日本《癌症对策法》《癌症对策推进基本计划》的借鉴意义分析

盖横昊

2022年2月，我国国家癌症中心在《国家癌症中心杂志》（Journal of the National Cancer Center）上发布了最新癌症报告《2016年中国癌症发病率和死亡率》（Cancer incidence and mortality in China，2016）；由于癌症数据统计通常会延迟3到5年，故是我国当下最新的一份癌症报告。该报告呈现了2016 年我国癌症发病及死亡情况等，同时分析了2000－2016年中国癌症发病率与死亡率趋势。根据该报告的分析，我国整体癌症粗发病率持续上升，癌症粗死亡率呈现上升趋势[1]，可见当下我国的癌症防治形势是严峻的。邻国日本在癌症防治方面的法治建设相对较早。本文通过介绍日本《癌症对策法》[2]的沿革，以及与其紧密相关的《癌症对策推进基本计划》（以下简作《计划》）①的内容、特点、动向等，提出能有助于促进我国癌症对策立法的相关建议，期能有助于降低癌症粗发病率、癌症粗死亡率，增进人民健康。

一、日本防治癌症措施的实施进程

从1981年开始，癌症成为导致日本国民死亡的首要原因。根据统计推算，至2022年每两个日本人中就会有一人罹患癌症[3]，癌症成为关系到日本国民生命健康的重大问题。鉴此日本政府采取了如表1所列的措施[4]：

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二、日本《癌症对策法》的颁行

日本政府在实施过两次对抗癌症十年综合战略后，为进一步充实防治癌症对策，制定了《癌症对策法》，并将该法作为癌症对策的基本法律。该法作为日本法律第九十八号，已于2006 年6 月23 日公布，2007年4月1日起实施；经过2016年修订之后，现在由4 个主要章节、25 个条款及附则构成。该法在价值定位、基本理念、推进计划、基本措施等方面均体现了平等地保障公民生命权、健康权的理念。

（一）保障公民的生命权、健康权

第一，《癌症对策法》的总则明确了该法的目的、基本意义，以及各方主体的责任和义务。总则肯定了日本癌症控制工作所取得的进展和成就；同时，指出癌症依然严重影响国民生命和健康，是导致死亡的最大原因，癌症患者（包括癌症治愈患者）是否得到必要的全面支持成为重大课题。因此，日本政府制定该法的目的是进一步充实癌症对策，确立基本理念，明确国家、地方、医疗保险承办方、国民、医生等的职责，制定癌症对策推进计划和确定构成癌症对策基础的事项，全面、有计划地推进癌症对策的实施。

第二，确立八项基本理念。它们分别为：其一，促进对癌症的专门、跨学科或综合研究，传播、利用、改进与癌症预防、诊断、治疗相关的技术、研究成果；其二，确保居住在所有地区的癌症患者平等地获得基于科学见地与癌症相关的适当治疗（以下简称“癌症治疗”）；其三，改善医疗体制，使癌症患者根据所处情况、本人意志得到尊重的前提下，可以选择癌症治疗方法；其四，构建癌症患者可以安心生活的社会环境，并保持其尊严，提升国民对癌症患者的理解，使癌症患者不仅能够得到适当的癌症治疗，而且能够得到福利、教育和其他方面的必要支持，顺利过上正常的社会生活；其五，确保考虑到每种癌症的特点；其六，全面综合考量卫生保健、福利、就业、教育和其他相关措施以及具体落实；其七，各项举措需在国家、地方公共团体、医疗保险承办方、医生、雇主、学校、从事与癌症防控有关活动的民间团体和其他有关方面之间密切协作下实施；其八，确保癌症患者的个人信息得到保护（“个人信息”指可通过姓名、出生日期或此类信息中包含的其他描述来识别的信息，包括通过与其他信息交叉核对可识别特定个人的信息）。

第三，明确各方主体职责。责任方包括国家、地方公共团体、医疗保险承办方、公民、医务工作者、企事业单位。国家负责全面制定和实施癌症控制措施；地方公共团体负责按照基本原则，根据本地区的特点，主动制定和实施有关癌症防治的措施；医疗保险承办方应依法配合国家和地方公共团体对于癌症预防、癌症筛查（包括根据其结果采取的必要对策）等的知识传播、普及；公民应努力掌握有关癌症的正确知识，包括吸烟、饮食、运动和其他生活习惯对健康的影响以及可能导致癌症的传染病，采取必要的预防措施，必要时进行癌症筛查，并加深对癌症患者的了解；医生和相关医务人员应当配合国家和地方公共团体采取的癌症措施，努力为预防癌症作出贡献，深入了解癌症患者的情况，努力提供高质量、恰当的癌症治疗；企事业雇主应努力考虑癌症患者的再就业，配合国家和地方公共团体所采取的癌症防控措施。

第四，政府应采取必要的立法或财政及其他措施来实施癌症对策。

（二）制定《癌症对策推进基本计划》

为了有效、分阶段推进癌症对策的实施，《癌症对策法》在第二章中规定了《计划》的制定方式等。

第一，所制定的《计划》措施、原则为：厚生劳动大臣制定草案时，应经过内阁会议的决定，并与各相关行政机构领导共同商议，听取“癌症对策推进协议会”的意见；政府制定《计划》后，应立即向国会报告，并通过互联网或其他适当方式予以公布；政府应及时调查目标的实施情况，并利用互联网或其他适宜方法公布调查结果；政府应至少每6 年对《计划》进行一次审查，考量癌症防控情况的变化，评估癌症对策的实施效果，根据需要修改《计划》。

第二，对相关行政机关的要求是：厚生劳动大臣认为有必要时，可以向有关行政机关负责人要求其提交促进《计划》实施的资料，或要求其执行《计划》中所规定的属于该行政机关管辖的措施。

第三，对各都道府县的要求是：各、都、道、府、县应根据《计划》以及本地区癌症患者的治疗情况，制定各自的癌症对策推进计划（以下称为“《都、道、府、县癌症对策推进计划》”）；各计划应以《医疗法》《健康促进法》《介护保险法》为依据，并应与其他法律法规所规定的癌症防治对策相关计划相协调；各都、道、府、县应根据各自癌症医疗情况的变化及癌症对策的实施效果，至少每6 年一次对《都、道、府、县癌症对策推进计划》进行审查和必要修改。

（三）规定具体措施

《癌症对策法》第三章规定了四项具体的基本措施。

第一，促进癌症预防和早期发现。国家和地方政府应当采取必要措施，提高对吸烟、饮食、运动和其他生活习惯及生活环境对健康的影响的认识和宣传，并促进其他方面癌症的预防。同时，为了提高癌症筛查的质量，应开展多样癌症筛查方法和强化评估癌症筛查等服务，确保参与癌症筛查的医务人员的培训机会。此外，通过加强有关癌症筛查的公共教育和宣传，使国民对癌症筛查的接受度升高。

第二，促进癌症治疗的均等化。培养具有外科、放疗、化疗和其他癌症治疗方面专业知识和技能的医生和其他医务人员。发展提供癌症专业护理的医疗机构等，使癌症患者不受居住地区的限制，可以根据其癌症状况平等地获得适当的癌症护理。在国家癌症中心、医疗机构和其他医疗机构之间建立协调合作制度，以便为癌症患者提供适当的癌症治疗。特别是，建立以减轻疼痛等为目的的医疗护理，例如确保从早期阶段就为癌症患者提供适当的家庭医疗护理（以下简称“癌症护理”）。这类医疗护理对维持和改善癌症患者的生活质量至关重要。此外，建立收集和提供癌症护理信息的系统，促进对癌症患者及其家属的咨询和支持。这类应由国家和地方政府采取的措施，对查明和分析癌症患者的发病率、结果意义重大。

第三，促进研究。促进对阐明癌症性质的研究，开发预防、诊断和治疗癌症的创新方法以及其他有助于降低癌症发病率和癌症死亡率的项目，开发减轻癌症治疗副作用及预防并发症、后遗症的方法，促进所有可以改进癌症患者疗养生活的研究，并保证研究成果得到利用。促进罕见癌症、极难癌症的研究。确保迅速、可靠地进行癌症治疗特别需要的药品和医疗器械的临床试验，以便有助于根据《药品事务法》的规定而早日批准其生产和销售。创造环境，使关系到治疗方法的临床研究能够顺利进行。

第四，保障癌症患者的社会生活等。国家和地方政府应采取必要措施，向用人单位宣传和普及癌症患者的就业知识，以利于癌症患者的再就业或顺利就业。创造必要的环境，保证小儿癌症患者和其他癌症患者能够持续、顺利地接受必要的教育。提供信息并采取其他必要措施，支持民间组织开展的与支持癌症患者有关的活动、癌症患者组织开展的信息交流和其他活动等。在学校教育和社会教育中推行癌症教育，使公民加深对癌症的认识和对癌症患者的理解。

（四）动员各方力量以保障癌症对策的推进

《癌症对策法》第四章规定厚生劳动省应设立癌症对策推进协议会，成员应包括癌症患者、家属、癌症医疗从业人员、有相关学识的学者等并由厚生劳动大臣任命。同时，规定该协议会在政令规定之下组织运营。

三、日本《癌症对策推进基本计划》的制定和更新

在《癌症对策法》的实施过程中，日本政府已稳步推进三期《计划》，截至本文发稿，第四期《计划》的草案已经公布。

（一）《计划》的制定

根据《癌症对策法》的规定，《计划》由癌症对策推进协议会制定、修改。从2007 年4 月5 日到2022年12 月7 日，癌症对策推进协议会已就《计划》相关内容召开会议87次。[5]每次会议根据不同议题制定《计划》的具体内容、评估《计划》的实施情况并进行修改。

如表1所示，第一期《计划》于2007年推出后，就在2010 年进行了中期评估。癌症对策推进协议会根据评估的结果，开始制定第二期《计划》。2012年第二期《计划》出炉。接着，2014年至2015年第二期《计划》迎来中期评估。根据评价结果，癌症对策推进协议会紧接着在2015年又制定了《癌症对策加速计划》。

2017 年10 月，第三期《计划》顺利实施，该《计划》也是目前正在实施的。2022年4月，癌症对策推进协议会对第三期计划进行评估，并着手制定第四期《计划》。在结构方面，第一期《计划》和第二期相同，分别为前言、基本方针、重点课题、整体目标、具体分项目标、推进措施等。而第三期《计划》则对此作出了改动，即把“基本方针”部分纳入“总体目标”，“重点课题”纳入“分项目标”和“推进措施”等项。从目前公开的信息来看，第四期《计划》的草案仍将延续第三期的结构。

（二）《计划》的更新

在推进《计划》实施的过程中，四期《计划》在基本方针、整体目标、具体分项目标、推进措施方面都有变化。下图表2、表3、表4、表5 可以看到具体的更新。表2 列举了第一期、第二期《计划》的基本方针、整体目标；表3 列举了第一期、第二期《计划》的分项目标领域；表4列举了第三期、第四期《计划》的整体目标和分项目标领域；表5 为各期《计划》推进防治癌症对策的必要事项。

表2 第一期、第二期《计划》的基本方针与整体目标

表3 第一期、第二期《计划》分项目标领域

表4 第三期《计划》、第四期《计划》（草案）整体目标、分项目标领域

表5 推进防治癌症对策的必要事项

四、《癌症对策法》与《癌症对策推进基本计划》的借鉴意义

（一）借鉴的原因

我国癌症防治工作开始于1959 年河南省林县启动食管癌登记报告工作，至今走过60 多年的历程，出台了多项相关政策。[6]第一部纲领性文件《全国肿瘤防治规划纲要（1986－2000年）》于1985年由原卫生部发布，之后陆续由国家民族事务委员会、原国家卫生和计划生育委员会、国家卫生健康委员会、国家发展和改革委员会等有关机构组织、实施。之后，这些主体相继发布了《中国癌症预防与控制规划纲要（2004－2010 年）》《关于加强少数民族地区癌症综合防治工作的意见》关于印发《城市癌症早诊早治项目管理办法（试行）的通知》《中国癌症防治三年行动计划（2015－2017 年）》《关于加强肿瘤规范化诊疗管理工作的通知》《关于印发国家慢性病综合防控示范区建设管理办法的通知》《关于印发中国防治慢性病中长期规划（2017－2025年）的通知》《关于印发健康中国行动——癌症防治实施方案（2019－2022年）的通知》等文件。[7]最近，于2022年3月5日发布的国务院政府工作报告中再次提及“逐步提高癌症的防治服务保障水平”。[8]

尽管我国通过多方努力已初步建立癌症防治体系，并取得阶段性成果，但是目前文件主要停留在政策和规范性文件层面的策略制定与实施，尚未上升到更高位阶的法律法规。而且，与文件内容相对应的具体保障和促进内容又大多零散分布在部门文件中，缺乏统一性、系统性和约束力，出现法律缺位的情况。可以说，我国在微观层面上缺乏对癌症防治的价值定位、法律刚性约束和行政强制措施。[9]我国既要制定切实可行的政策和引导规范，形成稳定且持续的机制，也要出台更高位阶的法律法规以统领制度的实施，使法律和政策有效衔接，共同助力癌症防控策略的实施。[10]

（二）借鉴的内容与方式

1.对癌症防治专门立法。

《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》规定了“医疗卫生与健康事业应当坚持以人民为中心，为人民健康服务”[11]的基本理念和宗旨。因此，癌症防治的专门法律应在此理念的指导下，明确癌症防治的基本理念、各方职责、财政保障，将癌症防治措施文件、纲领等如何制定、制定原则、对各相关方的要求写进法律条文；在促进癌症预防和早期发现、促进癌症治疗的平等化上，应部分借鉴日本的经验，将癌症研究、癌症患者的社会生活及其他所有癌症相关方面的基本措施全部制度化。这可以使我国癌症防治工作做到有法可依、有法可循，达到从法律层面保护癌症患者的生命权、健康权和其他相关权利。

2.制定癌症防治措施的纲领性文件。

日本的四期《计划》以《癌症对策法》为依据，将法律中关于《计划》的规定与法律中关于“癌症防治基本措施”结合起来，有助于具体规划癌症防治工作的推进。

我国的《全国肿瘤防治规划纲要（1986－2000年）》《中国癌症预防与控制规划纲要（2004－2010年）》《中国癌症防治三年行动计划（2015－2017年）》《关于印发中国防治慢性病中长期规划（2017－2025年）的通知》《关于印发健康中国行动——癌症防治实施方案（2019－2022 年）的通知》等文件对于指导防治癌症起到了重要作用，但由于其制定及执行单位不统一，缺乏系统连贯性，所以实施中存在不少困难。鉴于此，我国可以从以下几个方面对日本的癌症防治进行借鉴，制定具有我国特色的癌症防治措施纲领性文件。

第一，文件目标定位要清晰。在以“人民健康为中心”的总体目标指导下，细化各项内容在某个时期的分项目标。

第二，防治措施内容分项要清晰，涵盖范围要广泛。除了包括癌症治疗、医疗机构的整备、癌症登记、癌症预防、早期发现、癌症研究、药物开发、癌症治疗人才培养等癌症治疗的基本内容外，还应增加对于癌症患者就业、社会生活等进行指导的内容。

第三，成立专门的癌症防治措施纲领性文件指导委员会，制定、监督、评估文件及文件的执行情况。委员会的成员既要包括医疗专家、癌症医疗从业人员，也要增加抗癌民间团体、癌症患者及家属、媒体等各个领域的人员。文件的内容及执行、评估情况需及时向人们公布。

第四，需对文件内容规定执行年限，定时评估执行情况，并根据评估的结果及时更新、调整相关内容。

第五，文件的更新要与时代的发展、医疗的进步、社会的变化紧密结合。如日本的四期《计划》基本目标已由最初的“减少因癌症死亡的人数，减轻癌症患者痛苦、提高生活品质”更新到“基于科学根据的癌症预防、筛查，提供以患者为中心的可持续医疗，构建与癌症共存的可以有尊严安心生活的社会”。其中的“可持续”医疗，和“与癌症共存”，正是近年来日本社会的普遍共识。再如，癌症治疗的方式包括民众熟知的放疗、化疗、药物治疗等，也随着医疗方式的进步，陆续更新增加手术疗法、基因疗法、免疫疗法、支援疗法、妊娠性温存疗法。同时，随着对癌症的不断了解，根据患者年龄的不同，增加对小儿癌症、AYA世代癌症、高龄患者癌症的关注等。这些均可成为我国制定相关纲领性文件的借鉴。

注释

①四期《计划》翻译自日本厚生劳动省网站发布的公开文件：日本厚生劳动省.《计划》第一期［EB/OL］(2007-06)[2022-12-25].https://www.mhlw.go.jp/shingi/2007/06/dl/s0615-1a.pdf.日本厚生劳动省.《计划》第二期［EB/OL］.（2012-06）[2022-12-26].https://www.mhlw.go.jp/stf/shingi/2r98520000035 27t-att/2r985200000352ev.pdf.日本厚生劳动省.《计划》第三期［EB/OL］.（2018-03）[2022-12-27].https://www.mhlw.go.jp/content/10901000/000933672.pdf.日本厚生劳动省.《计划》第四期［EB/OL］.（2022-12）[2023-01-03] .https://www.mhlw.go.jp/content/10901000/001020986.pdf.

②AYA 世代癌症：AYA 为Adolescent＆Young Adult 的英文缩写。AYA 世代癌症指15-39 岁年龄段的癌症患者。（为日本国立研究中心的定义https://www.ncc.go.jp/jp/ncch/AYA/index.html2023年3月1日）