不动产统一登记制度下林权类登记问题及对策研究

□宁波市自然资源和规划研究中心 章 佳

随着不动产统一登记制度不断深入施行，林权类不动产登记纳入不动产统一登记范围并开始停旧发新，这就对林权类不动产权籍调查和统一登记提出了更高的要求。但目前从全国来看都缺乏针对林权类不动产调查登记的可操作规范。尽快统一林权类不动产调查和登记的标准、方法、程序，并对一些实操难点提出具有操作性的解决思路势在必行。

一、林权登记历史沿革

新中国成立之后林权确权工作大致经历了土地改革时期（1950 年—1953 年）分山分林到户、合作化时期（1953 年—1956 年）山林入社、人民公社时期（1957 年—1980 年）山林集体所有统一经营、改革开放时期（1981 年—1991 年）林业“三定”、集体林权制度改革时期（2008年）山林延包、不动产统一登记时期（2015 年至今）林权类不动产纳入统一登记等发展阶段。

从历史的角度来看，林业“三定”之前，山林分分合合，林权、自留山面积、生产责任等都非常不明确，山林纠纷极多且档案资料严重缺失。直到1981 年全国开展林业“三定”工作，才开始发展现代林权制度。林业“三定”即稳定山林权属，划定社员自留山和确定林业联产承包责任制，这不仅是林权主体多元化的开端，也是后续推行集体林权制度改革的基础，其成果资料一直作为林权类不动产确权登记的重要权源。

2008 年6 月8 日，中共中央、国务院印发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，明确在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。林地的承包期为70 年，承包期满，可以按照国家有关规定继续承包。但由于当时所处社会条件的制约以及技术手段、存储条件的相对落后，林业“三定”时期档案多有瑕疵缺漏，并且山林延包工作开展时技术、人员、设备、经费等不足，造成部分林权证内容缺项。

2013 年12 月20 日，中央编制委员会办公室下发《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》，要求整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记职责，建立不动产统一登记制度。2014 年11 月24 日国务院颁布《不动产登记暂行条例》并于2015 年3 月1 日起正式施行。随着不动产统一登记制度的落地实施，不动产登记机构职能整合，林权纳入不动产统一登记。

二、林权登记法律及政策依据

（一）《中华人民共和国森林法》

2019 年12 月28 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过了第三次修正的《中华人民共和国森林法》。在森林权属制度方面，按照明确森林权属、加强产权保护的立法思路，确定了国有森林资源的所有权行使主体，规定了国家所有和集体所有的森林资源流转的方式和条件。在林权登记方面，根据不动产登记制度改革，将原来森林法规定的森林、林木和林地的所有权、使用权由人民政府登记造册，核发证书修改为由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。作为属地登记原则的例外，新修订的森林法规定重点林区的森林、林木、林地的登记机关为自然资源部。

（二）《不动产登记暂行条例实施细则》

《不动产登记暂行条例实施细则》是《不动产登记暂行条例》的重要配套规范性文件，于2015年6 月29 日审议，2016 年1 月1日公布并实施。其中，在第六节“土地承包经营权登记”中，明确承包农民集体所有的林地，或者国家所有依法由农民集体使用的农用地从事林业生产的，可以申请土地承包经营权登记。地上有森林、林木的，应当在申请土地承包经营权登记时一并申请登记。第四十八条至第五十一条规定了包括林地在内的土地承包经营权首次、变更、转移和注销登记规则。第五十三条单独明确国有林地使用权登记，应当提交有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件，地上森林、林木一并登记。

（三）《关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知》

2020 年6 月3 日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室联合印发《关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知》（以下简称《通知》），重点提出六个方面的指导性意见，其中包括登记受理、权利类型、地籍调查、难点问题、资料移交和数据整合、信息共享等。这是在土地管理法、森林法、农村土地承包法等相关法律修订后，首次对国家所有的林地和林地上的森林、林木以及集体林地和林地上的森林、林木，明确登记的权利类型和适用情形。此外，《通知》还针对不同原因导致的林权登记难点问题提出了处理路径，是目前指导开展林权类不动产登记的最重要的政策依据之一。

三、林权登记存在问题及完善建议

虽然上述法律法规及政策文件在一定程度上为林权类不动产登记实践提供了理论依据和指引，但由于各地林权数据基础和登记业务成熟度的差异，实践中还存在若干疑难问题亟待解决，本文结合实地调研，分类对权籍调查和登记业务提出了完善建议。

▲四明山镇深秀谷景区大片林区

（一）权籍调查层面

1.调查标准不统一。林地及林木与建设用地及房屋调查测绘的方法是不同的，且集体土地所有权地籍调查与林地承包经营权、农用地使用权等地籍调查的精度、要求也是不同的，在汇总分析各类调查成果时会发现数据混乱无法相融。因此，林权类不动产权籍调查坚持继承、兼容、统一的原则，以原林权登记发证和集体土地所有权登记发证等登记成果为基础，采用内业核实与外业调査相结合的方法开展工作。结合本地的地形地貌特点以及权籍调查基础，统一调查精度和标准，形成权属清楚、界址清晰、面积准确的权籍调查成果。

2.实地指界难度大。传统不动产权籍调查需要每位权利人均到现场指界，但是由于林权类不动产权籍调查中存在山高坡陡、森林郁闭度高、面积较大等人不易到达甚至肉眼都无法判别的区域，无法做到实地指界。针对此情形，建议调查单位可以组织相关权利人借助三维模型等新技术进行图上指界。其中，对于地形地貌通过肉眼可判别、但人不易到达的区域，可利用地形图对坡勾绘，由村集体组织相关权利人依据图件和现场查看情况，明确四至界线并签字确认。对于地形地貌通过肉眼无法判别、人亦无法到达的区域，根据权属来源资料，在遥感影像图上绘制边界，由村集体组织相关权利人依图辨别，明确四至界线并签字确认。

3.数据加工方法不明确。各调查单位在对林权登记材料和各种图件进行处理时做法不一甚至感到无从下手，容易导致工作底图会内容不全，信息更新滞后，影响后续外业调查工作的开展，究其根源是因为相关的权籍调查规程没有明确内业分析阶段对数据加工处理的方法。建议按照坐标转换—矢量化处理—数据套合—内业分析的顺序进行数据加工和整合，最后将林权矢量化数据与不动产登记数据库进行对比分析，根据不同情况进行处理。对历史原因、技术标准不同和纸质介质存储条件造成的精度不一致，在误差范围内的可以直接引用不动产数据库；对于明显界线差异的，套合土地利用现状图和遥感影像图，筛查出需要外业补充调查指界的和内业完善确认界址手续的分别进行标注。

（二）登记业务层面

1.数据整合。目前各地都在加紧档案移交工作，但是发现已移交的林权档案存在很多问题：首先是部分历史档案资料严重缺失，尤其是老一辈林权人离岗后再无人熟悉相关情况；其次，林权档案以林改时期的纸质档案为主，没有矢量数据，空间矛盾、一图多证等情况导致整合难度大，大部分地区未建立林权数据库，已经建库的也无法与现行不动产登记信息系统衔接。下一步，为了加快数据资料整合移交，需要登记机构与林业部门密切配合，做好以下几点。第一，最大化利用原林权登记数据，尽量根据位置内业落图，减少不必要的外业调查。第二，边整合、边移交、边入库。林业部门要尽快整合原林权登记数据和档案，并及时分批移交。登记机构要做好数据接收和建库，编制不动产单元代码，保留并关联原林权登记编号，及时将入库信息反馈林业部门。第三，在数据资料整合移交过渡期，登记机构要会同林业部门建立内部协调办理机制，按照受理一宗、调取一宗、整合一宗的方式保障林权登记的正常办理，不得要求当事人自行提取原林权登记资料。

2.林地经营权登记。积极引导、规范林地经营权登记，是平等保护经营者合法权益，激发林权活力的重要措施。但林地经营权登记只在《关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知》中明确了首次登记的适用情形，关于变更登记、转移登记、注销登记的目前并未有法律法规予以明确。建议可根据《不动产登记暂行条例实施细则》第六节“土地承包经营权登记”的有关规定，探索林地经营权登记变更、转移、注销的适用情形及申请材料。

（1）变更登记。第一，如果发生权利人身份信息、林地权属状况变更、林地经营权期限发生变化、林木的种类发生变化、同一权利人分割或者合并林地等情形，当事人可以申请变更登记。申请主体应当为不动产登记簿记载的权利人。第二，如果是权利人姓名、名称发生变化的，或者持人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者行政机关生效的决定涉及林地经营权证的变更，权利人可以单方申请。在申请材料方面，合同约定的林权信息发生变化的，应提交林地经营流转合同，林地、林木界址、面积变化的还应提交新的不动产权籍调查成果；林种变化的由林业部门出具证明。

▲宁波林场仰天湖林区

（2）转移登记。依法流转和再流转林地经营权的，可以申请转移登记。再次流转的期限不能超过上一次流转的剩余期限。林地经营权转移登记应当由双方共同申请，转让方应当为不动产登记簿记载的权利人。在申请材料方面，属于承包林地的，还应提交承包方书面同意材料和发包方备案材料；属于集体统一经营林地的，还应提交本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意及公示的材料，审查时应当予以重视。

（3）注销登记。经营的林地灭失或被依法转为建设用地的，经营权流转合同依法解除或期满未续约的，当事人可以持流转合同和相关证明材料申请注销登记。其中应当注意，承包经营的林地依法转为建设用地的，应提交林地转用批准文件。

3.存在权属争议的登记问题。根据《关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知》有关规定，如果是林地承包或流转合同问题引发权属交叉重叠的，由当事人通过协商、承包经营纠纷仲裁、诉讼解决后，再办理登记。如果是林木所有权和林地使用权存在争议的，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理，争议解决程序完结后，再办理登记。如果是登记错误或技术衔接问题的，由登记机构告知权利人和利害关系人，依法办理更正登记。