蚌埠市社区医养结合建设的问题及对策

张国群 张雨路 马玲

摘   要：医养结合是积极应对人口老龄化，优化城市社区老年人群健康服务和养老服务供给的有效途径。通过政策支持、服务能力、人才建设等方面解决难点堵点，充分整合资源，医疗卫生与养老服务有效衔接、相关配套政策和完善的保障措施真正落地见效，并通过完善服务标准体系、运行机制和评价制度，持续提升医养结合服务高质量发展，有效提升老年人口生命质量，推进健康中国行动。

关键词：社区养老；医养结合；问题；对策；蚌埠市

中图分类号：C91       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）17-0126-03

党的二十大报告提出，“推进健康中国建设，把保障人民健康放在优先发展的战略位置，实施积极应对人口老龄化国家战略”，是贯彻以人民为中心的发展思想，持续发力建成病有所医、老有所养、弱有所扶的社会保障体系和医疗卫生体系，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境。在我国正在加快建设的养老服务体系中，医养结合建设可以为百姓提供安心舒心服务，提升服务对象获得感、幸福感。加快老龄事业和产业发展，推进医疗卫生与养老服务相结合是重要民生举措。

推进城市社区医养结合是积极应对当前我国家庭结构变化、人口老龄化等养老形势，努力构建“老有所养、老有所医”的重要途径。但当前仍存在医疗卫生与养老服务需进一步密切对接、医养结合服务质量有待提高、相关支持政策措施需进一步完善等问题。第七次人口普查数据显示，蚌埠市常住人口329.64万人，其中60岁及以上人口占比已超过18%，65岁以上人口占比14.4%，接近或高于全国、全省平均水平，人口平均期望寿命提高和生育率降低，人口老龄化和养老问题日渐成为家庭和社会关注的难题。蚌埠市作为全国文明城市，在不断打造“孝善珠城”，逐步推进医疗康养工作，制度体系逐渐完善，重大项目、亮点工程稳步推进。但是目前蚌埠市医养结合机构等级标准缺乏，服务有待于进一步规范，养老服务缺乏全面、系统和规范的制度安排。基于此，笔者参与相关课题研究并开展了专项调研，深入分析蚌埠市目前社区医养结合建设存在的问题并提出了相关建议。

一、当前存在的主要问题

（一）服务内容：范围狭窄，层次偏低

基于各种原因，目前蚌埠市传统社区养老机构难以满足养老需求；医养结合的“医”方，其中的功能主要是提供基础服务，如健康体检、健康咨询、健康讲座等；“养”方所赋予的职能重点在于提供活动场所、开展文化娱乐，提供社区老人餐饮如社区大食堂等服务，受众群众比较适合生活能够自理、身体相对健康的年轻老年人，而且无相关基础性疾病的。对于大部分真正需要“医养”的，需要专业的甚至于紧急的医疗救护的高龄、患有疾病的老年人，做不到及时有效处置，同时也无法提供护理、康复等服务。对标国家卫生健康委、国家中医药管理局发布的《关于加强老年人居家医疗服务工作的通知》要求，当前城市社区医养结合的用药指导咨询、上门照护、心理健康、安宁疗护等服务在规定范围和内容上达不到规定要求。

（二）服务综合：多头管理，配置失衡

医养结合服务要素衔接不畅是需要解决的关键难题，尚未形成完备的医养结合的服务标准化体系，民政、卫生、医保、人社、财政等部门相互独立“九龙治水”，政策呈分离化、碎片化，部门协调不足。财政投入不足，筹资渠道狭窄，目前资金来源主要依靠财政和基层自筹。财政补助、价格保障、保险制度等补偿机制不到位，居家养老服务中心难以落到实处，设施过于简单，功能不完备，供需矛盾大。另外，依靠街道社区社会筹资举步维艰，面临较大窘境，筹集来源不足，渠道狭窄，居家养老服务中心基础设施薄弱，功能严重滞后，改、扩建由于资金短缺而成为“空中楼阁”。

（三）服务供给：动力不足，能力不强

1.由于推行进度的原因，当前蚌埠市社区医养结合实施载体主要依托社区卫生服务站，它们缺乏经营自主权，参与服务的动力不足。另外，医养结合服务项目缺乏明确的物价管理机制，相应的综合激励机制不完善，服务经济效益和利润低，拓展医养结合业务的主动性面临尴尬境地。同时基层医疗卫生服务机构由于长期承担公共卫生服务的角色，充当“守门人”的家庭医生或者全科医生的医疗业务能力有滑坡，难以满足社区老年人的医养结合的现实需求，服务水平亟待进一步提升。大型医院没有价格机制保障，转诊机制不畅，客观上也会对医疗资源产生挤兑，造成不必要的医疗卫生资源浪费。

2.医护人员动力不足，业务能力有待提高。养老标准研发力量和医养护理人才匮乏；社区医养结合服务补偿机制不完善，医疗机构开展养老服务面临人才和依法执业困境。卫生人才引不来、留不住，养护人员收入待遇低、劳动强度高，存在人员流失。服务体系尚未建立，社會化、专业化程度不高，医养融合不够，服务人员匮乏，全市整体发展不平衡不充分。养老机构缺乏专业养老护理人员，养老护理工作的社会认同度和个人职业认同度不高，专业人员收入待遇低。

（四）服务利用：实际利用率低

当前城市社区养老服务开展实质性医养结合服务较少，签约制仅仅完成“签协议”的签署，为签约而签约。服务供给和服务需求不对等，流于形式阶段，存在供需“两张皮”、服务利用率虚高现象，后续服务提供并没有跟上，上门服务根本无法实现，常规的方法停留在电话咨询。城市社区老年人受传统观念和长期家庭文化影响，对养老服务认同度不高，加之服务内容片面贫乏、设施短缺条件简陋、服务能力与主动性不足，机构本身缺乏足够的吸引力，最主要限于个人支付能力等多重影响因素叠加，社区医养结合服务处于价值洼地，实际利用率较低。

二、高质量推进蚌埠市社区医养结合建设的对策

（一）理念支持：立足实际，创新理念

1.坚持“四项”原则。一是因地制宜原则，以需求为导向，细分市场，充分调研市场医养结合服务需求，结合社会各阶层的养老意愿与支付能力，完善差异化、精准服务方案；二是循序渐进原则，以目标为导向，结合社会当前可承受能力以及未来高质量发展远景目标，充分认清形势，做好“人、机、料、法、环、测”鱼骨图管理分析，有计划有步骤循序渐进，推进人员、经费以及配套措施；三是互利共赢原则，以效率公平导向，按照“保基本、促普惠、放市场、活社会”方针，积极引导社会力量参与共建；四是坚持“重在实践”的原则，建立健全体制机制，立足实际探索实践，确保相关保障政策措施落地生根。

2.营造氛围，转变观念。通过公共媒体有效宣传，增强城市社区居民医养结合养老模式的参与意愿，提高全社会的认同感和支持度。丰富医养结合養老服务内涵，统筹考虑利益相关者的需求偏好和利益诉求，提升政策执行者对政策的认识和理解，帮助老年人对社区医养结合形成正确的认识，即居家养老为基础，养老与医养相结合，提高生存质量。

（二）政策支持：决策协同，优化环境

1.顶层设计，夯实政策制度根基。立足国家发展规划，结合本地医养结合的实际，因地制宜，出台地方性操作细则、政策建议实施路径，就筹资保障、服务规范、工作流程等建立标准操作规程。各主体分工明确、责任清晰，及时回应实践中的政策诉求，为政策实施者在医养结合融合发展上提供支撑，夯实高质量结合的制度基础。加强蚌埠市皖北医疗康养中心建设，推进重大项目、亮点工程。目前蚌埠市医疗资源相对丰富，医疗水平较高，可以进一步加强政策引导，整合医疗资源优势，推进医养融合发展，多种投资方式结合，建设大规模、高标准养老项目，鼓励医疗机构参与或提供养老服务。

2.协调政策关系，减少政策灰色地带。积极探索出台各种模式医养结合的管理服务可操作的规范措施，建立医养结合相关制度框架。医养结合政策涉及多部门，为减少决策过程的利益冲突，破除行政壁垒，成立专门组织机构，明确医养“联合体”管理职责，加强协作，推进触及具体举措的文件落地实施。完善医养结合机制，成立专门协调组织，畅通医疗机构与养老机构融合机制。民政、卫生、医保、人社、财政等部门充分协调，将基本医疗的相关康复、治疗护理项目，动态调整医保政策并纳入基本医保支付范围。厘清医疗卫生服务和养老服务的支付边界，探索养老机构内部卫生室与合作医院间转诊与逆转诊双向通道，符合条件的养老机构按规定纳入基本医疗保险定点机构。切实做到“以人民为中心”，政策更接地气，政策协调上必须充分尊重社区老年人群的消费意愿与支付能力，要综合考虑相关政策制度要素，特别是不同层级、不同部门和领域之间的政策。

（三）执行支持：整合资源，治理协同

1.确保资源配置总量合理，且分配公平。多渠道整合医疗卫生和养老服务资源，强化卫生与养老机构衔接，充分发挥医疗机构主体作用补齐短板，关键是整合医疗体系内部资源，充分利用现有资源，建立重病养老医疗中的“医联体”合作和双向转诊，激活社区医疗资源，居家社区医养融合发展，构建“医中有养、养中有医、养医签约、居家巡诊”的医养结合模式，扩展服务空间，延伸服务项目，注重贴近需求的特色配套服务实践，最终实现各方相互衔接，推进医养结合作为大健康产业的社会价值，促进养老服务业高质量发展。

2.发挥政府主导作用，加强政府和社会组织、全民参与的多形式宽领域合作，充分发挥各参与方的自身优势，互补共赢和资源共享。从源头上消除资源配置失衡问题，按照分层需求实施社区医养的差异化供给。充分调研老年人及家属、社会资本及服务主体等利益相关者诉求，创新发展、示范带动，同时在医疗服务到养老服务中融入大健康理念，通过健康宣教，使老年人保持良好心态，积极适应老龄化。

（四）主体支持：健全机制，激发内生动能

1.提升医养机构的参与热情和服务能力。社区医养结合服务模式自上而下推进，健全激励约束机制，激发内生动能，建立有效的考评约束机制，充分发挥考评的“指挥棒”作用。政府要保障社区医养结合的资源到位，提升从业人员职业荣誉感和社会认同度，完善收入分配等补偿机制，激发医养机构的参与热情；充分利用街道、社区的资源，帮助社区居家养老服务中心争取社会资源，增强机构承载能力，探索社会化运作，规范和提高其运营能力和服务能力，普惠大众，并在市场中得到长足发展，实现社区居家养老服务中心的全覆盖、保运转与服务升级，保证医养服务供给的精准与高质高效。

2.加大行业人才培养培训力度。一方面，建立健全医养结合专业实训机制，构建多层次宽领域的培训服务体系，加强医养结合机构人才注入与培养，提升医护人员和管理团队能力建设。开展长期护理保险试点，缓解老龄人口中失能人员长期护理保障不足的问题，增加医养结合机构工作人员收入，推动医养结合职业化发展。另一方面，探索院校、行业协会与医养机构协同培养，通过职业教育、继教培训或集中培训，完善职业队伍建设。城市大型医疗机构、优质医疗资源下沉社区或组织志愿者轮训、出台激励政策或行政审批，鼓励离退休医护人员到医养结合机构执业、就业，促进人才有序流动。养老机构的医护人员在职称评定、科研教育、待遇等方面与医疗机构工作的医护人员享有同等待遇。

3.主动适应“放管服”，完善市场准入。引导和鼓励社会资本注入，为条件成熟养老机构办理医疗机构执业许可证，鼓励资源富余或有资源特色的医疗机构办理养老机构设立许可证。推进医养结合机构分类设立，建立公办型、民办型和公司合作型医养结合机构。通过“政府搭台、社会唱戏”，采取公建民营、民办公助的方式合作开办，解决“谁来做”的问题，引导医养结合健康发展，让老年人看病养老“两不愁”。为规避行业风险积极引入医养保险，如：长期护理险、医疗责任险等，提高防范意外风险能力，为医养产业发展保驾护航。

（五）评价标准：制定标准，分类评估

1.尊重传统家庭养老社会文化基础。坚持以老年人需求为导向，发展居家社区养老服务为主，推进城市社区医疗机构与社区养老机构相结合，完善落实居家养老与老年家庭签约关系，规范上门服务标准和行为。创新服务模式，提高质量效率，为老年人提供精准化个性化专业化服务。

2.医养结合机构建立与居家老年人实际需求相适应的信息沟通机制，健全完善与居家和社区养老服务相匹配的服务平台及辐射管理圈，细化医养结合服务内容，提高服务质量和资源的利用率。建立服务对象健康档案，根据需要分别进行医养型、护养型、疗养型、居养型管理。通过给老人发放物联网智能穿戴终端，建立需求端健康档案数据库，结合养老管理平台，在医疗机构搭建监测中心，构建“互联网+”智慧医养结合平台，从健康档案需求评估出发到管理平台呼叫，再到服务落实反馈派单式服务全过程，实现对居家老人的精准动态管理、智慧监控。

3.客观全面评价医养结合养老服务能力。以国家标准《养老机构等级划分与评定》评价指标体系为框架，加强调研，以标准化高质量的目标要求，构建多层次的精细化、标准化、程序化，平衡养老与医疗服务的医养结合服务政策体系，逐步完善医养结合服务业标准制定，构建科学合理、易操作的医养结合养老机构服务能力评价指标体系。引入第三方专门机构，结合国际通行做法和认证标准，制定医养结合机构管理标准和服务标准的评估体系和制度，以医养结合为抓手，推进老年健康与养老服务事业的高质量发展。

三、结束语

高效调度医疗资源和养老资源，“医”和“养”深度结合势在必行，广泛动员社会参与，政策、信息等各方联动，以养老为基础、医疗为支撑，完善工作机制探索医养结合模式，打通健康养老需求与养老服务难点堵点。医养结合的政策体系不断完善、服务能力不断提升，满足老年人健康和养老服务需求，持续提升服务品质，助推城市社区医养结合可持续发展，不断增强人民群众获得感，高质量推进健康中国行动。

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[责任编辑   白   雪]