基层社会治理中过度精细化的反思及权变模型研究*

吴剑平，王 威，潘 钰，查文凤

（1.云南师范大学 历史与行政学院，云南 昆明 650500；2.中国地质大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074）

乡村、社区是推进治理现代化的重点行动空间，但也是提升社会治理效能的关键短板。精细化治理，可以实现社会风险精准研判、社会需求精准回应、社会矛盾精准调控和治理主体精准互动的目标，已成为基层治理最核心的词语和行动目标①邵亚萍.精细化社会治理的挑战及应对策略［J］.长白学刊，2020（6）：106-114.。但应当看到的是，随着精细化理念在基层治理中的广泛运用，各种问题也接踵而至，比如工具理性超越价值理性、将数据化等同精细化等现象，导致产生了诸多治理困境，增加了资源耗散，降低了治理效率，因此值得警惕。

一、相关综述及研究背景

从理论脉络上看，“精细化理念”源自20 世纪初泰勒的“科学管理”理论①（美）弗雷德里克·泰勒. 科学管理原理［M］. 赵涛，陈瑞侠，郭珊珊，译. 北京：电子工业出版社，2013：40.，其通过标准化、制度化、程序化的工作流程，实现生产效率的提升②刘中起，郑晓茹.城市基层党建引领社区治理创新［J］.党政论坛，2019（3）：11-14.。作为一种管理模式，学者们普遍认为其发源于20 世纪50 年代日本企业管理的模式③郭理桥.现代城市精细化管理技术体系研究［J］.中国建设信息，2010（8）：62-69.④杨建军，闫仕杰.共享发展理念视域下社会治理精细化：支撑、比照与推进［J］.理论与改革，2016（5）：80-84.，它的出现适应了社会分工精细化的发展趋势，通过提倡精益求精的工作态度、创新务实的工作精神和科学高效的管理理念⑤明亮，李春艳，王苹.提升社区精细化治理水平研究——以成都市社区治理实践为例［J］.晋阳学刊，2016（6）：105-109.，实现了以服务客体需求和体验为管理目标的积极回应⑥陈思，凌新.社会治理精细化背景下社会组织效能提升研究［J］.理论月刊，2017（1）：147-150.。发轫于20 世纪80 年代的新公共管理运动，强调市场和企业的主导力量，崇尚运用先进企业管理模式、管理理念来改造政府，由此精细化管理的理念和实践扩散到公共行政领域，逐渐为政府所借鉴⑦王阳.重大决策社会稳定风险评估制度的效果分析——以“评估主体”的规定为重点［J］.中国行政管理，2016（3）：116-120.，成为推动社会发展的内在动力⑧杨建军，闫仕杰.共享发展理念视域下社会治理精细化：支撑、比照与推进［J］.理论与改革，2016（5）：80-84.。

精细化治理与传统粗放式治理的本质区别，是其强调治理主体的多元化和多元共治社会体系的形成，探讨构建多中心合作治理的规则体系，依赖于公共部门、私人部门或第三部门的治理网络，通过合作达成政策目标，改变传统“粗放式”思维、“经验型”治理带来的消极后果，破解“最后一公里”的社会治理难题，实现各治理主体的良性互动⑨周晓丽.论社会公众参与生态环境治理的问题与对策［J］.中国行政管理，2019（12）：148-150.，最大程度地整合社会治理资源和治理绩效的提升⑩邵亚萍.社会工作伦理教育困境分析及提升路径［J］.社会福利（理论版），2022（8）：3-7.。

相对于社会治理中以“类别”或“群”为治理单位的粗线条模式，精细化治理还追求“治理单元最小化化”，对“精准、细致、个性”提出了更高的价值要求⑪孙荣，薛泽林.新常态下的社会治理精细化与赋权改革——以F 省S 市便民服务中心为例［J］.福建论坛（人文社会科学版），2016（4）：75-80.，其关注细节、精益求精和追求卓越，包含了细节、精简、准确、精致等基本元素⑫韩志明.基层协商民主的过程性叙事及其反思［J］.河南社会科学，2018（6）：66-72.。从目前学术研究上看，精细化治理主要涵盖了以下方面；其一，城市环境精治理精细化⑬曹睿.论生态文明视角下的城市环境管理制度［J］.环境科学与管理，2013（1）：19-22.⑭李颖明，李晓娟，宋建新.城市环境管理系统及运行机制研究［J］.生态经济，2011（6）：152-155.，将城市环境看作是城市这一复杂巨系统的子系统，予以治理，以实现城市复杂系统处于最优运行状态。其二，应急治理精细化⑮席广亮，甄峰，李晓雨等.城市应急管理中的“微参与”：微时代城市管理的思考［J］.规划师，2013（2）：37-42.，强调应急从非常态管理转向常态化、精细化治理，以采取及时有效的手段，整合各种资源，防止危机的发生或减轻危机的损害程度、保护公共利益。其三，治理手段精细化，主要包括大数据、云计算、网格化等现代信息技术的应用①何振，周芳检，杨文.大数据时代城市应急管理行业协作体制创新研究［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2016（6）：26-31.，实现资源整合，权力优化和职能规范。其四，基层社会治理中的精细化，主要包含精细化理念在基层中的运用、多元主体参与、共治共享等②刘中起，郑晓茹，郑兴有，等.网格化协同治理：新常态下社会治理精细化的上海实践［J］.上海行政学院学报，2017（2）：60-68.。

总而言之，精细化治理是用概念、逻辑来精准界定、表达事物的存在和各自关系。把治理任务纳入理性认知通道，从理性范畴将混沌、离散的治理要素（如人、物、活动、行为、场域等）加以统摄，已经成为治理行动者话语体系中最核心的词语之一，也是研究者探讨基层治理的重要视角。但应该看到的是，当前多数学者对精细化治理的探讨依旧是悬浮式的，缺乏近距离的观察与分析。其更多的是强调精细化理念在基层治理领域的演绎，似乎精细化理念可以在所有治理领域均匀展开，而忽略了精细化治理的边界与治理场景的匹配性。事实上基层治理任务模糊、对象多元化，以及基层网络关系的异质性，使得基层治理场景的复杂程度远超其他治理领域。因此，并不能将基层治理视为一个完整、统一的治理场景，而应当对其进行分层、分时、分场域地分析，对精细化治理与场景的匹配性进行思考，从而增加研究深度。

二、精细化治理演进：从工具理性到价值理性

从新中国成立以来的治理实践来看，精细化理念在社会治理中已经生根发芽，但并不是一蹴而就的，而是呈现逐渐演进的过程。通过价值和工具理性两分法以及政治、行政及社会三个领域的关系变化进行分析，从而对其演进规律进行探讨发现其演进过程大体可以分为以下阶段：

（一）政治吸纳社会阶段：政治是价值理性，社会是工具理性

政治吸纳社会，是指政治体系通过一定方式和手段影响社会行为，一方面协调政治与社会的关系，保证政治稳定、政权发展的政治过程；另一方面帮助社会树立正确的价值目标，从而确定长期的社会发展方向。这一阶段大体可以对应1949—1956 年社会主义改造时期，通过这一阶段的政治吸纳，实现了政权稳定，确定了社会主义意识形态主导地位。这一时期，社会包含于政治之中，社会被有意识地形塑成符合政治需要或者满足政治需求的团体、组织。通过政治识别、经济划分等方式，政治实现了对社会的吸纳，将社会完全涵盖与统摄于政治下，并成为服务政治价值的工具理性。

（二）行政吸纳社会阶段：行政是价值理性，社会是工具理性

当政权稳定和意识形态主导地位确立后，政治吸纳社会逐渐让位于行政吸纳社会模式。即行政主体（政府）通过规范、法律、政策等对社会客体进行的法律、经济、文化等多方面的科学化、标准化管理，使得社会主体服从行政发展之目标③竺乾威. 政府主导下的多方合作：集中体制下的治理创新［J］. 中国行政管理， 2022（1）：13-18.。这是新中国成立以来持续时间最长社会治理模式。

这一时期，根据行政工具的差异性，又可以粗略划分为两个时期。前期大体是1956—1978 年，这一时期是以农村公社、城市单位为中心的分层控制，辅之以计划经济、政治运动，以实现社会主体对于行政目标的从属①陈军亚，王浦劬.以双重革命构建新型现代国家——基于中国共产党使命的分析［J］.政治学研究，2022（1）：29-43.。后期大致涵盖1978—1989 年末，这一时期放弃了前期的政治运动与计划控制，转为政策调配为主，以实现行政管理稳定、有序运行之目标。相较于政治吸纳阶段，这一阶段社会活力有所提升，但从理性两分法来看，社会依旧缺乏独立性与自主性，属于服务于行政管理的价值理性的工具理性。

（三）社会脱离行政（社会建设阶段）：成为独立的价值主体

20 世纪90 年代以后，人员、信息、资本等都处于高度流动状态下，行政对社会的管控成为一个巨大的难题。以前通过票证、单位等经济手段和以运动为政治手段的边际效益递减，行政吸纳社会模式的基础开始瓦解②何颖，李思然.“放管服”改革：政府职能转变的创新［J］.中国行政管理，2022（2）：6-16.，于是学术界与实践部门不得不反思：在社会流动性、复杂性不断增长的背景下，再将社会看成是服务行政发展的工具是否符合当前的社会治理现实？

在这样的背景下，党的十七大作出“四大建设”（经济建设、政治建设、文化建设、社会建设）的部署，首次将社会建设与政治建设摆在了同等地位，承认社会是独立于政治之外的客观存在，将社会从政治的从属地位中解放。这就使得社会拥有了独立、自主的地位，并作为独立领域与力量而存在，为后续社会治理理念提出奠定了思想基础。

（四）社会与行政合作共治（社会治理阶段）：社会的价值理性持续增扩

随着时代发展，社会力量不断壮大，因此对社会建设提出了新的要求，催生了社会治理的诞生。2013 年11 月9 日至12 日，党的十八届三中全会提出了“国家治理”“政府治理”“社会治理”三个全新的概念，实现了从政府对社会单向度的管控向政府与社会合作治理社会事务的转变，逐渐形成了“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理格局，这对推动经济发展、维护社会稳定、提升政府公信力、增进人民福祉等发挥了重要作用。

在这一阶段，政治、社会、行政三种力量呈现出合作共治的关系，这说明了政治与行政承认社会是一个独立的治理主体，并给予了平等的合作地位，这对于政治实践来说是一个巨大的思想飞跃。但同时也要看到，这一阶段社会这一新生的价值理性主体，虽取得独立地位，也提出了合作、共治的价值追求，但由于旧的联结机制业已消融而新的联结机制尚未形成，社会治理还需依靠于政治与行政的合作帮扶。

（五）社会独立扩展价值理性与工具理性阶段：精细化治理

2017 年3 月5 日，习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时指出，“城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化管理，必须适应城市发展。要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力”。自此，精细化治理走进学术界、实践界的视野，逐渐成为指导当前社会治理的重要思想③孙荣，薛泽林.新常态下的社会治理精细化与赋权改革——以F 省S 市便民服务中心为例［J］.福建论坛（人文社会科学版），2016（4）：75-80.。

与前一阶段相比，本阶段中精细化治理内容更加饱满，不仅提出了追求“治理单元最小化、精准、细致、个性”的价值追求，并且还提出了相应的治理手段，如大数据、云计算以及信息技术等。其不仅致力于促进价值与工具的统一，还要求实现治理体系与治理制度的融合，在治理目标、治理主体、治理形式、治理方法方面都有了新的突破，成为一个复杂且精细的理论体系。但与之相对的是，随着治理复杂性与精细度的提升，其往往需要更精确的数据、更强大的执行力、更加规范化的任务流程，而在高度模糊性、混沌化的基层治理中，如何寻找符合上述要求的应用场景，则成为一个痛点。

三、基层治理过度精细化的困境与反思

正如前文所述，精细化治理对治理边界、治理场景等具有一定的要求。但遗憾的是，随着精细化理念在基层治理话语权的增强，在一定程度上呈现了偏离和异化的趋势，出现“精细化迷信”的治理困境。具体如下：

（一）迷恋数目字管理，掉入案牍陷阱

精细化治理涵盖信息、制度和能力等多方面，是一个丰富而生动的治理体系，但很多基层治理主体误将治理手段的数据化，当成治理过程的精细化，将丰富生动的精细化治理，变成了贫乏且枯燥的表格化治理、台账式治理。

众所周知，表格、台账的基础是基数，如收入变化、流动人口、刑事案件数量等。由于基数可以加减乘除，满足了标准化与指数化的要求，并且可以通过图形（如趋势图、分隔条）、表格等（流程表、三线表）呈现出治理信息，因此在治理统计中占有重要地位。但在复杂的治理活动中，如公共服务质量、公共服务意愿、群众效用打分等，却无法使用基数进行统计。因为此类活动的数据，属于序数形式。而序数属于排列数据，无法加减乘除，更无法转化成标准化与指标化的表格和图形。但很多基层部门为了追求工作的数据化，会以基数去衡量活动开展的质量（序数形式）。如某区直部门为了衡量社区开展矛盾纠纷调解工作的成效，竟然以矛盾调解数量作为衡量该项工作的成效，认为矛盾调解数量越多，越来体现工作成效，致使社区工作人员不得不寻找矛盾纠纷。

事实上，开展本项工作的初衷是社会和谐与稳定，而矛盾纠纷化解只是实现该目标的手段，但在实际过程中，却成了治理过程的数据化，用工作数量来替代工作目标，产生了治理困境。此外，该地的上级部门为了实现调解过程中的管理，要求对矛盾纠纷建立调解文书，这与社区矛盾纠纷调解的及时性、口头性要求是相矛盾的。但如果缺乏相关资料，调解工作往往又得不到承认，这就导致每当上级部门检查时，社区不得不花费大量时间，甚至雇人进行填表，完成调解文书制作，既耗散了社会治理资源，又降低了治理效率。

（二）过度注重治理环节，产生分解谬误与合成谬误

精细化治理要求确立最小化的治理单元，并实施多样化和差异性的治理，实现个体化治理和个别正义。作为治理目标，这样的价值追求是值得鼓励的。但在治理实践中，治理目标经过科层体制的逐级分解和发包，往往会导致治理主体过度关注治理环节与程序，降低了治理结果的有效性，出现分解谬误与合成谬误。

分解谬误是指由于职能管理与属地管理的分工，将不该分解的系统性治理任务（如社会安全）分解成各区域、各部门，甚至是各时间段。本以为可通过明确责任（尤其是属地责任），变压力为动力，但过多、过细的任务分解，反而造成整体上的治理无序和相互掣肘。如某综治中心为了将矛盾纠纷调解精细化，将矛盾划分为婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、房产宅基地纠纷、生产经营纠纷、损害赔偿纠纷、山林土地纠纷、征地拆迁纠纷、环境污染纠纷、劳动争议纠纷等类型，并将不同类型的纠纷，交由不同部门予以排查、调解。而各部门为了提升调解工作的精细化，又出台了更多纠纷调解条例，从而导致纠纷处理细则越来越细，调解难度越来越大，纠纷反而增加，严重偏离了治理目标。

治理中的合成谬误通常表现为上级部门基于复杂性化约方法，将社会治理的任务分解为若干子任务，发包给各下级部门，各部门为寻求确定性的责任边界而“各扫门前雪”，致使在加总与合成后，产生了意外后果，造成“局部有效而整体失效”。例如，在生态治理中，生态环境的整体属性与行政区划的刚性限制存在巨大张力，属地政府的环境治理行为容易受到辖区外其他地方政府“不合作”的制约①余敏江：复合碎片化：环境精细化治理为何难以推进?——基于整体性治理视角的分析［J］，中国行政管理，2022（9）：89-93.，致使治理失效。更严重的是，虽然出现了治理失效，但由于所有部门、地区均是按程序办事，因此并不需要对最终治理结果负责，这又进一步强化了部门本位意识，各部门本着“不出事”原则，导致治理结果锁定在低效率状态，使得治理陷入“内卷化”。

（三）迷信治理技术，陷入数字技术中心主义

近年来，在大数据、云计算以及区域地理信息系统的结合下，以社会智能平台建设（如雪亮工程、智慧安防）为特征的技术治理革新在全国涌现，开始释放治理效能，取得了不错的成果。于是很多地方简单地将社会治理精细化等同于治理技术现代化，围绕治理技术来设计治理制度与规则，将治理技术置于治理目标之上，陷入数字技术中心主义。

将治理行为加工、转化成可感知的数据和流程，降低社会问题的复杂性，利用数据信息提升其可读性，这是技术的特殊优势，但这优势也限制了技术在治理体系中的作用边界，即那些可以被识别、可感知的治理行为，才能运用新的治理技术（如云计算、信息化、大数据），然而显然并不是所有治理行为都满足可识别、可感知的要求，甚至很多重要的治理工作，是无法用数据来刻画和表达的。

治理技术本应该服从于治理目标，但技术中心主义却往往会削足适履，为迎合治理技术需要而配置治理资源，使得治理技术成为凌驾于治理目标之上的功利主义存在，走向价值理性的反面，造成对治理价值的反噬。如在基层治理中，容易量化、方便技术可读的工作，如培训、会议、监管、巡查等，往往可获得更多的治理资源，而那些真正提升居民幸福指数、体现治理水平的行为（如环境、治安、物管等），由于无法直接量化与可读，反而无法获得足够的治理资源。

综上所述，当前基层社会中，出现工具理性不断扩展而价值理性日益蜷缩，根本原因在于，各治理主体没有真正理解精细化治理是价值与工具相统一的本质，本能地忽略了价值理性运用的场景与边界限制，出现了“工具泛化”。

四、基础治理过度精细化治理的产生逻辑

基层治理场景丰富、多元，不同的治理场景在精细化治理适用性上有较大差别。有些治理场景在实施精细化治理时会展现出卓越治理绩效（如流动人口），而有些治理场景（如矛盾纠纷调处）则效果甚微。因此我们必须思考，哪些因素影响了精细化治理效果，其作用条件又是什么？作为一项典型的“自上而下”政策安排，精细化治理目的是通过科学合理的技术应用、程序或机制设计，以更好地实现公共价值，达到“善治”的目的。但在官僚组织内，政策目标的达成，通常以“逐级发包”的机制完成①周黎安.行政发包制［J］.社会，2014（6）：1-38.②周黎安.行政发包制与中国特色的国家能力［J］.开放时代，2022（4）：28-50.。故治理（发包）链条中，治理目标、治理过程、治理结果与考核成为主要要素，因此也决定了精细化治理的作用效果。

（一）治理目标

清晰、明确的治理目标是治理行动的蓝图，也是精细化治理的起点。但如何精准地测量、识别、确定治理目标，并不是一件简单事情。相对于单目标治理行为（如扶贫等），基层治理的目标是分散且多元的，甚至是无法用清晰语言表述的模糊存在，更遑论精确测量与识别。

首先，目标的可测量性是识别的前提，但现实生活中，许多社会治理目标是缺乏可测量性的。如基层治理中的平安建设，“平安”不仅是一种客观存在与现实，也是一种主观的心理状态与感受。而心理感受与状态，很难通过具体的治理指标来度量。其次，即便单个治理行为目标可测量、可识别，但从个体目标加总到整体治理目标时，又会失去精细度。因为精细化需要专业化作为支撑，而专业化在放大特殊与细节以提高治理精准度时，也产生了误读和扭曲，增加了整体治理行为的模糊度。因此，治理精细化在提高单个治理目标精度的同时，又会模糊整体性治理目标。最后，面对多元复杂的治理环境，如何科学地凝练出治理目标的共同特征，也是一个巨大挑战。例如，在反贫困治理中，只需考虑经济收入指标，便可以容易地凝练出具体、明确的治理目标。但其他的治理行为（如乡村振兴）对象范围广、变量多、目标多且治理环境差异大，很难抽象出具体明确、可表述的治理目标。

总之，模糊的治理目标容易使基层治理主体在治理实践中，失去目标方向与价值引领，以至于基层干部在日常治理过程中，抓不到正确工作重点和关键，只能在工具性的事务中精益求精，导致出现“为了推进工作而推进工作”，使得治理“内卷化”。

（二）治理过程

社会治理通常以“类别”或“群体”为基本单位，以形成普遍性、概括性的治理规则与手段。但精细化治理则要求尽可能拆解社会事实，确立最小化的治理单元，实施多样化和差异性的治理，以增加治理精准性。显然，这蕴含了一个不言自明的假设，即治理过程是无限可分的，其治理边界是清晰或者至少是可辨别的。唯有此，才能满足治理单位最小化的要求。例如，在反贫困治理中，由于家庭收入属于流量，是清晰、可分的，因此可以根据每家每户的实际情况，针对性地提出扶贫对策（如外出打工、养牛、养羊等）。

而在其余复杂社会问题的治理过程中，群体间的治理边界通常不是清晰的，存在治理成本与收益相分离的情形。比如基层环保部门对煤电厂污染的整治，通常会因为上级部门“保运转”的强制要求，而抵销其治理效果。此外，在基层治理中，许多治理行为过程也不是无限可分的，很难将其拆解到个体层面，而只能停留在类、群、族等集体层面。比如社会治安，其行为边界只能停留在公共区域与空间，无法直接侵入到个体场域，也无法针对每家每户的实际情况，提出不同治安对策，无法达到最小治理单元的要求，进而无法实现精细化的目标。

（三）治理结果

治理结果是衡量治理有效性的评判依据。如何准确地确认治理结果，是精细化治理的内在要求，但这样的要求在很多治理任务中并不能得到满足，主要原因如下：

首先，部分治理结果不是单因单果的线性关系，而是多因多果的复杂关系，且易受外部性的影响，无法精准地确认，如环境保护。其次，即使部分治理结果在确认上不存在难度，但在结果测量上，也存在一定困难，因为并不是所有治理行为的结果，都会直接呈现，如噪声污染和流动摊贩的治理等。有些治理行为的结果，本身就是中间变量，无法直接识别与度量，如党建治理。党建本身就是其他治理行为的中间变量，其治理效果往往需要通过其他治理绩效，如经济发展等呈现出来，因此很难对其直接识别与测量。最后，纵然治理结果可以科学化识别与度量，但在差异性极大的基层社会如何实现结果的标准化也是一大困难。例如，在乡村振兴中，“产业兴旺”可以通过GDP、人均收入、税收等变量进行比较，但“乡风文明、治理有效”却难以转化为标准变量，无法实现精准考核。

总之，由于在基层社会中，面临的治理任务大多是结构不良的复杂问题，涉及主体、因素及构成成分众多，在结果测量上难以做到精确，并不适合采取精细化治理。但科层制对确定性的寻求，导致基层政府在面临不同种类的问题中通常会无差别地使用精细化治理，造成治理失效。

（四）治理考核

合作生产（co-production）与价值共创（value co-creation）是治理理念中重要组成部分。与国外强调政府（服务提供者）和公民（服务使用者）的双主体不同，在中国场域内，合作生产与价值共创更多的是强调基层治理体系中不同部门、不同层级的合作治理。

精细化治理天然地衍生出多治理主体，各主体在制度化安排下，合作产出治理效果，创造治理价值。由于各主体合作共创治理价值，必然涉及如何测量各主体之间的贡献度，以匹配不同的激励机制。这既是保障治理合约的长期性，也是保障治理行为持续性的前提。在以利润为导向的经济组织中，依据价格信号和要素主体的市场价值，较容易测量出各自贡献度，进而匹配激励措施。但在官僚组织中，“平均化倾向”使得各主体所贡献的治理资源（时间、人力、资金）具有高度相似性，无法用市场方法来对标各自的贡献度。同时各治理主体受多元治理任务约束，使得各主体在治理任务的投入度也难以测量。一方面既无法衡量各主体的贡献度，另一方面也无法精准回答不同主体的治理绩效，因此也就无法达到精细化治理所要求的“精准、细致、个性”的价值目标。

（五）小结

精细化治理是价值理性与工具理性的平衡与统一。一旦工具理性凌驾于价值理性之上，“案牍陷阱”“任务分解与合成谬误”“数据技术中心主义”等过度精细化现象便会随之而来。故在“精细化”成为热门词汇的背景下，基层治理主体需要理性思考的是：精细化到底是什么①李倩.政府绩效评估何以催生基层繁文缛节负担？——基于多层级治理视角［J］.中国行政管理，2022（7）：63-72.？事实上，精细化治理有其特定要求，须在治理目标、治理过程、治理结果、治理考核等各个环节均满足相应场景要素的情况下，才适合应用精细化治理（具体参见表1）。盲目地推进精细化治理容易导致过度的精细化，产出无意义的效率，出现价值迷失。

表1 精细化治理的作用条件

五、基层治理应用精细化治理的思考与纠偏

（一）正视精细化治理局限，摆脱精细化治理迷信

现代性思维孕育了精确性。吉登斯认为，现代性所引入的生活模式，从根本上使得人类脱离了传统社会的模糊性。精细化治理，也在一定程度摆脱了基于经验的模糊化、简单化的治理，而逐渐走向差异化与专业化的治理。但专业化在提升治理精度和深度时，也在不同的治理行为中树立了边界，对治理边界产生了强烈的要求。如果肆意扩展或者越过其治理边界，反而会导致治理结果的模糊性。

精细化治理，追求治理单元最小化和个体性治理，这往往会产生多治理主体，形成治理产权碎片化，导致治理手段部门化和治理资源孤岛化。而这又无法支持多治理主体，达不到治理单元最小化和个性化的要求，由此产生精细化悖论。即要想实现治理单元最小化，就要求有多治理主体参与，而多主体治理又会产生治理手段部门化和治理资源孤岛化，而这又限制了多治理主体。而想“打破治理手段部门化和治理资源孤岛化”等约束，就需要将治理产权集中到一个治理主体或者极少数部门，这又无法达到多治理主体要求。

因此可以发现，精细化治理的部分价值追求，在条块分割的基层治理实践中很难实现，作为治理行动者，应正视精细化治理的内在缺陷，摆脱精细化的迷信，理性地承认基层治理中的模糊性。

（二）构建精细化治理权变模型，匹配治理场景

精细化治理有其特定的适用条件，治理主体若在面对不同治理场景时无差别地使用精细化方式，恐会导致治理失灵，因此需要引用权变理论，来对精细化治理进行调试。权变理论（Contingency Theory）又称情景理论，该理论的中心思想是：第一，组织是社会大系统中的一个子系统，受环境影响。因此，组织需要根据处境和作用采取相应的治理措施，确保对环境的最佳适应性。第二，组织活动是在不断变动的条件下，以反馈形式趋近组织目标的过程，故组织需依势而行。第三，管理的有效性是管理者、被管理者及其环境因素相互作用的动态过程。其并不追求确定性的特定管理模式，而强调不同情势下管理模式选择的适应性与灵活性。因此，本文以权变理论为基础，依据治理目标、治理过程、治理结果、治理考核等条件，构建了8 种治理情景，并将其分为“核心、中间、边缘”的三种格局，构建出精细化治理的权变模型（见表2），帮助基层治理者更好地理解科层制确定性寻求与不确定性问题之间的张力，提升基层治理的灵活性与效率性。其中，管理者、被管理者和环境因素分别对应着基层治理主体、社会群体和情境条件。治理场景由相应的群体与情景条件共同构成，会在一定程度影响治理方式选择。

表2 精细化治理权变模型

1.精细化治理“核心”场景。此类治理场景可以同时满足“治理目标的明确性、治理过程的清晰、治理结果的标准化以及结果容易考核”的四个要求。在现实生活中，类似于如反贫困、疫情防控等治理任务都符合上述条件，因此可以优先运用精细化治理，属于精细化治理的核心场景。

2.精细化治理“中间”场景。该类治理情景无法同时满足四类变量，但可以同时满足变量组合中的三类。如大气污染防治，其治理目标明确（减少污染）、结果呈现清晰（指标变化）、结果考核符合实际（指标判定），但是在治理过程环节中，清晰程度上不符合要求。由于其满足四类条件中的三类，具体治理过程中可以借助属地化管理，依旧可以采用精细化的治理手段，提升治理效能，属于精细化治理的中间场景。

3.精细化治理“边缘”场景。边缘格局对应的场景具体又可以分为两类：一种为“相对边缘”场景，这一类型的治理场景，部分地满足四类变量中的任意两类或者一类，如平安建设中，其治理过程较为明确，如增强治安巡逻等，但在治理目标表述、治理结果和考核上难以匹配精细化治理的场景。另一类为“绝对边缘”场景，该类治理场景不满足四类变量中任意一种，如党建引领社会治理，就无法满足目标、过程、结果以及考核度中的任一要求，因此该任务是最不适合采用精细化治理的情景之一。

（三）鼓励精细化治理的价值追求，弱化工具理性崇拜

过于强调运用治理手段、治理程序来达到特定目的，而不顾及手段、程序在内容、价值上的合理性。这样的情形在基层治理中颇为普遍。这种对治理手段、治理程序的过度追求，使得工作人员在心理上、行动上与治理结果日渐疏远，会让他们不再关注治理结果，弱化对治理价值的追求。因此，我们应正本清源，鼓励基层治理人员对治理价值、治理结果进行道德判断，而不是对非理性的治理程序与环节负责；强化治理人员的价值思考，减少对治理技术的依赖。在充满模糊性、碎片化的基层治理中，其情景的复杂性远超人类理性的设计范畴。因此，应鼓励基层治理主体自主进行价值判断，避免成为特定治理理念的工具，这样反而有利于提升治理精准度。