新时代“房住不炒”定位逻辑演变及其实现路径

冯庆元，姚 程

(1.西华大学，四川 成都 610039；2.云南财经大学，云南 昆明 650221)

2022年3月，十三届全国人大五次会议指出，当前我国房地产市场调控仍然是以坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位不动摇为总基调，并在“稳地价、稳房价、稳预期”的基础上，再次增加了新的内容：支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求。在2022年4月底召开的中央政治局会议指出，要在“房住不炒”定位的总基调下，“支持各地从当地实际出发完善房地产政策，支持刚性和改善性住房需求”。事实上，合理的住房需求实质上就是在投机炒作性需求之外、用于居住的房屋刚性需求和改善性需求。但由于前期各地贯彻“房住不炒”定位的过程中，以房价回归为导向的调控政策使各种住房需求都在不同程度上受到限制，因此，要支持和满足合理住房需求，须从各地实际情况出发，不断完善既有的房地产调控政策。从近期中央关于我国“房住不炒”定位的一系列表态来看，各地房地产调控将不断呈现出差异化、精细化和区域化的特征。

1 新时代“房住不炒”定位的基本内涵

2016年12月，中央经济工作会议第一次明确“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，这从根本上对住房最为基本的和首要的属性给出了明确界定，即居住属性。商品住房固然具有不同的用途和功能——但毋庸置疑，用于居住是商品住房众多用途和功能中最为基础、最为集中的体现[1]。从商品住房市场发展的一般趋势来看，由于我国商品住房市场发展不断深入，蕴含于商品住房内部的其他属性也随之不断地被挖掘出来，并表现为两个方面：一方面，原初基本的和首要的居住属性日益弱化和边缘化；另一方面，根源于商品经济内的投机炒作属性，因附着于住房之上的其他用途与功能的增加而日益强化，以至发展成为房地产市场需求端的主要属性。显然，当商品住房的投机炒作属性取代居住属性成为房地产市场主要属性时，那么，追逐投机炒作属性的需求将导致住房总需求的不断膨胀，并加剧房地产市场供给与需求之间的内生矛盾。毋庸讳言，投机炒作盛行是我国近几年来部分热点城市房价快速上涨的直接原因。

正因如此，中央于2016年12月适时提出坚持“房住不炒”的科学定位，其基本内涵是让商品住房本身由投机炒作为主的属性重新回归到以人民群众居住为主的属性上面来[2]，切实保障人民群众居住的需求。新时代“房住不炒”定位的基本内涵，是由不平衡不充分的发展同人民群众日益增长的美好生活需要之间的主要矛盾和以人民为中心的发展理念所决定的，并统一于全体国民共同富裕的社会主义本质要求之中。具体来讲，主要表现在：第一，居住是人民群众最基本的生活保障，如果连居住都无法实现，那么对美好生活的需要更是无从谈起；第二，房价快速上涨并超过人民群众可以承受的限度，这显然同以人民为中心的发展理念相悖。新时代“房住不炒”定位的提出从根本上遏制了财富向投机炒作方进一步分配的趋势，为共同富裕这一社会主义本质要求的实现奠定了重要物质基础。

新时代“房住不炒”定位的基本内涵是依托于其内在的逻辑关系表现出来的。同时，还须进一步指出的是，新时代“房住不炒”定位逻辑本身并不是一成不变的，而始终处于动态发展的过程之中，呈现出一定阶段性特征。

2 新时代“房住不炒”定位的逻辑及其演变

2.1 新时代“房住不炒”定位的逻辑

在马克思主义经济学分析框架下，新时代“房住不炒”定位的基本逻辑是与其交换价值与使用价值之间的关系紧密相连的。当住房成为商品时，交换价值与使用价值关系将会经历由最初的统一走向背离的过程；而且如前文所述，一旦商品住房被赋予更多的属性并且取代居住属性成为主导属性时，交换价值与使用价值二者之间的背离程度将会不断加剧以至完全背离。这里更多的属性包括落户、医疗以及其他配套设施等属性。换言之，只要拥有了商品住房便不仅拥有了居住属性，还拥有了以上所有属性。在现代市场经济社会，商品住房除居住属性之外的这些属性，重要性日益突出，并在流通领域形成凭其赚钱的属性。当这种可预期的赚钱属性自我不断固化和强化时，投机炒作属性将会不断发展成为商品住房的主导属性。毫无疑问，商品住房蕴含的投机炒作属性导致了投机炒作需求的形成，而投机炒作需求及其日益扩大的趋势又加剧了房地产市场供需矛盾、推动了房价的快速上涨。

要遏制快速上涨的房价、满足“房住不炒”定位的要求，就必须依靠各地政府施行有效的房地产调控政策，尽可能地限制非用于居住的投机炒作属性，使住房使用价值突出地表现为居住的属性，以遏制追逐投机炒作属性的需求，从而在推动交换价值向使用价值回归的基础上，切实保障广大人民群众的居住需求。然而，从政策的可行性和时效性来看，房地产调控很难在短期实现属性的回归，往往通过剔除投机炒作性需求的方式达到交换价值的回归。因此，“房住不炒”定位的逻辑更多地体现为投机炒作性需求的限制上面。近年来各地房地产调控的实践已经充分地验证了上述逻辑：其调控政策大都围绕着直接抑制房价来展开，为住房市场普遍盛行的投机炒作性需求向符合广大人民群众利益的居住需求转变奠定了坚实的基础。在商品住房价格快速上涨的时期，新时代“房住不炒”定位的逻辑实际上就是如何有效抑制投机炒作性需求，从而使房屋的交换价值向其使用价值回归的问题。

2.2 新时代“房住不炒”定位的逻辑演变

新时代“房住不炒”定位的逻辑是动态变化和调整的，并在一定发展阶段上呈现出不同的特征。随着现阶段我国大部分热点地区房地产市场运行态势已发生转变，新时代“房住不炒”定位的逻辑也将在一定程度上发生新的演变。此时，“房住不炒”定位的逻辑既表现为商品住房交换价值向使用价值的回归，还表现为房价回归需求向住房需求的转变。

在房价快速上涨的第一阶段，各地政府由于普遍严格地执行“房住不炒”定位要求，借助于各种短期强力调控的政策抑制投机炒作性需求，进而使过度偏离的外在交换价值重新回归至与内在使用价值相适应的水平。但随着我国各大主要城市房地产市场调控政策的不断推进，新的问题又随之出现：为了短期快速遏制投机炒作需求以实现“房住不炒”的定位目标，各地房地产调控政策几乎同时采取限制住房需求的方式予以实施。从房地产调控政策的实际运行结果来看，在剔除商品住房投机炒作需求以及遏制房价上涨的同时，往往也不同程度地剔除和遏制了其他合理的住房需求。当然，在房价快速上涨的第一阶段，各地政府大力施行的房地产调控政策对商品住房价格回归发挥了至关重要的作用。但当房价稳定和回落后，如何在第二阶段最大限度地支持和满足购房者的合理住房需求成了“房住不炒”定位逻辑演变的方向。因为“房住不炒”定位要求房价回归，而房价回归则最终表现为购房者住房需求的实现。事实上，从中央近期“房住不炒”定位的有关表述来看，已充分地反映了这一演变趋势，即从保障好广大人民群众的居住需求到支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求转变，再到支持刚性和改善性住房需求转变。

新时代“房住不炒”定位的逻辑之所以呈现出阶段性特征，其内部原因在于待解决的主要问题不同。如果从阶段论的观点来看“房住不炒”定位，前期因为房价上涨过快，高房价成为其第一阶段待解决的主要问题，因而此时必然强调交换价值与使用价值的统一；及至后期房价稳定和回落后，合理的住房需求成为其第二阶段待解决的主要问题，因而此时必然强调房价回归需求和住房需求的统一。与此同时，因国内外疫情以及宏观经济形势的叠加效应，我国当前各地房地产市场均遭受到不同程度的冲击，以致房地产企业面临着资金链断裂的风险。这为新时代“房住不炒”定位的逻辑演变提供了重要的外部条件。更确切地讲，这有利于持续推动房价的回归，并为现阶段支持和满足购房者的合理住房需求提供了更多政策调整的空间。毫无疑问，新时代“房住不炒”定位的逻辑是一套设计缜密且相互关联的体系，即体现为交换价值与使用价值、房价回归需求和住房需求的统一，甚至在内外部叠加效应下还体现为供给端和需求端的统一。

2.3 当前“房住不炒”定位的调控政策演变：从“一刀切”到因城施策

当前，我国各地“房住不炒”定位的调控政策也正发生着深刻的演变和调整，即从“一刀切”的总体调控向因城施策的精准调控转变。自2016年下半年以来，各地制定和出台的房地产调控政策历经了大致三个阶段：“一刀切”的总体调控阶段、逐步优化的平稳调控阶段以及因城施策的精准调控阶段。

在房价快速上涨的时期，各地政府为了遏制房价全面快速上涨的趋势，确保第一阶段“房住不炒”定位的要求和任务，坚决有力地制定和出台了直接调控政策，从而进入了“一刀切”的总体调控阶段。该政策不加区分地采用“一刀切”的方式来达到限制房价的目的，其最大特点是在既往“限购+限贷+限售”的基础上直接对新房价格进行限制，进而形成了“限价+限购+限贷+限售”的调控体系。显然，在房价上涨过快的特殊时期，直接限价的调控方式具有突出的政策强制和引导作用，可以在较短时间内达到抑制房价的目的。然而，这随之又会产生两个问题：第一，限价政策作用对象单一，难以实现全面覆盖。由于限价政策作用对象往往是新房交易，而对二手房交易(除了限售以外)价格并未做过多限制，显然，就整个房价调控而论，其调控效果会因此而打折扣；第二，对象单一的限价政策可能会导致购房者利益受损[3]。在房地产开发企业看来，新房限价政策会产生一种常见的行为倾向：售卖降低装修标准和质量的精装房来弥补其利润缺口，进而使质价不符的问题大量涌现，加剧了购房者与房地产开发企业之间的矛盾和冲突。此外，为应对新房限价政策，房地产开发企业主动延长商品住房售卖周期的行为日益频繁，进一步加剧了市场供需两端的矛盾，也间接地损害了购房者的利益。

在房价快速上涨向房价企稳的过渡时期，各地政府为了进一步化解前期直接调控政策带来的问题，部分城市陆续制定和出台了房地产间接调控政策，从而进入了逐步优化的平稳调控阶段。其中主要包括：二手房参考价政策和“限房价、定品质、竞地价”政策。二手房参考价政策，具体地，是指通过房地产主管部门根据不同区域、不同品质的二手楼盘统一发布最高参考价，并在二手房交易中按照最高参考价获得金融机构贷款的政策安排。二手房参考价并不直接限制交易价格，而更多是借助金融机构贷款控制间接地起到二手房限价的目的。相应地，为有效遏制房地产开发企业借助装修标准和质量等方式损害购房者利益的行为，部分城市逐步实施“限房价、定品质、竞地价”的源头治理政策。具体地，该政策是指在事前限定商品住房最高价格和锁定装修品质的前提下，再对待出让土地进行竞价，并以此获得土地的交易模式。显然，它本质上依然是一种间接调控的政策，其核心和实质旨在建立健全有效的房地联动机制，从源头上起到“稳地价、稳房价、稳预期”作用的同时，更好地保障广大购房者以及房地产开发企业的利益。

在房价企稳和回落的时期，各地政府根据当地房地产市场发展的实际情况，进一步完善和优化了房地产调控政策，从而进入了“房住不炒”定位逻辑演变的第二阶段，即因城施策的精准调控阶段。长期以来我国房地产市场区域化特征突出，除一线以及少部分强二线城市，大部分二、三线城市房价基本企稳并已逐步呈现出下降的趋势。从当前我国房地产市场发展全局来看，在房价回归需求实现的基础上，各地房地产调控大面积采用“一刀切”的政策基础已不复存在。实际上，商品住房价格全面快速上涨本身是一种短期现象，而商品住房价格有差异的平稳发展则是一种常见现象。因此，旨在遏制房价快速上涨的“一刀切”总体调控只是一种短期或暂时性调控，适用于房价全面快速上涨情形下“房住不炒”定位的逻辑；而旨在支持和满足合理住房需求的因城施策精准调控则是一种须长期坚持的调控，适用于房价企稳和回落情形下“房住不炒”定位的逻辑。结合当前我国“房住不炒”定位的逻辑演变规律，各地政府房地产调控应逐步由“一刀切”的总体调控向因城施策的精准调控转变。

3 当前新时代“房住不炒”定位实现的基本路径

对于当前我国整个房地产运行大局而言，短期“一刀切”的总体调控政策难以真正解决房地产市场供需两端的主要矛盾——无论直接限价、限购、限售或限贷，都仅是针对房地产市场过热的短期干预性政策，体现的是短期对房地产市场的调控效应，却长期回避了主要矛盾的化解[4]。事实上，房地产市场供需两端的矛盾贯穿于新时代“房住不炒”定位逻辑演变的全过程。供需两端矛盾的化解本质上等同于“房住不炒”定位的实现，而实现的关键在于各地房地产调控政策的适时调整，形成更加精准有效的调控机制。

显然，当前新时代“房住不炒”定位实现的基本路径，主要表现为立足于供需两端长期矛盾的解决，各地政府实施因城施策的精准调控：处于“房住不炒”定位逻辑不同阶段的城市，为维持房价处于较为合理的水平，更好地支持和满足合理的住房需求，采取符合各自房地产市场发展实际的调控政策。

3.1 需求端调控政策是实现“房住不炒”定位的重要基础

从目前需求端调控政策来看，我国越来越多的城市开始逐步放松抑制需求的政策。截至目前，部分城市商品住房调控政策放松情况包括但不限于取消或优化限价、限售限购放松、房贷下调利率、增加购房补贴、放宽落户以及降低税费等，甚至还有部分城市(如杭州、东莞等)开始探索生养小孩同允许购买商品住房套数之间的联动机制。不仅如此，除了执行房贷利率下调的广州以及实行购房补贴、放宽落户的上海，调控政策放松的主体大都是二、三线乃至四线城市，例如天津、宁波、苏州、大连、武汉等。不难预见，随着当前“房住不炒”定位的逻辑不断演进，调控政策放松的范围、力度以及城市数量也将呈现出日益扩大的趋势。

以因城施策为主要导向的调控是把以往“一刀切”的总体调控政策做进一步分类和细化，并精准地匹配于正处在不同“房住不炒”定位逻辑阶段的城市。参照各地房地产市场发展的现状，可将我国当前城市划分为两种情形：第一种情形，对于少数房价处于高位并仍具有较高投机炒作需求的一线和部分二线城市，应继续执行严格以控房价为主要特征的调控政策，不断健全“稳地价、稳房价、稳预期”的房地联动机制，并在限价的基础上保障广大购房者以及房地产开发企业的利益；第二种情形，对于大部分房价平稳并已处于下降区间的二、三线城市，应不断改进和提升房地产调控政策的精准性。这里主要表现为有针对性地放松“限价+限购+限贷+限售”调控政策组合，以支持和满足广大购房者合理的住房需求，特别是刚性和改善性需求。

3.2 供给端调控政策是实现“房住不炒”定位的关键保障

虽然从目前大多数城市放松调控政策的情形来看，供给端调控政策涉及的不是很多，但要实现“房住不炒”定位逻辑演变的内在要求，还必须依赖于供给端调控政策的不断优化。当前面临严峻形势的房地产供给端，在一定程度上也可能成为制约支持和满足合理住房需求的重要因素。近期，从全国层面供给端调控政策来看，央行、银保监、深交所纷纷表态支持房地产开发企业合理的融资需求，着重化解融资难题，并助其脱离困境。但要从供给端调控政策实现“房住不炒”定位逻辑演变的内在要求，还须同各地区因城施策精准调控的实践结合起来。

参照部分城市的具体实践，因城施策的精准调控在供给端上的体现大致可从以下几个方面展开：第一，调整项目开发贷款的有关政策，例如，一些地区可考虑对受困房地产开发企业贷款进行展期、续贷，缓解开发企业的资金压力；第二，完善预售许可证政策，例如，一些地区可考虑推出按楼栋办理预售许可证的政策，降低房地产开发企业预售门槛，提高拿地、修建、交付以及再拿地的效率；第三，优化预售资金监管政策，例如，一些地区可结合不同区域初步监管额度、不同信用监管额度以及不同工程进度监管额度等方面，探索预售资金监管政策，提高开发企业资金使用效率；第四，改进土地出让金缴纳方式，例如，一些地区可通过降低土地竞买履约保证金、首期最低缴纳比例及增加分期缴纳次数等方式，帮助房地产开发企业减轻土地购买的资金压力；第五，探索合作开发项目或收购模式，例如，一些地区可尝试由政府介入、多方参与的治理方式，进行合作开发或收购房企，帮助房地产开发企业降低项目违约或企业违约的风险。