“编制区隔”的制度逻辑：从结构、功能到本质的分析

徐 刚

一、“编制区隔”：中国式现代化进程中的实践难题

二十大报告提出，中国式现代化为人类实现现代化提供了新的选择，中国共产党和中国人民为解决人类面临的共同问题提供更多更好的中国智慧、中国方案、中国力量，明确了中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，“既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色”。编制作为具有中国特色的行政管理方式，是中国式现代化的组织制度化符号，尽管在新的历史时期不断展现出制度优势和治理效能，但不可忽视的是也明显存在着难以解决的现实难题。对于编制现实难题，虽然很多人将其归结为组织运行“小马拉大车”情境下的“人少事多”问题，但其实更应该将其明确为“上级清闲、基层忙碌”“编内清闲、编外忙碌”的“忙闲不均”问题。毕竟，无论是编内的“忙闲不均”，抑或是编制内外的“忙闲不均”，都暴露出当前编制实践中不可回避的“编制区隔”现象。

关于“编制区隔”，渊源于布迪厄的“区隔”思维，其从趣味批判观念出发展开分析，认为空间结构内存在经济资本、文化资本、社会资本和象征资本等不同资本构成，而在它们的关联中文化资本直接产生了文化区隔作用。在文化资本和审美配置的再生产机制中，文化区隔隔断了文化之间的普遍联系与交流融合，(1)段吉方：《文化区隔与趣味判断：布尔迪厄的文化区隔理论及其美学批判》，《社会科学辑刊》2021年第6期。从而形塑了不同的文化权力关系。进而，在社会空间及场域内，因异质身份、文化目标、利益取向等多方位差异还会导致社会区隔，(2)闵学勤：《社区自治主体的二元区隔及其演化》，《社会学研究》2009年第1期。在社会权力结构机制中生成社会资源排他性占有。因而，社会区隔密切关联勒努力瓦、西尔弗及厄延所主张的社会排斥，其通常被定义为“涉及一定的生活水平和涉及参与社会中主要的社会与职业的机会”，(3)艾尔泽：《减少贫困的政治》，《国际社会科学杂志》(中文版)2000年第4期；T.Burchardt，J.Le Grand，&D.piachaud，“Social ex-clusion in Britain 1991-1995”，Social policy and Administration，Vol.33，No.3，1999，pp.12-17.这在组织维度上体现于用工排斥，即临时的或不安全的就业或从事“差”的工作。(4)P.Littlewood，&S.Herkommer，“Identifying social exclusion：Some problems of meaning”，in Paul Littlewood，Ig-nace Glorieux，Sebastian Herkommer，&Ingrid Jonsson eds.，Social exclusion in Europe：Problems and paradigms.，Alder-shot：Ashgate Publishing Limited，1999，pp.1-21.可见，这实际上也即结构性社会排斥，在社会等级结构不合理中充分显现了社会制度和规则的割裂关系。

社会区隔也凸显了源于马克思，并由卡津所发展的社会疏离，其作为人们在劳动领域中所产生的对立关系，强调主体在发展过程中，自身活动会分离出对立面的客体，而客体逐渐与主体疏远并成为外在异己力量。社会疏离本质上是社会变迁使个体与环境间失去原有和谐，终而形成现代人面对社会时的社会疏离感，并表现为劳动疏离感、社会无力感、社会孤立感和价值疏外感。(5)M.Seeman，On the Meaning of Alienation，Indianapolis：The Bobbs Merrill Company，1959，pp.11-17；L.H.Kopman，The Meaning of Alienation and the Struggle to Learn to Relate，Toronto：University of Toronto，1986，pp.112-115.在组织机构管理中则存在“管理区隔”，有着会因为管理对象的年龄性别、学历资历、种族民族、收入待遇不同等而采取不同措施的差异化管理方式。就编制管理而言，由于编制资源统筹体系和规范机制缺失，不同类别的编制人员在行政身份、执法权限、职业发展、工资收入、补贴津贴、员工福利、社会保障乃至社会地位上存在不同待遇，就形成了“编制区隔”状态。在“编制区隔”中，非行政编制、非正式编制等会因为社会文化、群体结构、国家政策、意识形态等社会因素而遭受社会排斥，且这种排斥还通过社会“再造”累积与传递。(6)R.Levitas，C.Pantazis，E.Fahmy，D.Gordon，E.Lloyd MYM D.Patsios，The Multi-Dimensional Analysis of social excusion，Bristol：University of Bristol，2007，pp.18-25.

关于“编制区隔”，主要呈现为行政编制和事业编制之间的“内部区隔”与正式编制和非正式编制之间的“内外区隔”状态。首先，“内部区隔”是关于事业编制和行政编制的区别对待，并涉及事业编何去何从的去编难题。当前，尽管事业编制作为和行政编制并列的正式编制，广泛涉及政治、经济、文化、社会生活的各类行政事业单位，但是在收入分配、社会保险、使用方式乃至社会地位上，与行政编制存在较大的区别和差异。由此，当前针对事业单位所承担的公共事务，会通过制定职能转移目录而整合公共职能相近部门、撤销公共服务萎缩部门或转为社会组织或企业，然后推出公共服务外包清单，利用社会资源为公众提供更优质服务。从而，通过“核岗不核编”思路，可推进员额管理、核岗管理及招标管理等而不再实行核编管理。但是，尽管主张实现由行政化用编到社会化用人的转变，而作为运行了几十年的事业编制，其取消必然会牵一发而动前身，给机构编制带来全方位的影响。因此，到底该不该取消事业编制尚是编制难题。

同时，“内外区隔”则是关于非正式编和正式编之间的分化对待，涉及的是编外设“编”何去何从的清“编”难题。编外设“编”本是为了替代性、特定性及辅助性工作需要，节省人力、财力和适当安排劳动力在服务类非正式岗位使用编制外人员的编制模式创新。尽管编外人员不属于编制管理范围，其仍然基本上属于财政供养而会直接带来极大的财政支出负担，并且还始终存在着饱受质疑的“编内清闲、编外忙碌”“同工不同酬”现象。为此，鉴于编外用工的程序简单、成本低廉、责任弱化、用工灵活而在数量上呈现出逐年增多趋势，许多地方正纷纷按照“谁使用、谁负责、谁清理”的要求推出编外冗杂人员清退措施。然而，在深化推进简政放权改革，政府基层部门、一线部门工作量日益增加的情况下，对于具有存在历史原因和现实理由的编外人员是否可予以真正清退同样也是尚存疑虑的。因而，到底该不该允许编外设“编”也是编制难题。

二、“编制区隔”难题的制度逻辑理路

十八大以来，习近平总书记反复“强调必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端。”十九大报告提出，“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。二十大报告则提出，“要着力破解深层次体制机制障碍，不断彰显中国特色社会主义制度优势，不断增强社会主义现代化建设的动力和活力”。因而对于“编制区隔”难题，除了积极推进系统治理、依法治理、综合治理外，更有必要重视追根溯源地展开源头治理，以把握中国特色编制制度的历史演变、优势发展、缺陷生成的本源制度逻辑。亚里士多德认为，一切存在物都由本源构成，一切存在物最初都从其中产生，最后又复归为它，而编制的本原作为生成的来源和存在的根据，是编制最原初的根本或最基础的实体，一般可通过本质、功能及结构来展示。

为准确把握编制难题的本源制度逻辑，本文将基于新结构功能主义视野，以传统结构功能主义“从功能的实现来确证结构实体的存在，并认为这些明确的实体之间具有内在的统一性”为理论来源，在保持 “规范秩序”中强调把“社会变迁”分析纳入其中而展开研究。新结构功能主义视野充分重视功能在编制变迁中的关键作用，强调其既对编制结构有着决定性作用，同时也对编制本质有着重要性作用。在新结构功能主义视角下，可以功能主义的基本立场为基础，试图形成一个超越宏观—微观、主观—客观、冲突—整合等二元对立的组织结构理论路径。为此，本文将主要以马克思国家政权理论和组织社会学的新制度主义理论作为理论核心形成分析框架。首先，以马克思国家政权理论宏观探究组织结构变革的政治核心，明晰国家价值、组织功能、编制体制改革方向。进而，以新制度主义理论微观分析组织结构变革的制度根源，探究编制制度与环境、行动者之间的关系。由此，在宏观和微观综合视角下，充分探索宏观社会结构和制度与微观个体行动的连接机制，并形成本质决定功能、功能决定结构的逻辑分析框架。

首先，编制本质决定编制功能。《墨子》曾云：“先质而后文”，展开自古至今的编制发展历史，其实可看到明显存在着编制本质决定编制功能的基本逻辑。在编制发展中，以国家政权建设为核心是编制本身所固有的，决定事物性质、面貌和发展的核心本质属性。同时，编制本质也包括强调编制法制化、规范性所反映的法治性、强调编制确定官职种类、官员额度设置的战略性。并且，由于古代编制发展中所反映的“只有国家机构精简，才能减少国家财政开支、降低百姓负担”的基本道理，(7)鹿谞慧、燕生东：《中国机构编制史》，济南：齐鲁书社2021年版。编制属性很多时候还会延展社会经济生活领域。而编制功能是编制本质在管理实践中的外在表现，因此相应地也可包括政治、法律、管理和社会功能等方面。并且，由于机构编制依据法定权限和程序对国家机构内部的职能配置、机构设置、组织形式及工作人员的数量与结构配置作用不同，因此可以区分为不同的编制功能。

其次，编制功能决定编制结构。《周易》提出，“象以载器，器以象制”，西方芝加哥学派则提出“形式追随功能”，编制的功能会因单位性质、作用和岗位职责和任务的不同而形成不同的编制分类及结构。中国古代编制发展中的“官吏分途”“层级分流”“九品中正制”“品位分类”，以及当代西方编制发展中的“政事分途”“政治中立制”“职位分类”等制度，其实都反映了不同功能承载下的职位、编制类别甚至层级的区分。而在中国共产党成立以来的编制发展中，针对政治、社会、经济等功能类别则会形成大的行政、事业、企业等编制分类，以及党政、政法、综合行政执法、行政附属等行政编制及全额拨款、差额拨款、自收自支、参公等事业编制分类。甚至，在编制功能导致的编制分类中还会因行政身份、执法权限、工资收入、补贴津贴、员工福利、社会保障乃至社会地位等待遇不同而形成事实上的不同编制类别及层级划分。

三、编制发展实践的结构范式分析

编制发展实践中的“编制区隔”所涉及的非行政编制和非正式编制难题，首先反映的是依据机构不同性质、功能和职责任务进行类别划分的编制分类问题，(8)中央编办政策法规局：《机构编制工作用语释义》，2022年。因而对于编制难题有必要首先从编制结构维度予以审思。而在广义上，编制的结构类型主要涉及行政编制、事业编制和编外“编制”。

(一)编制的结构类型

1.行政编制

行政编制和事业编制都属于正式编制。1955年，国务院编制工资委员会第一次会议纪要中，就明确提出“管行政编制，也管事业编制”。行政编制作为各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关及群团机关使用的人员编制，其经费由国家财政保障。行政编制的使用与国家的政治和管理活动密切相关，具有较强的外在约束，不能随意扩大规模。行政编制在细分上还包括政法专项编制、综合行政执法专项编制、离退休干部工作人员编制等。而在历史上，行政编制中还存在行政附属编制的分类，不过随着形式变化，行政附属编制类别已经不适应编制管理的需要而不再使用。

2.事业编制

事业编制作为各类事业单位所使用的人员编制，与行政编制相比使用范围广泛，涉及教育、科技、文化、新闻、出版、广播、卫生、农林、水利、交通、气象、社会福利等各类从事公益服务的单位。并且，事业编制经费形式多样，根据经费来源不同，可分为财政补助、部分补助和经费自理等形式。另外，事业编制与地方财政保障能力关系密切，强调增加财政补助事业编制，应与本地区经济发展水平、财政承受能力相适应。事业编制在二级分类上，通常可分为公益一类、公益二类或财政补助、经费自理等编制类型。并且事业编制更为强调标准管理，根据服务对象、服务内容、工作方式等特点，中小学、乡镇卫生院、社区卫生服务中心(站)、疾控中心等均已出台全国性标准，使之更加具有科学合理性。

3.编外“编制”

编外“编制”作为编外设“编”的“编制”，其实是一种非正式编制。尽管编制外人员区别于编制内人员的特性又被称为“局内的局外人”、“次官僚”，通常不在编制范畴之内，只签订岗位聘用合同而不纳入编制管理。但是，随着编外人员呈现不断扩张，已强调“严格控制编外聘用人员”，(9)刘鹤：《深化党和国家机构改革是一场深刻变革》，《人民日报》，2018年3月13日。或要求“用工单位应当严格控制劳务派遣用工数量，不得超过其用工总量的10%”(10)人力资源和社会保障部：《劳务派遣暂行规定》，http:∥www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/flfg/gz/201601/t20160113_231678.htm,最后访问时间：2013年12月20日。，由此也成为编制管理对象。正因为出于对历史和现实的尊重，最早的一批编外人员已经以文件的形式予以核定，并与新进的编外人员在工资福利和工作安排上形成明显区分，而成为编外人员中的‘正规军’”。(11)颜昌武：《刚性约束与自主性扩张——乡镇政府编外用工的一个解释性框架》，《中国行政管理》2019年第4期。或是，一些编外人员开始以“雇员制”、“预聘制”“长聘制”等形式进入机关事业单位，成为拥有“雇员编”“合同编”的编外人员，以及进入社区居委会，成为拥有“社区专职编制”的编外人员。因而，广泛意义上，由于编外人员不断纳入编制管理过程的编外管理“编制化”，独特化的编外“编制”也成为编制管理的构成部分。

(二)编制结构的缺陷性

1.编制结构的行业化模式

编制作为中国式现代化的行政一体化组织符号，和单位具有与生俱来的密切关联。行政、事业、企业等单位区分直接影响了编制的基本类型。在单位制分类思维中，与单位系统对应，其实也就是强调按照行业化分类依据，按政治、经济、社会、军事等大类区分不同编制。由此，对应于行业大类依据，目前的编制主要分类就是按照机关、事业、企业等大类标准，明确区分拥有编制的人员是为了国家公共利益目的、依法从事行政管理和公共服务活动，还是为了社会公益目的，从事教育、科技、文化、卫生等社会服务活动，或是以营利为目的，从事经济生产、流通或服务活动。从而，形成了行政编制、事业编制、企业编制等这种大的分类状况，体现的是粗放化分类模式。

尽管根据编制用途、分配下达方式，编制在使用过程中还派生出了专项编制、单列编制和其他编制，但是行政编制和事业编制的行业分类，明显具有粗放型的分类特征。其并没有充分实行更加精细、科学的专业化分类模式，通过对应组织的更小单元职位或岗位进行具体分类。因而，在行业性分类依据下，一方面事业编制无论组织分工性质和组织功能为何，都具有行政血缘关系和行政等级，并成为党和国家机构的“非行政延伸”形式。(12)李猛、周飞舟、李康：《单位：组织制度化的内部机制》，《中国社会科学季刊》(香港)1996年第5期。可是，另一方面事业编制在差序格局下，不管是在招录条件、甄选流程、社会地位、执法权限，还是工资收入、补贴津贴、福利保障方面，都与行政编制存在着明显区别。从而，事业编制在功能定位和发展路径上显现出了不同趋向，产生了到底该不该取消事业编制的疑问。

2.编制结构的混杂性标准

其实，编制依据不同行业性质划分为行政编制和事业编制大类外，在发展过程中还存在其他一些具体分类。首先，政法编制、驻外编制是在行政编制大类下的细分行业类别。其次，行政工勤编制、离退休干部工作人员编制也属于行政编制大类下的具体细化类别，但由于所涉及工作属于辅助性、操作性类别，因而是依据工作任务的专业类别划分，和政法编制、驻外编制等行业类别划分并不相同。而在地方试点中增加的综合行政执法专项编制同样也是专业类别划分。再次，垂直管理部门和中央派驻地方部门系统编制、两委人员编制及储备编制、机动编制、周转编制和临时编制，等等，其相关划分标准更是不一而足。另外，事业编制中全额拨款、差额拨款、自收自支、参公类及行政类、公益类和生产经营类，或公益一类、公益二类等都是并不统一清晰的类别划分。而在机关行政单位内设置事业编制岗位、配置事业编制人员，甚至正式编制外所设的社工专职编、雇员编、合同编等，更是编制分类标准的非统一性的明显例证。

由此可见，编制种类划分尽管在编制管理制度建立之初，标准较为统一，但是随着时代发展及对编制精细化区分要求，编制结构类型中逐渐掺和了其他的划分标准，从而导致了编制当前结构类型上依据机构、功能、职责等各个方面的行业性、专业性等组合而成的混杂性标准。这既不利于党和国家机构在编制管理上的统一性、系统性和整体性，也对于机关事业单位之外的很多组织及人员，如社会组织工作人员、聘任制公务员以及机关事业单位的编外人员等都难以用编制身份予以涵盖，并以统一性管理保证同工同酬。因而，在编制混杂性标准下，当需要依据新的形势要求增加新的编制类别时，现有的编制大类分类框架必然因前瞻性不足而难以满足编制不断发展的实际需要。这明显使编制在广泛意义的人员定额上存在缺位现象，产生了到底该不该清退编外“编制”的疑问。

3.编制结构的分层化倾向

在行政编制和事业编制、正式编制和非正式编制关系上，由于沿袭“品位分类”“官吏分途”惯习而存在很多约定俗成的不成文做法，并随着时间推移逐渐正式化和明确化。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，公务员晋升职级，应当在职级职数内逐级晋升，并且具备符合拟晋升职级所要求的任职年限和资历的基本条件。这已经明确把资历、年限作为任职和晋升的基本要求或参考，以及政府组织和人事管理的重要原则和标准，且成为编制体制内外不同身份和待遇的直接渊源。为此，在区分行政编制、事业编制及临时编制的情况下，这一定程度上强调了人员资历指向下的不同身份地位，并给予了工作权力、工资待遇乃至社会地位上的不同待遇，从而使编制成了明显的人员身份符号。由此，也成为经济现代化和社会快速变革中人们赖以争取承认的方式，凸显出现代人渴望尊重和寻求认同的精神底色，在很大程度上引发了所谓的身份政治问题。(13)[美]弗朗西斯·福山著，刘芳译：《身份政治：对尊严与认同的渴求》，北京：中国对外翻译出版公司2021年版。

本来，行政编制、事业编制乃至编外“编制”等编制分类的引入是为了适应不同领域工作要求而形成编制不同的组织管理模式和措施。但是，由于现行制度规范对其行政身份、执法权限、工资收入、补贴津贴、福利保险乃至社会地位规定不同的待遇，甚而出现由职位、编制不同的组织分类状态演化为权力资格、资源利用、利益传输、代表通道上的身份差别现象。因此，在双轨制用工尚未最终走向并轨，而仍保留各类编制人员配置形式的前提下，必然因编制分类依据的行业性和分类标准的混杂性而导致行政编制和事业编制、正式编制和非正式编制之间愈发严峻的非对称格局。从而，在身份本位思维中，因强调人员差异化而非岗位差异化而形成等级制结构，并直接引发了编制组织分类到体制分层的趋势，形成了“忙闲不均”“同工不同酬”现象，并导致了事业编制和编外“编制”的何去何从争议。

四、编制结构缺陷的功能机理分析

“功能决定结构”(14)张西成：《是“结构决定功能”，还是“功能决定结构”？》，《解放军报》，2014年2月18日。，编制机构的缺陷性状态其实来自其功能形态及运作态势，受制于编制在国家治理体系和治理能力现代化中的作用机理发挥，而编制在功能形态上可区分为基础功能、核心功能和延伸功能。

(一)编制的功能形态

1.编制基础功能

关于编制基础功能，可确定为编制作为行政组织管理方式本身所发挥的基本功能，这是各种编制都具有的功能，主要包括计划功能和控制功能。计划功能是依据编制战略性对应确定的资源配置方面的功能，包括人员额度配置、结构比例设定、领导职数配备方面作用。计划功能具体承担制定机构编制标准、核定人员编制总额、规定领导职数、制定编制比例、设定内设机构、规定人员质量要求等工作，是用好盘活编制资源，强调编制资源的动态调整，在编制所有权和使用权分离中统筹编制跨部门、跨系统、跨区域使用的功能。控制功能是依据编制的法治性所对应确定的规制约束方面的功能，具体包括刚性约束、规模管理、人员精简、财政预算、成本控制等。控制功能体现为通过法律法规和政策规定提供既定的行为模式，要求严格遵守机构编制各项法律法规和政策，也是强调编制实行总量控制，严禁混用各类编制，减少领导职数，降低行政成本的功能。

2.编制核心功能

关于核心功能，则是决定不同编制类别划分的关键功能，主要包括组织功能和保障功能。组织功能是依据其政治性而确定其政权建设和组织建设方面的功能，主要表现为政权统治、权力配置、政治动员、宣传教育、团结凝聚、组织建设等。组织功能是为坚持人民民主专政、坚持和加强党的全面领导提供基本保证的功能，也是为贯彻落实新时代党和政府组织路线、完善党和政府组织体系提供重要保证的功能。保障功能是依据编制人民性对应确定的促进保障方面的功能，表现为利益协调、事业发展、服务促进、经费拨付、工资核发、社会保险等。保障功能既强调为促进党和国家社会主义事业发展，聚焦重大工程项目体制机制，也强调为满足人民美好生活向往的需要，将群众路线贯穿于机构编制工作始终，重视从群众、基层中发现群众反映的突出问题，以提升社会效益和治理效能。

3.编制延伸功能

关于编制延伸功能，则是编制基础和核心功能在作用范围拓展上形成的功能，显示了特定时代、地域及类别上的编制扩张影响和功用。编制延伸功能通常和其他部门职能共同产生影响，尤其是和人事管理、财政管理功能关系尤为密切，具体包括身份功能和福利功能。身份功能为政治性延伸功能，包括身份识别、荣誉赋予、地位确认、户籍管理等，其在与人事管理关系方面，强调编制数量确定，要考虑人员来源和现有人员的素质状况，而人事管理中的计划录用、聘用和调配工作，要以人员编制数量为依据，以人员编制数额来制定录用、聘用计划、调配人员。福利功能为社会性延伸功能，包括津贴补贴、退休待遇、后勤供给、慰问金待遇等，其在与财政管理关系方面，主张编制设定要考虑到经费来源及财政支付能力，而财政管理中行政和事业经费的开支要以机构的设立为前提，以编制数额为依据。

(二)编制功能的偏差性

1.编制功能的分化态势

关于编制功能分化，主要在于行政编制和事业编制、正式编制和非正式编制在各类功能作用上显现出不同的发展态势。尽管依据《国务院关于改革公务员工资制度的通知》《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》，公务员和事业单位人员基本工资在结构上差别不大，但事业编制由于专业技术较强及和政治要求关联较远的特点，与工资经费正出现逐渐脱钩状况。随着公立高等院校、高职院校的人员经费和公用经费，逐渐按照生均定额乘以在校学生人数确定并核拨，公立医院人员经费和公用经费，逐渐按照床位数标准给予相应投入。《关于深化公立医院薪酬制度改革的指导意见》就提出，落实“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平”要求，公立医院在核定的薪酬总量内，可采取多种方式自主分配。同时，虽然根据《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》，公益事业单位在审批或备案编制内设岗，可实际上很多公立高校、医院等事业单位的岗位设置都已超过编制限额，事业编制与岗位设置不再关联。

在养老保险上，当前已改革机关事业单位工作人员退休保障制度，逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。因而，很多地方行政部门、参公事业单位和公益一类、二类事业单位的养老保险经费缴纳来源、方式等因编制不同存在着明显的区别。而医疗保险上，尽管城镇职工基本医疗保险制度已全面推开，《关于实行国家公务员医疗补助的意见》仍强调对公务员实行医疗补助，行政编制、参公事业编制和公益一类事业编制与医疗保险并未脱钩，但公益二类事业编制与医疗保险已开始全面脱钩。另外，依据《国务院关于实行专业技术职务聘任制度的规定》，应在国家批准的编制限额比例内确定事业单位各类专业技术职务的结构比例，但是目前一些事业单位计算职称的基数事实上已脱离了编制限额，因而事业编制与职称评审也出现脱节。从而，这就形成事业编制和行政编制的功能分化态势，并直接影响了事业编制的结构状态及发展走向。

2.编制功能的弱化态势

在编制制度建立初期，由于社会经济发展中功能划分的粗放性，主要是按照政治、经济、社会的划分确定社会结构领域和单位性质类别，因而在编制功能上，也是依据其在政治、经济、社会等领域的作用进行功能划分。但是，随着社会经济发展和社会分工的精细化，这种粗放型的大类划分模式逐渐不适合编制功能需要，于是在编制改革发展中开始呈现出编制功能不断细分的态势，具体涉及政法、机关后勤、驻外、离退休干部工作及保障性工作领域。另外，为了保障临时性、特殊性工作、补充性工作需要，编制功能中还细分出机动编制、周转编制和临时编制功能。然而，对应于时代趋势和实践要求，其实行政编制功能的具体细分以及统一规划仍然是不够充分的。从而，也使编制功能难以真正落实到位，一直存在渐趋弱化的发展态势。

实际上，依据《中国共产党党组工作条例》《全国人大常委会的组织制度和议事规则》《中国共产党政法工作条例》等规定，可将行政编制功能区分为组织领导、决策规划、专政管理、行政执法、监察监督、参政议政、团结协商、联络协调、桥梁纽带等，并可直接决定行政编制的相应分类。同时，依据《事业单位管理条例》《国家事业单位分类目录》《事业单位登记管理暂行条例实施细则》和《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，事业单位编制功能则可区分为教育科研、文体卫生、新闻广播、行政保障、社会服务、公用事业、信息服务等，并可直接决定事业编制的相应分类。但在现实运作中，不论是行政编制还是事业编制，都没有在更为细化功能划分中发挥出实际应用的效用。不但行政和事业编制等基本编制的功能弱化，而且单列编制、临时编制同样存在功能弱化态势，至于编外“编制”功能，则更是未得到应有的重视和发挥，直接影响了编外人员管理的结构状态及发展走向。

3.编制功能的异化态势

编制功能在长期性的编制关系固化中，还呈现出“编制是个筐，什么都往里装”的现象，在过度显现因拥有编制而附有特殊性功能中产生功能异化态势。首先是身份功能的异化。编制在发挥重要的组织功能，增强公务人员事业心、责任心及归属感、忠诚度中，其实也逐渐会突出“官本位”、“官僚主义”意识，标识出“领导”、“干部”、“父母官”、“吃皇粮的”等身份。从而身份功能成为使拥有编制的人员具有特征身份、荣誉和社会地位的符号象征，并相应带来了权力资格、资源利用、利益传输、代表通道等方面明显的政治优越性。其次是福利功能的异化。根据《关于印发〈公务员工资制度改革实施办法〉的通知》《关于规范公务员津贴补贴问题的通知》《关于印发〈公务员奖励规定(试行)〉的通知》规定，目前津贴补贴共分国家统一津贴补贴、规范津贴补贴、改革性补贴、奖励性补贴及年终一次性奖金等，名目繁多且范围广泛。这就使编制触角延伸至社会生活的方方面面，在承载了过多社会功能中凸显了工资收入、生活福利、社会保障等方面的社会优越性。

本来，设定编制功能的基本遵循是依据工作性质及岗位要求而确定编制的职能功用，在“人”“事”“财”等关联要素处理上，明确将“事”放在首位。但是在“官本位”惯习意识影响下，计划时代中单位制和干部制所形成的身份色彩和“职务终身”氛围会促使实际践行中的身份功能和福利功能因过分关注人员身份识别、生活保障而逐渐异化为以“人”为中心的编制功能定位。从而，在编制功能运行中会重点关注任职人员，考虑其任职资格及待遇配置问题，而不是重点关注工作事务，考虑其实际完成及真正效率问题，并在“老人老办法、新人新办法”做法中逐渐固化下来。正是由于现行制度规范对不同编制类别人员的行政身份、执法权限、社会地位和工资收入、补贴津贴、福利保险等身份和福利待遇明确了不同措施，从而必然因超越其应有功能而呈现出政治歧视性和社会歧视性，导致由编制分类状态演化为身份有区别、同工不同酬的编制分层现象，并直接影响了事业编制和编外管理是否取消及怎样变革。

五、编制功能偏差的本质源头分析

编制功能偏差在源头上则直接来源于编制本质属性及特征，是编制本质作用下所形成的对应功能偏差形态及态势，而编制本质属性主要涵盖政治、法律、管理和社会层面。

(一)编制本质属性

1.政治性

政治性，是编制的根本执政属性，强调编制就是权力，编制具有专政性。习近平总书记在“深入学习领会和贯彻落实新时代党的组织路线”重要讲话中提出，机构编制工作是党的一项重要工作，与组织工作共同服务于党的政治路线和中心工作，共同服务于坚持和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，本质上都是为坚持和加强党的全面领导、推进中国特色社会主义事业提供组织基础。编制部门作为党的机关、政治机关，肩负着巩固党治国理政组织基础的重大政治责任，必须提高政治站位，服务大局，把握职能定位，强化使命担当，持续完善党和国家机构职能体系，优化执政资源配置，将优化党和国家组织结构与管理体制，作为贯彻落实新时代党的组织路线的根本要求，也作为贯穿编制工作的主题主线。从而，在推动更加坚强有力的党的组织建设中凸显编制的政党性和稳定性。并且，强调编制的政治性，体现了编制有高度，追求的是编制安全价值，对应的是党管编制原则。

2.战略性

战略性，是编制的基础管理属性，主张编制就是资源，编制具有配置性。习近平总书记在审议《中国共产党机构编制工作条例》时提出，机构编制资源是重要政治资源、执政资源，机构编制工作在加强党和国家机构职能体系建设、深化机构改革、优化党的执政资源配置方面发挥着至关重要的作用。因此，基于编制管理在党和国家组织体系中的“元管理”地位，在“规划中国”的时代趋势下，可从规划角度出发明确编制战略性。基于编制和职位管理、职责管理之间所存在的天然联系角度，强调坚持管住管好用活机构编制，通过严控编制总量、统筹编制使用，提高各类组织机构贯彻落实党的编制工作决策部署效率，构建运行顺畅、充满活力、令行禁止的编制工作体系。从而，在凸显战略作为编制管理基础属性中强调编制的计划性和调配性。并且，强调编制的战略性，体现了编制重调度，追求的是编制均衡价值，对应的是编制健身和瘦身相结合原则。

3.法治性

法治性，是编制的重要法律属性，认为编制就是法律，编制具有强制性。邓小平同志提出“编制就是法律”，(15)《邓小平文选》(第三卷)，北京：人民出版社1993年版。习近平总书记也强调“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮……改革和法治相辅相成、相伴而生”。(16)《习近平法治思想学习纲要》，北京：人民出版社、学习出版社2021年版，第81页。新时代机构编制工作法规规章，是组织制度体系的重要组成部分，是深化机构改革、科学规范管理机构编制的重要保障。因而，有必要在“加强行政组织立法”到“加强党内法规建设”推进中，坚持“法无授权不可为”原则，以《中国共产党机构编制工作条例》为框架基础，贯彻编制就是法律的基本要求，抓好机构编制法治建设行动计划的制定与实施，推进机构编制法定化。从而，在坚持机构编制的刚性约束中强调编制的严肃性和秩序性。并且，强调编制的法治性，体现了编制有法度，追求的是编制秩序价值，对应的是编制刚性约束原则。

4.人民性

人民性，是编制的特定社会属性，注重编制就是服务，编制具有发展性。习近平总书记提出，“始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性”。(17)习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，《求是》2020年第1期。编制管理强调以人民为中心的工作导向，在机构编制工作中切实维护人民群众利益，(18)周祖翼：《深入学习贯彻新时代党的组织路线 扎实做好新时代机构编制工作》，《求是》2020年第18期。从而跨界承担促进发展、生活保障和专业分工等职能。因此，适应新时代我国社会主要矛盾的变化，把党的群众路线贯穿于机构编制工作始终，重视从群众、基层中发现人民群众反映突出问题背后的体制机制问题。从而，基于“节约支出、提升效能”的改革追求落实好部门“三定”规定，在更好满足人民日益增长的美好生活需要中凸显编制的发展性和效益性。并且，强调编制的人民性，体现了编制重效度，追求的是效益价值，对应的是编制优化协同高效则。关于编制结构、功能和本质的关系，见图1。

图1 编制的结构、功能和本质关系

(二)编制本质的悖向性

1.社会属性与政治属性的割裂状态

在古今中外的机构编制发展沿革上，无论国家权力结构、政权形式如何变化，机构编制都是围绕着国家政权建设而不断前行的，编制本质属性一般来说并不会发生根本变化。“国家机构编制围绕皇权而不断变化调整，可以说是中国古代机构编制史的一条规律”(19)鹿谞慧、燕生东：《中国机构编制史》，济南：齐鲁书社2021年版。。当前，机构编制工作则是加强党的执政能力建设和国家政权建设的一项重要基础性工作。(20)中央编办监督检查局：《机构编制监督检查制度研究》，北京：人民日报出版社2019年版。然而，尽管编制核心本质不会发生变化，但是在不同时代不同需求下却会发生形式转化。编制作为国家意志的体现，会基于社会主要矛盾是不同阶级之间因经济、政治以及其他方面的利益和要求，在充分凸显政治层面的阶级性、管制性及专政性中成为阶级统治的工具。而在新时期，编制则要适应新时代我国社会主要矛盾的变化，更好满足人民日益增长的美好生活需要，把党的群众路线贯穿于工作始终，在突出编制的人民性、民主性中促使公共利益最大化的社会治理。

“那时，国家政权对社会关系的干预将先后在各个领域成为多余的事情而自行停止下来。……因此，国家不是‘被废除’的，它是自行消亡的”。(21)《马克思恩格斯选集》(第三卷)，北京：人民出版社1972年版。随着社会经济发展和行政体制转型，编制的社会性质其实会随着单位更加专注于其本身的政治性质而不断淡化，不再由编制来过多承载促进社会主义事业发展和满足人民美好生活需要的功能。依据《关于调整机关工作人员基本工资标准的实施方案》《关于调整事业单位工作人员基本工资标准的实施方案》《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的意见》等规定，机关事业单位开始改变工作人员基本工资标准，并开始改革养老金制度为职工养老保险体系和职业年金制度，公费医疗制度为医疗保险制度。这明显显示出，在事业编制中原本强调的编制社会性质正在不断地淡化，而呈现出了与编制的政治性质逐渐割裂的态势，并直接影响了编制的社会功能及类型结构。

2.行动角色与制度属性的悖离态势

政府编制体制是由各级编委及编办按照法定的权限和程序而形成的以“三定”规定确定人员额度和领导职数的一统组织体制。其作为赋予地位和权力的组织制度单元，是中国国家治理体系中最基本的政治和行政体制，也是政府组织体制的基石和核心。先秦时期的《周官》提出，国家建立机构编制的指导思想为“惟王建国，辩方正位，体国经野，设官分职，以为民极”。作为最早的机构编制法制化、规范化典籍，《周官》中的机构编制思维包含中正中允思想、法制思想、规划思想、平民思想等，实际上为机构编制本质属性确立了基本框架雏形，明确了机构编制属性上的政治、法律、管理和社会本质。其实，编制所设定的确保国家治理的稳定性、规划性、约束性、效益性等功能，也充分显示了坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的中国特色显著制度优势。

然而，尽管编制以其应然的组织体制结构蕴涵着理想化制度精神，承担着组织治理体系和能力现代化的奠基者身份。但是，在实然的组织体制运行实践中，编制又因诸多的不相协调，甚至冲突状况成为组织治理体系和能力现代化的麻烦制造者角色。新中国建立以来，中国政府围绕着编制管理进行过多次变革，但鉴于条条决策和指导为主的“部门政治”和块块统筹和执行为主的“地方政治”的对立情形难以根本改变，始终没有找到编制发展中最为核心的锚定人员身份控制及资源控制的平衡点。原本设想，体制转型后在市场经济功能作用下编制管理就会逐渐理顺，更大程度地消除条块摩擦。但是，机构编制管理中的非编化问题，却使编制管理边界越来越模糊，管理弹性越来越缺失，时至今日也没有真正缓解的迹象。因而，在编外管理中，行动角色与制度属性的悖离状态，也直接影响了编制的功能态势及类型结构，使编外人员的何去何从，成为中国机构编制发展中的基本“困局点”。

3.单位制与项目制的冲突关系

单位作为改革开放前计划经济体制下所形成的进行政治动员、社会经济发展及管理调配的特殊组织化形式，形成了包含政治、社会及自身管理等多种合一的单位组织功能。(22)田毅鹏：《“典型单位制”的起源和形成》，《吉林大学社会科学学报》2007年第4期。政治性质上的组织动员强调行政事业单位作为政治体系“部件”而存在，并构建了普遍的行政级别制度，且在“党政双轨单一”行政体制结构下产生高效的政治动员机制。社会性质上的服务保障则通过编制关系网络，将触角延伸至经济发展、劳动就业、劳保福利、住房分配、子女入学等制度以实现经济社会生活的高度组织化。可见，中国特有的单位形式作为中国依靠政权力量推进社会主义工业化在组织上的反映，其实质是将命令权和财产权结合起来的国家统治的组织制度化工具或手段。(23)路风：《单位：一种特殊的社会组织形式》，《中国社会科学》1989年第1期。而编制作为满足政治控制目的而依据单位性质和工作类别予以划分并进行固化，以明确人员地位、权力的组织制度单元，所标识的就是单位成员的身份变动及利益分配。并且，编制作为单位体制的核心标识而和单位共同成为组织制度化的中国特色符号，会因对党和国家机构承担过多政治、社会功能而呈现出政治化人格。(24)李路路：《“单位制”的变迁与研究》，《吉林大学社会科学学报》2013年第1期。

但是，随着单位制向社区制或项目制的转型，编制必然不再留存原有组织制度单元所锚定的人员身份控制及资源控制等本质属性，并会逐渐显现出单位制与项目制的冲突关系。毕竟在单位体制变迁趋势下，无论是事业编制管理，还是编外人员管理，都期待在“赋予更多自主权”政策下提升用人用编自主性，在编制制度“规定动作”基础上持续探索改革“自选动作”，并特别强调实现编制“身份性”和“专业性”分离。可是，在国家行政权力越来越“升值”的背景下，笼罩其上的强制化倾向却不可能短期内抑制及消除，时至今日仍习惯于在“胡萝卜加大棒”策略下通过以编制设置为核心而形成人事控制、财政控制及政党嵌入，促使公共组织采纳编制制度的传统特征和机制。(25)Mengli Xiao，Haozhou Lin，“Carrots and Sticks：A Case Study of Government-Caused Danwei Tradition in Chinese NGOs”，International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations，Vol.27，No.5，2016，pp.2027-2036.从而，这就内在造就了编制的功能偏差及结构缺陷，并形成了事业编制及编外人员管理难题。关于编制难题的本源制度逻辑，见图2。

六、结论：以本质解悖促编制共同性发展

在机构和行政管理体制改革进程中，编制改革方面曾着力于规模控制和资源统筹创新，但伴随而来的却是“忙闲不均”及“同工不同酬”现象，暴露出事业编制及编外“编制”如何走向的冲突，这就直接涉及编制结构问题，以及更为本源性的编制存在的本质及功能问题，这也即本文所要关注的编制制度逻辑问题。由于编制发展过程中所出现的编制本质的悖向性、编制功能的偏差性及编制结构的缺陷性，直接影响了编制事业编制管理及编外人员管理方面的统筹一致，使事业编制和行政编制、正式编制和非正式编制在功能定位、进入通道、行政身份、社会地位、执法权限、工资收入、补贴津贴、福利保险及资源渠道上存在明显的差异，形成了“编制区隔”难题。实际上，关于编制难题，不管是事业编制，还是编外“编制”，其何去何从其实涉及的都是编制共同性问题。事业编制与行政编制，以及非正式编制与正式编制是否具有共同性，追求的都是根植于人们希望美好生活的基础之中被认为是有效的问题解决之道的公平、正义、平等等普遍“理性”价值规范。(26)Edgar Bodenheimer，Treatise on Justice，New York：Harvard University Press，1999，pp.34-39.

为此，直面“编制区隔”难题，首先在编制本质上要强调规划性，坚持以前瞻性的眼光审视新时代编制管理新内涵，并在机构编制本质属性和特征中鲜明体现，充分凸显编制本质的高度。关于编制本质的现实悖向性，其实明显凸现了其时代张力，对此有必要质疑冲突性观点的基础，从“干净的石板”出发予以解悖，(27)埃文·伯曼等著，祁光华译：《公共部门人力资源管理：悖论、流程和问题》(第二版)，北京：北京大学出版社2008年版，第2—5页。将局限性认知拓展为开阔性视野，(28)P.B.Vaill，Managing as a performing art，San Francisco：Jossey-Bass，No.83，1991，p.7.在新的历史坐标系下全面把握党中央和习近平总书记对编制工作的重要部署和指示精神。党的十八大以来习近平总书记亲自谋划、总体部署，创造性地提出了机构编改革的新理念、新思想、新战略，为更好发挥国家治理体系和治理现代治理能力的显著优势提供了科学指引。因而，新时代机构编制工作要注重在制度和机制上落实党对机构编制工作的统一领导，同时也要坚持以人民为中心的工作导向，把党的群众路线贯穿于编制工作的各方面全过程。从而，在克服编制本质悖向性中，实现由编制“管理”到“治理”的转向。

其次，在编制功能上要注重发展性，紧扣编制功能时代发展需求，在充分厘清厘定百年未有之大变局下治国理政应关注的关键编制功能，形成编制功能的准确定位及精细分工，充分落实编制功能的准度。首先，在行政和事业编制中，可考虑精准化地将大类功能细分为小类功能，形成各自独立的编制功能具体定位。进而，可重点查找当前编制各类别中需要与时俱进的方面，特别是针对编外“编制”探索其他编制功能专项创新的可能性而促进编制创造性发展。而从长远上规划，鉴于在编制、组织、人事、财政协作配合领域中，编制问题很大程度上来自于人事流动机制和财政预算机制不畅，而非编制规划本身问题，应重点强化事业编制和组织人事部门的关系，突破传统干部制度“能上不能下”“职务终身”的缺陷，完善考核退出机制，以组织人事、财政功能完善保障事业编制功能的充分发挥。

再次，在编制结构上要强化统一性，要因应工作实际拓展探索新时代编制分类新方法，切实增强编制管理的时代张力，加强编制领域的顶层设计和统筹规划，充分扩展编制结构的广度。为此，首先要将编制功能发挥充分立足于行政编制并不断予以加强，围绕政治中心、服务政治大局大力强化行政编制工作，加强宏观调控部门和相关行业管理部门职能优化配置，建立健全重点领域部门协同配合机制，推动制定省市县三级乡村振兴机构“三定”规定而优化执政资源配置。其次，对于事业编制则要做好事业编制挖潜创新促发展工作，并特别注意事业编制和行政编制的协同性，甚至探索在基层治理中实现行政事业编制混合使用。再次，还要考虑使编制分类能够尽量涵盖社会组织人员、聘任制人员及编外人员等，从而在一定条件下将部分编外“编制”纳入正式编制，予以统筹管理或是通过制定统一性政策文件实现对编内人员和编外人员的统一管理。关于编制功能结构精细化构思具体见表1。

因之，在中国式现代化进程中，面对“编制区隔”难题，有必要在依据“有增有减”原则实现总量控制和统筹使用的基础上，推行“有进有退”原则，在明确编制应该聚焦的关键功能基础上规划合理地分类发展。为此，应在机构编制总量控制的基础上，不仅探讨编制资源的配置问题，更探讨编制资源的利用问题及质量问题、效能问题，促进编制资源在不同部门、层级、地区之间的有效流动。因而，应该在编制结构类型中将编制工作中心落足于重点、一线及基层编制，明确编制应当聚焦的行业、领域类别并制定出具体化的编制清单，充分考虑向应急管理，金融监管、科技创新、数字政府，综合行政执法、乡村振兴、审批服务以及义务教育、基本医疗、基础科研、公共文化、文物保护等方面倾斜。(29)陈然：《为贯彻落实省党代会各项部署提供体制机制保障》，《南方日报》，2022年6月27日。从而，在编制资源配置权整合、所有权和使用权分离思路下，打通编制和组织人事、财政在功能、类别上的阻碍，并在新时期共同富裕的目标导向下，坚持按同值同酬原则构建编制共同体结构范式。