片区综合开发项目的实施难点及应对策略

卢延年，韩昀恒，王启东

(中交投资有限公司，北京 100076)

1 片区综合开发项目概述

片区综合开发是在我国城镇化进程中演化出的一种项目组织模式，主要内涵是以实现城乡规划为目标，以土地一级开发作为切入点，通过实施整个区域的征地拆迁、市政基础设施和公共服务配套建设等工作实现土地的熟化，并进一步开展二级开发、产业导入和城市运营的一系列投资经营行为[1]。片区综合开发项目地域分布较广，普遍投资规模较大，开发周期较长，常见的开发类型有：新区开发[2]、特色小镇、产业园区、城市更新、高铁新城、田园综合体等。国内片区综合开发建设模式主要有三大类型[3]，即完全政府主导型、完全市场主导型以及政府与企业合作开发型，三种模式都有一定的优劣势，且都作为主流模式经历过一定的发展历程，当前是以政府(或平台公司)与企业合作开发为主。

片区综合开发项目的总体发展呈现出若干特征：一是项目规模越来越大，开发内容越来越丰富，对项目资金的需求在增加；二是地方政府发展理念在发生转变，从传统简单的城市建设向更加注重产城融合发展转变，对投资人的产业经营和城市运营能力的要求越来越高；三是受房地产宏观调控政策影响，各方均在寻求摆脱片区综合开发对土地的依赖，寻求实现多元化收入的路径；四是地方政府防范隐性债务的政策继续收紧，对项目实施路径合规性的要求越来越高。

基于以上发展特征，文章选择片区综合开发项目实施过程中的五个难点问题进行分析并提出应对策略。

2 项目实施的难点问题分析

2.1 项目融资普遍困难

片区综合开发项目投资规模动辄数十亿至上百亿元，即使以滚动开发的形式投资，启动资金通常也需要10亿～30亿元。显然，这样规模的项目资金不能仅依靠投资方自有资金，必须通过市场化融资[4]解决一定比例的资金，目前片区综合开发项目融资面临的难点可以概括为以下两点。

2.1.1 片区综合开发类项目缺乏匹配的金融产品

国家对金融机构提供融资有明确的管理要求，对于金融机构违法违规向地方政府、企业或者项目提供融资的行为，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任。各类金融机构在实践中，秉承从严的原则，在缺乏直接政策支持的情况下，对片区综合开发项目很难匹配对应的金融产品。

2.1.2 项目的经营性收入难以支撑市场化融资

金融机构对于项目融资首先要判断项目的还款来源，若项目有经营收入，且项目各项手续符合融资要求，那么较容易获得项目融资。对片区综合开发项目而言，普遍缺乏市场化经营收入，大部分收入还是依赖土地出让收入。一方面，土地市场受到国家宏观调控政策和房地产市场的影响，造成项目收入波动性和不确定性较大；另一方面，土地出让收入属于政府预算内收入，金融机构对收入性质存在合规顾虑，因此片区综合开发项目很难获得常规的市场化融资。

2.2 金融机构以股权投资方式投资片区综合开发项目参与度不高

金融机构参与片区综合开发项目股权投资的形式主要是在投标阶段以联合体成员的形式参与，并在中标后与其他联合体成员合资成立项目公司，根据成交项目中标公示信息显示金融机构一般以基金管理公司、信托公司为主，总的来看参与片区综合开发股权投资的金融机构数量并不多。金融机构参与度不高的原因主要有以下几点。

2.2.1 融资成本比较高

信托和私募股权基金属于融资成本较高的非标类金融产品，目前投向基础设施领域的金融产品的利率都在12%以上。而以基础设施建设为主要内容的片区综合开发项目的投资收益率正在逐步走低，普遍的市场收益水平为6%～8%，难以覆盖融资利率。基于现实情况，金融机构股权投资片区综合开发项目一般会要求将金融机构股份设置为优先股、建设期结束后按照一定投资收益率做股权回购。

2.2.2 项目投资周期与融资周期存在错配

参与片区综合开发类项目股权投资的大部分是信托和基金机构。一般的信托计划周期不超过3年，私募股权基金投资周期不超过5年，但是在大型片区综合开发项目中，项目合作周期一般是5～10年，在实施过程中，受到规划土地、宏观市场、投资政策等外部因素影响，项目周期还将进一步延长。因此，在投资周期结束时，很多项目刚刚获得收益，还无法回收成本，这就造成了投资期限错配。

2.3 产业发展效果欠佳

片区综合开发是以一级开发为基础，逐步实现二级开发和产业发展的过程，城镇化进程进入中后期阶段，城市发展思路也在发生转变，单纯的基建已经不能满足城市发展需求，政企合作、产城融合[5]的发展思路逐渐占据主导，产业导入、产业转型升级变成地方政府及城市发展中的新理念、新目标、新方向，地方政府也鼓励社会资本通过片区综合开发项目挖掘区域和产业潜力，在片区综合开发中实现产业发展通常面临的难点主要有以下方面。

2.3.1 产业定位不清晰或不合理

产业导入可以促进区域经济发展，解决劳动力就业，不少地方政府出于尽快完成招商引资任务的目的，急于建设产业园，新增投资项目，缺乏整体的长远规划，造成引入的产业未考虑地方实际情况，出现很多产业同质化的现象。对产业发展实际情况缺乏研究分析，产业定位不清晰，主导产业不明确，不利于区域长期稳定发展，同时也给社会资本带来困惑，不利于匹配相应的产业资源。

2.3.2 产业发展配套设施和服务不完善

有些区域的基础设施缺乏，基本的产业配套条件都不具备，但地方政府又财力有限，无法承担产业发展配套的建设投资，导致部分区域总体基础设施水平较低。产业引入后的服务不到位，产业服务体系跟不上产业落地后的需求，影响企业落地后的经营生产，进而影响后续的招商引资。

2.4 项目多元化收入渠道缺乏

多数片区综合开发项目的收入来源很大一部分是依赖区域新增的土地出让收入，在新形势下如何减少对土地出让收入的依赖、增加多元化收入[6]成为面临的普遍难题。多元化的收入主要指片区内可以通过日常经营产生的收入或者变现其他市场化的资源产生的收入，多元化收入的增加可以增强项目自身造血能力，提高项目经营抗风险能力。目前大部分片区综合开发项目多元化收入渠道缺乏的原因主要有以下方面。

2.4.1 缺乏多元化收入的基础

片区综合开发项目主要开发内容以基础设施、公共服务设施和产业服务等为主，项目合作的社会资本方通常以建筑施工企业为主，关注重点通常在项目的建设和施工方面，缺乏项目经营的理念和经验。同时建设的基础设施项目可经营性较差，本身缺少能产生多元化收入的基础。

2.4.2 片区内能增加多元化收入的可利用资源挖掘不充分

片区综合开项目周期长，包含内容复杂，通常项目公司成立后，要求在合作期限内完成计划的任务，项目实施主体或投资人出于对项目开发的压力，缺乏对片区的全面认识和分析，容易忽视片区内的一部分可利用资源，错失一些能产生多元化收入的资源。

2.5 投资回报支付方式与路径不顺畅

片区综合开发项目普遍投资额较大，社会资本对于项目中标后具体开发实施过程中的开发计划、回款情况、风险控制等，都需要进行系统把控。其中项目回款会直接影响项目公司的现金流、开发进度和经营状况，如何实现顺畅支付是每个项目需要面对的难点。以土地出让新增的收入为例，其在政府预算科目中如何列支，各个项目怎么安排支付流程，各地方政府尚没有统一的流程路径，更多的是基于当地财政预算收支体制常规做法和项目实际需求进行支付，对于参与片区综合开发项目经验不足的社会资本来说存在不小的考验。

3 片区综合开发项目实施的应对策略

3.1 多种途径解决项目融资

针对子项目利用现有的融资路径解决部分项目资金，也可以利用其他的金融工具进行融资，具体可以从以下几个方面进行操作。

3.1.1 结合政策热点包装政策支持的项目

梳理片区综合开发项目内容，结合EOD、城市更新、乡村振兴等专门领域的政策和概念，借助政府对专门领域发展金融支持政策包装部分子项目，用于解决项目的部分融资问题。

3.1.2 利用经营性项目的预期收入进行融资

筛选和梳理片区中可以产生经营收入的项目，例如停车场、充电桩、户外广告、收费场馆、产业园等，以及供热、供水、污水处理等公用事业项目，这类项目会产生市场化运营收入，以此类项目进行融资容易被金融机构认可接受。

3.1.3 创新融资路径

探索其他的一些融资路径，例如反向保理融资，通过保理公司代项目公司支付施工方的劳务款、建设款、材料款等，在工程完成项目公司获得支付款项后，由项目公司向保理公司支付保理款项，融资期限一般不超过一年，融资金额通常不超过5亿元。反向保理融资可以缓解项目公司短期资金支出压力，但需要项目公司做好资金筹划，将开发计划与融资计划做好匹配。

3.2 加强与金融机构的合作

金融机构股权投资片区综合开发项目积极性不高，主要是其资金成本较高和投资期限错位导致的，作为综合开发项目的主要投资人，大型建筑类央企可以从以下两方面探索与金融机构的合作。

3.2.1 加强与金融机构的合作

片区开发项目的市场化竞争渐趋激烈，各类投资企业在施工资质、资信能力、建设管理能力、过往业绩等方面差异不大，唯有在项目投融资能力上能够区分竞争力强弱，获得相对优势。投资企业要想长期参与项目，可以积极与金融机构建立稳定的合作关系，合作设计多种符合项目需要的投融资模式，必要时可以做一定的让利以便获得优惠的融资条件，根据项目情况制定融资方案，并在实施过程中确保资金及时到位。

3.2.2 与金融机构合作谋划，促使项目投资周期匹配融资周期

片区开发的一项基本原则是“分区策划、滚动开发”。较大的片区其开发周期往往在5年以上，但除了政策性长期贷款、专项债等金融产品外，常规融资产品的周期在3～5年。为了避免融资周期错配带来的项目风险，应加强事先谋划，制定分区(期)开发策略，划定项目起步区。起步区应满足基本建设条件，应能确保在5年内实现开发效益，确保现金流回正。后续开发各分区的开发周期也应控制在3～5年，致力于实现分区自平衡。

3.3 明确片区产业定位并完善相关产业配套

区域产业发展是一项系统性的工作，政府借助社会资本的力量发展产业是一种积极的路径探索，政企双方发挥各自优势，为片区产业发展提供解决策略方案，主要从以下几点考虑。

3.3.1 突出产业定位，制订产业发展方案

发展产业首先要对一个城市的地理、资源、环境、经济、交通和人文环境等条件做充分了解，在此基础上研究区域产业发展现状情况。对区域产业企业数量、产值规模、税收贡献、就业贡献等产业收益情况进行梳理，结合市场情况、市场空间、主要需求、痛点难点、发展趋势等进行综合分析，从而明确区域产业定位和方向，为产业导入指明方向。

在此基础上制定产业策略和发展方案[7]，一方面制定片区产业发展规划，引导产业资源优化配置，产业规划要与空间规划相结合、与产业招商落地相配合，同时片区产业发展规划近期目标与远期愿景相结合、支柱产业与新兴产业协调发展、产业规模与发展路径相适应；另一方面在片区产业发展规划的基础上制定颁布产业投资指南目录，明确鼓励、允许、限制和禁止投资项目，建立标准化体系，引导片区产业健康发展。

3.3.2 完善片区相关产业配套

根据产业发展方案要求，重点完善制约区域产业发展的硬件和软件设施等相关配套。完善片区水、电、路网和产业配套等基础设施建设，加强重点产业聚集区域与城市生活区域的公共交通建设，提供优质、便捷、高效的通勤交通服务，积极发展片区商业服务业，构建智能化、便利化、舒适化的产业片区。

政企双方基于产业发展的要素构建产业服务平台体系，完善劳动力、土地、资本、资源等要素流通，促进知识、技术、信息、数据等新型生产要素合理流动、有效集聚。服务平台体系可以包含招商服务平台、投融资平台、公共资源交易平台、人才服务平台和智慧服务平台等。

3.4 挖掘资源潜力增加项目多元化收入

通过挖掘所在区域资源拓宽多元化收入渠道，区域资源主要分为有形资源和无形资源。有形资源常见有土地资源、便于利用的自然资源、公共设施资源、物质性的人文资源等，无形资源有政策资源、服务资源、非物质性的人文资源等。针对不同资源条件，开发资源的利用途径，常见的增加多元化收入的资源利用途径有以下几点。

3.4.1 有形资源的利用

在实践中有部分项目开始探索尝试利用当地的自然资源开发收入作为片区综合开发资金的来源。近些年有些地方政府将砂石资源配置给平台公司作为其资产，砂石未来的收益可以用于支持平台公司实施片区综合开发。江西省率先发布《江西省河道采砂管理条例》，明确规定县级以上人民政府可以决定河道砂石资源实行统一经营管理。陆续有湖南、四川、湖北、浙江等地也出台统一管理规定或设立相关管理部门进行统一管理。对参与片区综合开发的社会资本来说可以与平台公司进行谈判，约定砂石资源的收益用来支付片区综合开发的成本和收益，减少对于土地出让收入的依赖。

此外，还可以挖掘所在城市的人文资源，主要是历史文物、古代建筑、风景名胜和工业遗产等，在片区范围内规划或挖掘人文资源，围绕人文资源建设配套的基础设施和服务设施，打造文旅项目，在其中策划经营性项目，积极开展各类经营活动增加营业收入，同时达到发扬城市人文资源的作用。

3.4.2 无形资源的利用

常见的无形资源为非物质性人文资源，其抽象的特点通常较难直接利用，但是每个城市都有人文特殊性，通过挖掘并结合社会环境进而塑造一定的城市形象[8]。城市IP就是城市形象和内涵的一种体现，是城市人文资源的提炼展示。社会资本可以引入专业机构合作，以某种故事或人物等载体结合城市文化内涵塑造IP形象，再通过互联网等传媒工具进行大力传播，形成营销效应，在此基础上进行二次创作发展，获得相应的知名度和营业收入。

3.5 总结项目经验，设计可行支付方式与路径

基于现行政府管理制度，项目的资金回报支付路径可以结合政策依据和可行的项目经验设计。例如基于预算安排的资金回报支付路径可以设计如下：

政府通过公开招标方式选定平台公司，作为片区综合开发的实施主体并完成授权，平台公司基于授权内容与实施主体身份，通过公开招标选择社会资本，与平台公司共同成立项目公司。片区内不同类型的开发项目由各职能部门作为名义上的实施机构，项目开发支出列入各职能部门的预算，预算列支时间3～5年不等。由于平台公司通过政府授权取得了片区综合开发的经营权，各职能部门可直接委托平台公司负责。项目公司根据项目合作周期和投资额编制项目开发计划，按照年度开发计划中列举的建设项目分别进行立项，明确建设项目的开发周期，建设项目主管职能部门根据开发周期安排相应预算。

以上所列举的支付路径，是基于一般性的财政管理制度，结合片区综合开发项目回报资金特点设计的，在项目实施中具有一定的普适性。不同的项目依据所在区域地方性政策、操作惯例，可以探索多样化的资金回报支付路径。

4 总结

片区综合开发项目融资困难可以通过多种途径解决项目融资，基于项目合作内容进行分类，针对子项目进行策划，包装融资政策支持力度较大的EOD、城市更新、乡村振兴等概念项目，解决部分项目资金，也可以包装能产生市场化收益的项目，利用项目经营收入实现融资，或者创新融资渠道实现融资；为了增强金融机构股权投资片区综合开发项目的参与度，项目投资人可以与金融机构建立稳定的合作关系，合作设计多种符合项目需要的较低成本的投融资模式，为项目提供资金支持，结合项目具体情况谋划项目资金使用计划和与之匹配的融资计划，在实施中确保资金及时到位；区域产业良性发展需要先明确产业定位并制定相应的产业发展方案，在此基础上完善制约区域产业发展的硬件和软件设施等相关配套，重点在基础设施建设和产业发展平台搭建方面进行优化；在片区综合开发中增加多元化收入渠道可以对各类城市资源充分发掘利用，通过市场化手段将资源价值最大化，增加多元化的收入来源，减少对土地出让收入的依赖；不同项目在投资回报支付方式上有一定的区别，但是基本遵循现有财政管理制度和会计准则，针对不同项目建议依据项目所在区域地方性政策、操作惯例，设计多样化的资金回报支付路径，并根据具体项目情况灵活采用。