强调制度的常态化管理，与中央文件存在一定的差异。

四、约束性与自主性的组合：政策文件嵌套的形成机制

政策文件嵌套本质上是地方政府的一种政策执行动作，地方的政策执行策略实际上是层级互动的结果，上下级之间的制度差异造就了策略选择的不同②吴克昌，唐煜金.权衡于奖惩之间：多任务情境下基层部门政策执行策略的选择逻辑［J］.公共行政评论，2022（6）：42-62、197.。文件嵌套建立在上级政策要求和下级治理情境的基础上，既受到上级政府的权威约束，又体现出下级政府运用地方能力的自主性。政策文件嵌套的这种约束性和自主性其实是科层组织的本来属性，也是实现政策绩效的两个关键变量①Si Ying Tan. Bureaucratic autonomy and policy capacity in the implementation of capitation payment systems in primary healthcare: comparative case studies of three districts in Central Java,Indonesia［J］. Journal of Asian Public Policy,2019（3）:330-350.。一方面，在按照等级隶属关系建立起来的科层制中，权威是其运作的基本条件，上级组织享有对下级的天然命令权。上级政策文件授予下级政策文件嵌套的合法性，下级政府在嵌套过程和结果层面接受上级的监督，对上负责，这就决定了政策文件嵌套不可能突破上级的约束边界。另一方面，任何政府组织都具有自主性，组织和官僚个体都会直接或潜在地追求自利性的目标，这在纵向层面表现为下级政府希冀在一定程度上摆脱上级政府对其行为的控制，按照自己的意志去实现特定目标②何显明.市场化进程中的地方政府行为自主性研究［M］.北京：人民出版社，2008：99.。当然，这些自主性又不可能超越体制权威的约束。由此，在政策执行过程中，地方政府会依据具体治理情境对科层压力进行主动调适，在制度与规则范围内微妙调整政策执行方式与策略，从而保持约束性与自主性的统一③叶贵仁，陈燕玲.约束型自主：基层政府事权承接的逻辑［J］.中国行政管理，2021（1）：21-28.。因此，约束性与自主性构成政策文件嵌套的两个基本维度。

约束性和自主性的不同组合构成了政策文件嵌套不同类型形成的内在机制（如表2）。上下级政府之间的约束性与自主性并不总是稳定的，它们也因为相互的博弈而表现出一定的张力，这种博弈构成了不同的强弱组合形式。需要说明的是，强约束与强自主、弱约束与弱自主虽然看似矛盾，但下级政府的约束性与自主性并不完全是由上级政府所决定的，当下级政府“制造”自主性空间或地方治理情境挤压自主性空间时，就有可能出现这两种状态。首先，下级政府本身也具有自主性赋权的能力，即在上级规则约束下主动寻求变革的空间，通过绩效和社会认知的合法性来弥补程序上的合法性④王妍.“自主性赋权”：地方政府何以应对改革创新的法治困境——以银川行政审批制度改革创新为例［J］.宁夏社会科学，2020（4）：32-40.，编外用工就是这种自主性赋权的形式，基层政府在编制刚性约束下“发展出了一套扩充控制权和象征资本的自主性策略”⑤颜昌武.刚性约束与自主性扩张——乡镇政府编外用工的一个解释性框架［J］.中国行政管理，2019（4）：100-106.。当上级政府约束性过强时，下级政府通过自主性赋权进一步拓展空间，在上级强约束之下形成强自主的空间，从而造就了强约束、强自主的状态。其次，地方情境所决定的资源、能力等也会影响下级政府政策的自主性。当上级政府的约束性较低时，如果下级政府缺乏完成相应政策的资源，或政策内容的社会接纳度较低，就会压缩下级政府政策执行的自主性空间，从而形成弱约束、弱自主的状态。

表2 约束性与自主性的组合机制

（一）机制Ⅰ：强约束与强自主

循例型嵌套的形成机制是上级的强约束与下级的强自主。在单一制体制之下，上级政府的权威具有高强度的刚性，并且不受下级政府影响。同时，改革开放以来，财政分权、政治晋升机制等使地方自主性得到放大①陈霞，王彩波.嵌入式自主：中国经济发展中的地方政府治理转型——以国家自主性理论为视角［J］.江汉论坛，2015（4）：30-34.。因此，上级政府的强约束是体制所决定的，而地方政府的强自主是改革过程的产物，这为强约束与强自主的共存提供了环境载体。强约束与强自主一般发生在上下级存在利益争夺的时候，如果上下级的积极性都比较高，都希望获得更多的利益分成，便会出现层级利益的矛盾，从而催生出一种政策不执行的空间②陈宇，闫倩倩，王洛忠.府际关系视角下区域环境政策执行偏差研究——基于博弈模型的分析［J］.北京理工大学学报（社会科学版），2019（5）：56-64.。分税制改革初期具体的改革措施推行难度较大，在很大程度上就是这个原因导致的。由于“蛋糕”的大小是既定的，中央要提高中央税比例，则必然缩小地方税收留成，但地方又不愿意将既得利益“拱手相让”，由此形成了层级间的博弈。出于利益之争，上级政府的政策很难得到有效执行，在经济人理性的驱动下，下级政府便在表面回应上级的任务要求，但实际的政策措施可能仍然围绕自身的利益追求而展开，由此便形成了循例型的政策嵌套。

（二）机制Ⅱ：强约束与弱自主

强约束与弱自主是行政型嵌套的形成机制。下级政府虽然具有自主性，但这并不意味着在所有的治理情境中都能够与上级政府“讨价还价”，在诸如安全生产事件处置、脱贫攻坚等突发性公共事件和上级政府高度重视的问题中，上级科层权威的显著增强会造成下级政府的自主性式微。具体来说，首先，在突发性公共事件中，地方政府的处理能力和应对经验、资源有限，必须依靠上级政府的决策部署，才能最大可能地降低损失。在这种情况下，下级政府基于自利性的消极执行不仅不能解决问题，同时还要承担被追责的风险以及较大的舆论压力。因此，对上的组织依赖使得下级政府收缩自主性边界。其次，在上级政府高度重视的问题中，地方政府的执行效率也会更高。一方面，领导高度重视代表了组织行为的中心偏向，上级政府能够借助“晋升锦标赛”机制实现有效的层级控制，降低下级组织的机会主义行为，推动政策快速执行③王惠娜，马晓鹏.政府注意力分配与政策执行波动——B 制革区企业整合重组政策的案例分析［J］.公共管理与政策评论，2022（3）：130-140.。另一方面，上级政府对其高度重视的事情也会加大动员力度，借助资源调配、督查考核等手段调节下级的执行行为。由于本身缺乏治理能力和上级注意力分配的侧重，在突发性问题和上级高度重视的问题中，下级政府的自主性减弱，上级的约束性更加明显，在这种情况下，下级政府的工具性角色更加突出，容易采用行政型嵌套。

（三）机制Ⅲ：弱约束与强自主

借力型嵌套是在弱约束与强自主状态下形成的。由于各个地方所面临的治理问题以及各地的经济、文化等都存在很大差异，如果上级要求过于严苛，下级政府在执行时就很难融入当地的治理实际。因此，上级政府在政策文件中会刻意保持一定的模糊性，便于地方政府根据不同治理情境进行灵活变通，从而实现治理绩效④庞明礼，薛金刚.政策模糊与治理绩效：基于对政府间分权化改革的观察［J］.中国行政管理，2017（10）：120-125.。此外，政策试点是中国独具特色的治理方式，上级政府给予地方自主性行为的空间和能力，充分发挥地方的自主性，鼓励地方探索创新性的治理方式①（德）韩博天.红天鹅：中国独特的治理和制度创新［M］.石磊，译.北京：中信出版社.2018：77.。当上级政府的政策模糊或者进行政策试点时，上级政府对下级的干预程度减弱，并且适当下放权力，这使地方的自主行动空间得到释放，由此形成了弱约束与强自主的状态。但是，对于下级政府而言，由于上级政府没有明确规定某些政策任务，下级制定的政策措施在执行时有可能遭遇对应执行者的变通执行甚至抵制，因为这些执行者也具有自主性。因此，在政策文件中，下级政府通过借力型嵌套的方式来证明政策的合规性，提高自己的政策位阶，对相关执行者形成一定的威慑作用，保障政策的有效执行。

（四）机制Ⅳ：弱约束与弱自主

弱约束与弱自主形成了重组型的政策嵌套。科层组织中的资源分布与任务量在组织层级中呈现“倒金字塔”结构，组织层级越高，所掌握的政策资源越多，所需要完成的政策任务越少，相反，层级越低，所要完成的任务越多，但所掌握的资源越少。随着治理重心的下移，下级政府所掌握的政策资源并不一定与上级下放的政策任务相匹配，上级政府又并不总是会给每一项政策任务配置对应的政策资源。同时，如果执行某项政策存在边际成本，上下级政府都希望向对方转嫁治理风险和成本②张贤明，张力伟.国家纵向治理体系现代化：结构、过程与功能［J］.政治学研究，2021（6）：63-74、176.，也就是说，虽然上级政府不断向下施压，甚至转移治理成本，但下级政府一方面不愿承担这些成本，另一方面又不敢正面挑战组织权威，这就使其处于一种弱自主的状态。在这种状态中，下级政府通过任务的重组与协调的方式来回应上级政府的政策任务，在可能的情况下集中政策资源，通过任务“打包”以降低执行成本。这一行为的前提是上级政府政策的约束性并不是特别强，否则就只能选择行政型嵌套，因此，下级政府此时面临的是弱约束与弱自主的状态。在此情境下，下级政府只能通过重组型的政策嵌套来实现重组行为的合规。

五、形式主义遮蔽：政策文件嵌套的潜在风险

约束性与自主性之间的相对平衡是政策文件得以形成的关键，但是，约束性与自主性并不稳定，二者都有扩张的可能。一方面，随着治理重心下移，上级政府的任务更多向下级转移，为了保证自身的政策规划得到有力执行，上级政府就存在加大层级控制力度的可能。另一方面，与上级任务同时下移的还有携裹在任务背后的责任，在资源约束下，下级政府并不愿意承接这些责任，也并不具有完全承接的能力，由此导致了下级政策执行的行为取向从邀功转向避责③倪星，王锐.从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究［J］.政治学研究，2017（2）：42-51、126.，同时，为了保障自主性利益，下级政府可能扩大自主性的空间，从而形成约束性与自主性之间的对抗。

在压力型体制之下，上级政府对下级的约束性本身就比较强，下级政府的政策目标乃至某些执行方式，都受到上级政府的把控和干预④黄冬娅.压力传递与政策执行波动——以A 省X 产业政策执行为例［J］.政治学研究，2020（6）：104-116、128.。同时，为了避免下级的消极执行，一些政府借助现有的监督机制强化对下级的干预，通过“层层加码”加大地方的压力，利用督查机制加大对下级的过程控制①庄玉乙，胡蓉.“一刀切”抑或“集中整治”？——环保督察下的地方政策执行选择［J］.公共管理评论，2020（4）：5-23.。但是，由于信息的不对称，上级政府的这些任务安排并不一定符合地方治理的实际，或者说，并不一定与下级政府需要处理的实际问题精准匹配，这就弱化了公共政策问题导向这一应然方向，加大政策执行难度。同时，地方政府的自主性具有自利性和灵活性两个面向②王永茂.国家认证能力、基层政府自主性与农村政策执行——以农村危房改造政策为例［J］.甘肃行政学院学报，2016（4）：15-22、126.。面对上级的约束，下级政府可能利用政策执行的灵活性来寻找政策规则的漏洞，将上级的政策要求转变为自利的政策措施，依据地方偏好来选择执行内容，通过政策组合嵌套来“打包”任务，从而形成一种模糊性执行的状态，即政策文件的叠加使其看起来似乎都得到了执行，而实际上并没有得到有效落实③崔晶.基层治理中政策的搁置与模糊执行分析——一个非正式制度的视角［J］.中国行政管理，2020（1）：83-91.。

约束性与自主性的扩张反映了纵向府际间的权责失衡，上下级政府基于自身利益的考虑，通过下放职责或避责执行的方式来调整约束性与自主性的幅度。首先，上级政府为了获得政策执行的预期绩效，凭借属地管理原则突破权责关系的层级尺度，将政策责任下放，同时又将考核、问责等权力上收在自己手中，从而借助这些权力挤压下级的自主性空间，要求下级不折不扣地执行政策④田先红.属地管理与基层避责：一种理论解释——基于理性选择制度主义的分析［J］.广西大学学报（哲学社会科学版），2021（2）：53-62.。其次，上级的责任下移不仅意味着下级政府被问责的风险加大，而且加剧下级资源的紧张，影响其它政策尤其是自主性政策的执行，从而造成下级利益的减损。因此，面对责任重、权力小的局面，再加上一些地方干部能力不足，出于避责的考虑，下级政府对承接上级的责任转移并不积极，而是通过政策文件嵌套来掩饰实际执行中的“变通”行为，从而消解上级的高强度约束，维持自主性空间。

政策文件嵌套的风险始终与府际间的权责划分相关，因此，规避风险需要协调纵向权责关系。首先，以谋求上下级政府的合作为主线，平衡上下级政府间的权力地位。上级政府要适当放权，在一定程度上给予地方政策自主空间，建立分类治理指导体系，主要在宏观政策目标等方面加强对下级政府的监督，履行监管责任。改革对下级政府的政策执行考核方式，增强考核的弹性，把干部政绩考核与政策执行的实绩统一起来，引导和激励下级政府积极主动对接上级政府的政策目标，发挥地方的灵活性和能动性。其次，协调政策资源，建立财权与事权相匹配的结构体系。完善下级政府的权力与责任结构，按照治理的受益范围来逐渐理顺事权关系，受益主体属于哪一层级，则由哪一层级来承担相应的事权，避免事权划分错位。在此基础上，完善权责清单建设的监控和动态调整机制，既要防止层级间权责关系的随意调整，又要避免陷入僵化模式。合理划分上级政府与下级政府的收益分配，发挥好财政转移支付的杠杆作用，建立和完善专项资金的设置、使用办法，加大对重点地区和重点领域的倾斜。最后，加强对下级政府领导干部的培训，提升领导干部应对复杂问题的能力，强化实干担当的精神。完善容错纠错机制，进一步厘清“容什么错、纠什么错”“如何容错纠错”等问题，区别容错纠错的适用情境与范围，既要提升下级领导干部主动作为的积极性，又要防止个别领导干部利用容错纠错来掩盖原则性错误。

六、结语

文件嵌套是指下级政府套用上级政策论证自身政策制定和执行合法性的行为，是科层运作与政策执行的有效工具。从数量和内容上看，政策文件嵌套包括循例型、行政型、借力型、重组型四种类型。约束性与自主性是政策文件嵌套形成的关键变量，正是二者的不同组合，才形成了政策文件嵌套的不同类型。但是，约束性与自主性并不具有稳态性质，当上下级政府突破二者的协调关系时，文件嵌套就容易成为形式主义的掩护。因此，保障政策文件嵌套正向功能的持续输出，需要协调纵向权责关系，保持约束性与自主性的整体平衡。

约束性与自主性的平衡使得政策文件嵌套成为政策执行的一种有效形式，但是，下级也可能在避责导向下利用政策文件嵌套来“掩护”自身利益①李林倬.基层政府的文件治理——以县级政府为例［J］.社会学研究，2013（4）：101-128、244.，通过痕迹主义行为来应付上级政策任务。因此，政策文件嵌套与痕迹主义是一个必要而非充分条件关系。当科层组织的约束性与自主性失衡时，政策文件嵌套就会成为痕迹主义的外衣，而当两者处于一种调和状态时，政策文件嵌套便成为科层组织运作的基本条件和政策执行的有效工具。因此，在对痕迹主义的批判中，痕迹管理的有效性不能被忽略，例如，作为政策文件嵌套的表现形式之一，“以文件落实文件”所蕴含的象征性执行弊病固然存在，但这并意味着“以文件落实文件”完全等价于象征性执行而完全无效。

政策文件嵌套的形成过程反映了政策执行过程中约束性与自主性的平衡过程，这既不同于传统意义上压力型体制下地方积极性的收缩，也不同于分权制改革下地方自主性的扩张，这种平衡揭示了中国公共政策执行过程中的独特韧性。单一制体制以及独特的党政关系奠定了组织动员的强大基础，但这并没有侵入地方自主性的空间。这是因为，一方面，治理规模所带来的信息难题对政策制定有效性的冲击必然使上级政府控制自己的支配范围，规模性的政策为下级政府留下了灵活选择执行策略的空间。另一方面，下级自主性利益实现的长期需求使得上下级之间不可能呈现纯粹意义上的层级制关系，这是下级自主性的生长土壤，同时，组织监控又制约着自主性的方向和范围，使其不至于陷入野蛮生长的无序状态。

作为中国公共治理中的一个独特现象，政策文件嵌套是解释地方政策执行策略选择的有效切口，对政策文件嵌套的探讨提供了观察“中国之治”的有益窗口。但是，本文仅以组织内部的制度环境为分析场景来讨论约束性与自主性的关系，没有考虑组织外的情境因素，例如社会力量对政策执行的影响等，这有待未来研究的进一步丰富和完善。