中国澳门经济适度多元化发展研究

殷知行，李晓楠

(澳门城市大学 澳门“一带一路”研究中心，澳门 999078)

1 引言

在世界范围内，微型经济体经济结构中“一业独大”的现象虽具有一定的合理性，但为了提高当地经济的抗风险能力，这些微型经济体均存在推动经济结构的适度多元化的动力。

如今的澳门是世界上最大的赌城，2019年其博彩及博彩中介业占全年产业增加值的51.02%，而在更早的2013年，这个比率甚至高达63%。博彩业及其衍生业务在澳门当地的经济中处于绝对的主导地位，这种单一的产业结构也造成了澳门的命运与博彩行业深刻地绑定，博彩业十余年的繁荣发展造就了澳门经济腾飞的奇迹，从一个回归前夕经济连续四年衰退、落后贫穷的小渔村，一跃成为人均生产总值世界第三的高度发达地区。然而2019年年末爆发的新冠肺炎疫情无情地击碎了澳门20年来建立在博彩业主导下脆弱的经济结构。其地区生产总值在2020年相较于上一年暴跌了60%。到2021年，其他内地城市经济相继恢复并有所增长时，澳门却深陷经济衰退的泥沼，其地区生产总值仅相当于2010年水平。疫情所带来的冲击，切实地展现了澳门经济结构受不可抗力因素影响时的脆弱性，也使得推进澳门经济适度多元化的呼吁再度受到广泛关注。

2 澳门经济适度多元化发展的提出背景

2002年澳门引入赌场竞争机制，进行了赌权经营制度的改革，放开了博彩业的经营权，短短数年，博彩行业便成为澳门的主导经济产业。对于澳门地区产业结构单一可能产生的弊端，澳门特区政府并非毫无察觉，2002年，澳门特别行政区行政长官何厚铧在施政报告中就明确提出“须注意协助原有及其他产业的优化和成长，维持产业结构的适度多元和均衡，以增加对外围环境变化的适应能力和对风险的抵御能力[1]”。2003年，特区政府便提出“促进经济适度多元发展”的发展理念，以应对单一产业比重过大带来的产业结构失衡问题。

在此之前，已有学者通过分析20世纪50～80年代澳葡政府时期澳门本地经济结构由纯消费模式转变为消费与生产结合的模式，形成了工业、旅游业和建筑业三大产业并立的局面，大大提高了澳门经济的灵活性，使得当地的经济结构能够以高度的应变能力应对经济增速的放缓[2]。到了90年代末，有学者同样通过分析澳门十余年的产业结构转变，认为90年代末期以旅游博彩业、房地产业、出口加工业以及金融保险业为支柱的小型、外向型海岛经济共同构成了澳门经济长远发展稳定的基础[3]。

还有学者站在澳门回归初期经济基础薄弱、处于“固本培元”的治理阶段的现况，通过分析亚洲金融危机以及美国“9·11”事件对世界经济剧烈影响的历史经验教训，认为澳门需要实现“稳健发展”必须推进一业为主、多业并存的发展模式。这种多产并存的发展模式，经济效益大，就业机会多，将更加有助于保障经济的稳健发展[4]。

21世纪伊始，方兴未艾的数字经济也让一些学者看到了澳门经济多元化发展的未来前景，认为澳门地域狭小，现有经济结构过度依赖庞大的大陆市场，想要取得更为持久的发展，澳门必须抓住数字经济兴起的短暂窗口期，打造亚洲地区数字经济的桥头堡，推动本地经济的多元化，降低未来可能出现的区域经济动荡所带来的风险[5]。

3 澳门经济适度多元化发展的主要内容及困境

3.1 经济适度多元化的主要内容

澳门统计暨普查局在《澳门经济适度多元发展统计指标体系分析报告2020》当中将澳门经济多元化的统计指标分为8个方面：产业结构多元化、博彩业务多元化、幸运博彩承批企业的业务多元化、旅客市场多元化、主要非博彩行业的发展、新兴产业多元化、对外及区域合作拓展本澳企业及居民的发展空间、就业结构多元化。

3.2 经济适度多元化的困境

从澳门特区政府对于推动经济适度多元化的定位理解上看，从1999年回归到2015年的16年间，非博彩相关行业呈现出持续性的快速萎缩，多元化水平实际上一直处于弱化当中[6]。尽管特区政府较早地推出了一系列促进多元化的行政措施，但收效成果欠佳，无论是在CEPA、‘九+二’等区域经济合作领域，还是在打造中葡、粤西以及世界华商等服务平台领域，都只能停留在扮演配角和基础构建阶段，未能形成有效的经济增长。对此，澳门立法会议员及社会各界人士普遍认为澳门经济适度多元化提倡的“龙头”带动“龙身”效果未彰，“龙身”反被“龙头”所噬[7]。博彩业增加值占地区生产总值的比重仍在逐步增加，2004年占比为29.3%，到2013年高达63%，主要原因在于对于经济适度多元化的定义过于宽泛，在实际操作过程中，“适度”二字往往成为虚词，反而滑向“过度”的方向[8]。

从高等教育角度上分析，澳门本土地域面积的狭小导致澳门本地各高校除2014年搬迁至珠海横琴新区的澳门大学外，位于澳门本地的高校，如澳门科技大学、澳门理工大学、澳门城市大学等高校均存在教学场地严重不足的问题，这也从客观上限制了澳门本地高校专业多元化的道路，造成了高校教育资源配给及学科建设的不均衡性[9]。且随着近在咫尺的珠海相继引入诸如北京师范大学、中国人民大学、北京理工大学、吉林大学等异地办学的内地高校，加之2006年中央出台的支持港澳台学生内地就读缴纳与内地学生同等学费的政策，进一步造成商业、金融、科技、海洋、计算机等高新领域青年的外流[10]。

从经济学角度上分析，澳门陆地面积为32.9平方千米，常住人口约66万，且作为中国的一个特别行政区，在国际上享有独立的法人资格，具备相对的独立性，因此完全可以将澳门认定为一个微型经济体[11]。通过观察世界30多个微型经济体的特点，可以得出产业结构单一化或者专业化有一定合理性的结论，因而澳门的博彩业“一业独大”有着经济发展的合理性，是澳门特有的竞争优势，因而导致产业结构多元化发展与澳门现实的“一业独大”境况存在巨大的矛盾[12]。

从产业选择的角度上分析，澳门陆地面积过于狭小，其陆地面积仅与上海浦东国际机场的总占地面积相当。作为微型经济体的澳门在放开博彩经营权资格的情况下，博彩行业的平均资产回报率高达10.7%，而最高者永利甚至高达32.9%，如此高额的盈利水平自然地会排斥占用土地面积较大且投资收益不显著的产品加工业甚至是建筑及地产行业[13]。而这种因博彩行业高利润而产生的对其他行业的“挤出效应”更进一步造成了澳门青年就业求学观上的问题，由于博彩业具有高工资、低技术、低学历、低门槛的特点，使其能够吸纳大量工作经验较低的劳动力，这种情况最终造成的后果将是澳门高素质劳动力的流失，使其进一步丧失向高端金融、科技创新等产业转型的可能[14]。

4 澳门经济适度多元化的措施研究

4.1 制定经济适度多元化发展的总体规划

尽管澳门在推进经济适度多元化的结果上并未达到预期效果，有学者认为澳门应当总结、检视并升华过去10余年推进适度多元化发展当中积累的宝贵经验，积极吸取过往政策规划当中的教训，加强行政的统筹规划，制定配以评价体系的经济适度多元化发展的中长期目标；但仍有学者基于澳门作为微型经济体的现实反对过度的强调多元化目标，认为澳门推进适度多元化政策上的困境本身存在合理性，由于其土地及劳动力资源的匮乏加之内部市场的局限性，在参与国际分工的市场经济环境下，形成单一的产业结构趋势难以逆转，因此澳门必须突破地域的界限，在外部更大的市场上寻求经济的适度多元化，需要积极谋求珠三角地区乃至大中华地区合理的分工地位，扩大对周边地区的投资，恰到好处地利用外部的生产要素和市场容量，在超越地理界限范围的广大外部空间开拓新领域，实现其经济的适度多元化目标[15]。

4.2 高等教育积极融入湾区建设

2014年，澳门大学从氹仔岛搬迁至珠海横琴新区并实行隔离化管理成为我国第一例港澳高校内地办学的典型案例，也是我国首次在内地引入不同司法体系机构法人的历史性尝试，同时也极大促进了澳门大学整体学科建设和教学水平的提高。在此之后便不断有学者呼吁澳门应深度融入粤港澳大湾区发展，进一步推进澳门高校到内地办学，还应扩大内澳高校合作办学的规模，一方面解决教学场地不足的困境，另一方面也能极大缓解高校自身学科建设不均衡的现况，促进两岸高校在合作中共同提升。另有部分学者还认为，澳门本地高校还应顺应大湾区整体发展的要求，进一步引进科创型人才，优化自身学科建设，与湾区内部资源形成优势互补[16]。

4.3 重点打造传统优势及新兴产业

有学者通过对国民生产总值的熵指数及赫芬达尔指数的比较研究得出结论，澳门与同其类似发达的微型经济体相对比之下，产业的单一化程度更高，产业不平衡性更加明显，澳门应当通过平衡发展的方式缓解一业独大可能带来的经济风险[17]。除此之外，还可以依托其自由经济体及作为中国与葡语国家沟通合作平台的优势，在国家《粤港澳大湾区发展规划纲要》的政策支持下，通过科学的海洋资源开发，进一步巩固和发展其传统优势的海上交通运输业、滨海旅游业以及海洋生物药业[18]。另有学者站在经济“新常态”的时代背景下，认为澳门应当整合现有产业基础，积极参与区域合作，重点在旅游休闲、金融、旅游商贸、文化创意、中医药、教育培训及房地产等多个传统及新兴行业上寻求新的经济增长点[19]。

2021年澳门统计暨普查局发布的《澳门经济适度多元发展统计指标体系分析报告2020》关于2019年与2020年各行业增加值及产业结构的统计数据，更有力地证明了适度多元经济对减轻一业独大的经济结构在遭遇新冠肺炎疫情这类巨大不可抗力的风险时有极大的作用。

通过比较2019年与2020年的各行业数据及结构，2019年澳门博彩及博彩中介业增加值为222534百万澳门元，占总体产业结构的51.02%，其他行业增加值213665百万澳门元，占比为48.98%。而在新冠肺炎疫情严重打击了澳门的博彩及旅游相关的酒店、饮食业后，除博彩业外，其他行业2020年的增加值为156224百万澳门元，占比达78.71%，相较于博彩业的剧烈下降，其他行业除旅游相关的酒店、饮食、零售等行业外，整体较为平缓，银行业及教育等行业甚至不降反增，充分说明了部分多元化行业具有较强的抗风险能力。

4.3 充分发挥横琴新区的同城化作用

澳门与珠海两座经济规模相等的城市主城区仅有拱北口岸一线之隔，两地之间的人口及资源服务流通交流极为便利，而站在国家战略定位、区位关系以及城市规划的愿景方面来看，两座城市已完全形成规划意义上的双城关系。在双城关系的基础上，国家于2009年设立珠海横琴新区，规划面积106.46平方千米，为澳门面积的3倍，可极大缓解澳门现有土地面积紧张的局面。还规定新区享有独特的通关制度及跨境安排，并出台《珠海经济特区横琴新区条例》等一系列法律规章文件，特别性地针对两地未来的合作发展给予相关法规的支撑[20]。

当前澳门已与横琴新区广泛开展合作，不断探索新的法律规范作为“一国两制”下两地合作的保障，澳门大学于2014年搬迁至横琴所引出的“特区管租地”概念就是一个法律制度创新上的先例[21]。

为鼓励更多澳门居民，尤其是青年群体到横琴就业乃至生活，横琴新区相继推出了《澳门机动车入出横琴管理办法》，鼓励澳门居民在横琴新区投资置业、购买房产，并可以获得在横琴新区内驾驶澳门牌照机动车的权利。同时，新区还建设了横琴澳门青年创业谷作为青年创业孵化基地并出台了鼓励澳门青年横琴创业的《关于进一步支持澳门青年在横琴创新创业的暂行办法》。针对澳门青年在横琴新区创业所面临的制度差异、生活社会配套不全、缺乏同等国民待遇、创业意识及能力薄弱等问题，横琴新区相继设立了横琴粤澳深度合作区人民法院、珠海市人民医院横琴医院、广州医科大学附属第一医院横琴医院、首都师范大学横琴博雅小学、横琴新区第一中学，并于2018年出台《港澳台居民居住证申领发放办法》，进一步便利了澳门居民在横琴的学习和工作，还通过由横琴粤澳深度合作区民生事务局和澳门劳工事务局合作举办的“澳门青年实习计划”，引入澳门新时代青年到横琴新区开展为期1～2个月的实习工作，使更多澳门青年在实习过程中对新区的多元产业、未来发展以及澳门人在新区就业创业和从事公职等政策扶持获得更为广泛的认识[22]。

在更为广阔的合作领域内，澳门还可依托横琴新区发挥其科教研发优势以及其中国—葡语国家合作交流平台的地位，在“一国两制”的框架下，促进其科技成果的经济效益转化、建设具有“一河两岸”特色的休闲旅游胜地，促进两地旅游产业协同发展、打造“东西兼容”的中葡金融平台，促进澳门现代金融产业的高质量发展，以区域“微循环”促进国内经济大循环，推动区域经济一体化，使澳门进一步融入国家发展大局，实现经济多元化发展[23]。

5 结论

2019年，澳门的地区生产总值达到历史最高的4126亿元。而2022年上半年，澳门的地区生产总值较2021年同期再度萎缩25%，仅为733亿元，相较于2019年上半年的1803亿元，可明显感受澳门“一业独大”的经济结构在疫情防控常态化的背景下极其脆弱。而同为微型经济体的冰岛、摩纳哥和卢森堡在新冠肺炎疫情的背景下均实现了经济的持续稳定增长，更进一步显示出澳门在经济适度多元化措施推进上的不足。

根据民航局及交通运输部关于2022年十一国庆节的航班数量及旅客运输人数统计，2022年国庆客运航班数量较2021年同期下降41.5%，铁路运输总人数减少38%，旅游行业前景惨淡。作为高度依赖内地旅客的澳门，对于拓展其经济适度多元化的现况从未有如今这般紧急，唯有国家进一步出台有利政策，澳门进一步降低博彩、旅游的产业比例，为积极寻求经济适度多元化做出更大的努力的决心，才有实现澳门经济再度繁荣的可能性。