国土空间规划视角下的区域高质量发展路径探析

张延奇 戴思危 李振岩

摘   要：“十四五”时期是全面落实高质量发展要求的关键时期。在国土空间规划视角下，如何实现城市的高质量发展，成为新时代的重要议题。以济南市章丘区为例，通过分析章丘区国土空间现状，提出生态共生与城绿相融、防灾减灾与增强韧性、精准供地与空间统筹，以及发展文旅与重塑格局四条对策，以期为其他城市的国土空间规划编制和高质量发展提供借鉴。

关键词：国土空间规划；高质量发展；绿色生态；城市韧性；文化旅游

中图分类号：F291      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）17-0049-03

一、背景研究

高质量发展是2017年由党的十九大首次提出，表明中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段[1]。城市高质量发展是以新发展理念为指导，通过城市发展质量、效率提升，更好地满足人民对美好生活需求的城市发展模式。“十四五”时期是全面落实高质量发展要求的关键时期。

國土空间规划是一个地区空间发展的指南，是可持续发展的空间蓝图[2]。开展国土空间规划，是一项战略性和基础性的工作。通过制定和实施国土空间规划，从空间开发保护的角度出发，统筹生态保护、城乡开发格局，提出应对策略，解决生态系统功能退化、资源粗放利用、环境污染严重、空间布局和结构不合理等问题，从而助力高质量发展。

在以高质量发展为主题的时代特征下，如何在编制国土空间规划时体现 “创新、协调、绿色、开放、共享”的理念，助力城市高质量发展，成为新时代的重要议题。本文以章丘区国土空间规划为例，基于生态要素、人口要素、土地要素、经济要素和文化要素等诸多要素，提出促进章丘区高质量发展的对策，以期为其他城市的国土空间规划编制和高质量发展提供借鉴。

二、章丘区概况

（一）基本概况

章丘市位于山东省中部，西邻济南市历城区，距济南市50公里；东连淄博市周村、淄川区，距淄博市51公里；南交泰安、莱芜市；东北与邹平县接壤；黄河在市域西北部切流而过，总面积为1 719平方公里。截至2020年年末，章丘区下辖17个街道、1个镇。

2020年年末，章丘区户籍人口105.5万人。2020年，章丘区实现地区生产总值1 002.5亿元，三次产业比例分别为8.2：52.3：39.5，城镇人均可支配收入42 793元，农村人均可支配收入24 208元。

（二）经济发展概况

章丘区是济南农业大区，但近五年农业增加值整体呈下降趋势，各街镇都有不同程度下降。北部街镇依托农业特色品牌、良好的地形和水土优势，农业经济较为发达；中部次之；南部由于地形原因，农业经济欠发达，农业特色品牌需要更进一步发挥价值。

章丘区是济南市的工业强区，工业增加值在济南各区县排名第一。除中心城区外，许多外围街镇都有一定的工业基础。北部以刁镇街道为核心，形成以新材料、化工产业为主的北部工业区；中部以中心城区为核心，形成以机械制造、新能源、智能智造为主的中部工业区；南部工业基础较为薄弱，现有工业以建材、包装为主。

（三）国土空间概况

2020年年末，章丘农业空间总面积为920.94km2，其中主体部分为耕地，面积645.38km2，占比70%，主要分布于章丘区中北部。耕地总面积645.38km2，根据章丘区土地利用总体规划，需保证耕地面积793.45 km2，现有缺口148.07 km2。永久基本农田保护任务规模670.80 km2，永久基本农田保护区内现有耕地504.39 km2，存在缺口170.41 km2。

城乡建设用地总量为251.80km2，城镇建设用地和村庄建设用地分别为73.75km2和178.06km2，城乡建设用地总量差异明显。城乡建设用地主要分布在中部、北部，中部以城镇建设用地为主，北部以村庄建设用地为主。章丘区城镇住宅用地总规模23.42km2，且主要集中在中心城区，中心城区6个街道城镇住宅用地总规模21.27km2，占总规模的90.82%。章丘区农村宅基地总规模114.98km2。产业用地总量为89.54km2，官庄街道、刁镇街道、明水街道产业用地总量位居前列。

三、章丘区的高质量发展路径探析

通过对章丘区各基本组成要素分析，进行现状诊断，明确盘底特征。在国土空间规划视角下，基于章丘区的现有条件，提出生态共生与城绿相融、防灾减灾与提高韧性、精准供地与空间统筹，以及发展文旅与重塑格局四条对策，助力章丘区高质量发展。

（一）生态共生，城绿相融

绿色发展是高质量发展的重要前提和基本要求。习近平总书记曾指出，“山水林田湖草是生命共同体。”[3]优美的生态环境有助于增强环境竞争力，促进旅游业发展，从而促进地区的高质量发展。

1.贯通生态廊道，衔接南山北水。一方面，打造“黄河—小清河—绣江河—绣源河”生态风貌廊道。另一方面，依托河道、湿地、水库等生态资源营造滨水空间，提升沿线景观质量。最后，通过挖掘整合历史文化和生态资源，展现章丘特色，打造济东生态文旅走廊。

2.确保生态本底，彰显生态文明。对接市域范围内的山（长白山、盘龙山、南部山区）、水（黄河、小清河、绣源河、绣江河）、林（植物园、森林公园等）、田（农庄农园、现代农业园等）、湖（白云湖、东湖水库、白云水库）和草六项生态要素，结合生态修复和用地集约利用等策略，构建“六分林田、两分山水、两分城镇”的全域空间格局。

3.构建蓝绿交织的生态空间。构建串联全域景区的复合绿道，构建从小清河到绣源河、绣江河的水上客运系统，打造黄金旅游水道。绿道结合自然、人文、交通和城镇布局等资源要素，分三级划分城镇与郊野混合型绿道：一级城镇与郊野混合型绿道，二级城镇与郊野混合型绿道，三级滨水绿道及景区内部绿道。北部郊野绿道环线，中部城市绿道环线和南部郊野及滨水绿道环线形成“南北贯通三环线”的格局。

此外，还需继续承接小清河“水清、岸绿、河畅、宜游”的生态定位，强化城镇空间与滨河空间之间的有机融合。比如，区域性公共服务设施可优先布局于蓝绿复合空间。最后，还可以通过林地合理分布、设置通风廊道等手段提升城市生态空间品质。

（二）防灾减灾，增强韧性

韧性是一种应对风险的科学理念。在城镇化由高速增长转变为高质量发展的背景下，运用韧性理念指导防灾减灾规划编制有助于发挥规划在防灾减灾工作中的引领作用[4]，提高城市韧性，保证人民的生命财产和设施受害程度最小，有利于助力城市可持续发展和高质量发展。

1.完善防灾减灾体系。定期组织开展风险隐患的普查，以便掌握全区重点风险隐患的基本情况。并以调查结果为支撑，加强重点地段的风险识别。比如，黄河为典型的地上悬河，章丘段行洪断面较窄；小清河上游流域面积大，章丘段坡降变小，行洪能力减弱；绣江河、漯河下游段河道被侵占，坡降较小，泄洪能力减弱。

构建“防、拦、疏、滞、排”的防灾减灾体系。“防”：保护黄河大堤，确保黄河洪水通行。“拦”：新建水库、坑塘等设施，调节洪水量。“疏”：疏通绣江河、漯河，增强泄洪能力。“滞”：利用白云湖、芽庄湖作为滞洪区，调节上游洪峰流量。“排”：城区建设生态海绵区，降低雨水径流量。

2.构建智慧防灾减灾体系。采用“一张网、一个库、一个平台、一张图、一个门户”的思路，建设面向有关部门的防灾减灾综合信息平台和面向公众及游客提供防灾减灾信息服务平台。利用物联网、大数据和云计算等新技术，提高灾害事故监测感知能力，优化自然灾害监测站网布局，构建全域覆盖的灾害事故监测预警网络，实现城市防灾的智能化，增强应对灾害的能力。

（三）精准供地，空间统筹

科学划定三区三线，并将三区三线作为空间管控的依据。以国土空间规划为依据，坚持底线思维，推进三区三线成为城镇化和社会经济发展不可逾越的红线。同时，还需创新土地供应和土地利用模式。

1.科学划定三区三线。以双评价的结果为依据，科学划定三区三线，合理确定开发强度。在自然条件方面，章丘区南部多山，泉脉众多，环境承载力较弱，生态保护极重要区范围较大，受限于地形，不适合大规模开发建设，应采取集约高效的开发模式；东部生态保护极重要区主要是长白山和盘龙山区域，包括普集和相公庄街道；白云湖和黄河街道水域也在生态保护极重要区内；中心城区自然承载能力较强，地形平坦，适合开发建设。

2.创新土地利用模式。章丘区有山东警察学院、齐鲁理工学院和齐鲁师范学院等诸多高等院校，基于此提出创新土地供应和土地利用模式的土地策略。具体策略如下：一是创新供地模式：高校与城镇融合发展，高校功能向周边城镇融解，公共设施与空间校城共用，达到资源利用最大化。高校科研院所融入城镇功能区，最大程度带动城镇科技创新发展。二是科研院所混合模式：在已有高校科研院所的基础上，打造高校引领、企业开发的“产、学、研一体”的以孵化中心、创新企业为主的产业园区发展模式。以便捷交通为导向，打造混合土地功能、高密度、小街坊的土地利用模式。此外，还应采取居住、就业和配套服务综合考量的建设用地模式。构建20—30万人的小组团布局形式，组团内部混合布局各类用地，严格控制建筑高度，并根据城市功能在特定范围布局高层建筑。

（四）发展文旅，重塑格局

章丘区拥有丰富的旅游资源，在开发这些旅游资源时，应当统筹全域旅游空间，以全景规划的理念开展文旅规划，通过对旅游空间的优化布局，实现重点旅游节点联动。

1.明确“自然+人文+产业”全新的资源观。挖掘自然人文旅游资源要素，增加产业资源要素，实现旅游要素全域覆盖。将自然景观（山、河、湖和泉）、人文要素（文化遗址、名人故里、齐鲁乡居、乡土特色和红色烙印等）和产业要素（章丘大葱、黄河瓜果、工业主体游和古城游等）有机串连起来。

打造“一心、一带、两廊和四区”的全景旅游总体空间格局。一心：情满章丘，人文旅游发展核心。一带：南山生态游憩带。两廊：齐鲁古道文化走廊、产研学走廊。四区：城景相融，综合服务配套区；田园湖居，乡村慢游体验区；章丘文脉，文化传承休闲区；修身静心，康乐养生度假区。

2.打造文旅产业集群，塑造文旅环境。通过旅游资源和旅游项目打造文旅产业，促进当地经济的发展。一方面，应当充分发挥旅游的优势，引领相关产业的转型升级和全面发展，实现产业的真正融合。另一方面，还应通过对本地居民加强宣传，鼓励全社会参与，以当地环境文明来带动游客文明，营造良好的旅游氛围。

3.打造乡村旅游，整合旅游资源。乡村旅游可以促进农民收入渠道多元化，缩小城乡差距，助力高质量发展。在乡村旅游产业建设中，可以将乡村、旅游、文化三者有机融合，打造出具有地方特色的精品旅游项目，通过深耕文化体验模式、田园休闲模式和民宿小旅馆模式等，满足游客们“亲近自然、感受自然、体验自然”的旅游需求。此外，还应当加大对特色旅游资源的宣传，充分运用微博、微信公众号、抖音等新媒体平台，打造具有地方特色的旅游形象。

四、结束语

高质量发展是生产、生活和生态功能的有机结合，主要特征是城市发展理念先进、创新动能强劲，经济水平发达、空间布局合理，城市开放融合、环境生态宜居，城乡发展协调、居民生活富裕。

2021年，习近平总书记指出，“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，规划科学是最大的效益。”国土空间规划的科学性与可行性会对社会经济发展产生重大影响。“十四五”时期，需要高标准编制和实施国土空间规划，强化空间功能布局，发挥国土空间规划的统筹和指导作用，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局，实现以国土空间规划引领地区经济和社会全领域高质量发展。

参考文献：

[1]   习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]   党安荣，田颖，甄茂成，等.中国国土空间规划的理论框架与技术体系[J].科技导报，2020，38（13）：47-56.

[3]   黄承梁，杨开忠，高世楫.党的百年生态文明建设基本历程及其人民观[J].管理世界，2022，38（5）：6-19.

[4]   葛懿夫，翟国方，何仲禹，等.韧性视角下的综合防灾减灾规划研究[J].灾害学，2022，37（1）：229-234.

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