国有农用地权利配置和利用管理的现状与对策研究——基于浙江省的实证分析

□陈佳骊 高 翔 路雄英 梅丹丹 王雪宝

党的二十大报告对严格保护和合理利用国有自然资源资产指明了方向和新要求。国有农用地作为全社会重要的自然资源资产组成部分，既是实现高质量发展的空间载体，又具有生产、生态、安全、文化等多功能属性，掌握其产权和利用管理现状是落实全民所有自然资源资产所有者职责和推进委托代理制度建设的基本前提与必然要求。

当前农村集体经济组织享有所有权的农用地权利体系建设已经臻于完善，相比而言国家名义享有所有权的农用地的法律制度和管理制度建设进展较为迟缓，导致国有农用地在确权登记、有偿使用、利用效能等方面存在欠缺。与此同时，推进高质量发展对国有农用地的政策变革需求日益显现，2022 年中央一号文件将“健全农垦国有农用地使用权管理制度”作为农村改革重点任务。

基于以上背景，本调研立足浙江省，在摸清国有农用地权利配置与利用管理的现况基础上，抓住如何行使权利的政策目标，为推动国有农用地等全民所有自然资源资产委托代理机制试点工作提供政策建议。由于针对国有农用地的研究刚刚起步，学术界和管理界对该国有权属地类现状认知较为模糊，存在基础数据缺失、数据分散重叠、各部门数据统计口径与来源不同等数据获取难点。因而，本研究采用案例走访调研、部门调研与数据资料收集分析相结合的方法，期望勾勒出浙江省国有农用地的初次画像，为构建国有土地权利体系、实现高质量利用管理提供决策参考。

一、浙江省国有农用地的现状分析

（一）土地规模情况

1.总体规模情况

根据《2021 年度全省国有资产管理情况综合报告》，截至2021年底，全省国有农用地面积55.36 万公顷。相较全国国有农用地占国有土地接近60%的比重，浙江省国有农用地尤显珍贵（如图1 所示）。

▲图1 浙江省三大类国有土地的规模结构图

2.国有林场和农场土地规模情况

2021 年，全省国有林地面积34.20 万公顷，占林地总面积5.1%；国有林木蓄积3389.43 万立方米，占全省林木总蓄积8.7%。全省100 个国有林场拥有25.69 万公顷的经营面积，林木蓄积2638.12 万立方米。全省现有省定点国有农场86 家，其利用管理的已发证国有农用地14200公顷。浙江省国有林场和国有农场管理利用的国有土地规模虽占比较小，但对提高城乡区域协调发展水平、加快农业农村现代化、打造生态文明高地等重大任务目标的实现起到不可或缺的要素支撑作用。

（二）改革和确权登记情况

浙江省作为首批国有林场改革试点省份之一，2015 年率先通过验收，为全国国有林场改革提供了宝贵经验。此次改革明确了整合后100个国有林场的公益性质定位，其中50 个为公益一类事业林场，49 个定性为公益二类事业林场，1 个林场保持企业性质不变。省定点国有农场按照《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》和《中共浙江省委 浙江省人民政府关于进一步深化改革加快推进现代国有农场建设的实施意见》的要求深化体制机制改革，目前有事业场35 家，企业场51 家。2021 年省定点国有农场土地发证率达98.6%，国有林场均办理了林权证，维护了国有农场和林场的合法权益。

（三）法规政策现状

当前国有农用地已经形成由一系列的法律、政策等构成的制度体系，但较为分散，尚未形成统一完善的规范体系。除了与一般土地相重叠的内容在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》等法律中有所涉及之外，国有农用地特有的内容大部分规定在部门规章、行政法规等法律之中，在不同法规文件中关键用语不统一，对权利界定不明确，权利认定存在一定障碍，对准确理解有关法律政策造成一定困难。

二、国有农用地权利配置与利用管理的问题分析

（一）国有农用地权利缺少明确法律指引

国有农用地是属于用途管制地类，其外延包含34 种土地利用现状二级地类，如此繁多的权利客体造成适用法律广泛的状况，对于国有农用地和未利用地权利的认定存在概念模糊与依据不足的问题。以国家所有权层面来看，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）并未明确规定不动产定义和范围，这体现了公有制经济基础上的土地所有权客体实质上非特定性的特点。该特点增加了国有农用地和未利用地在其他法律法规文件中界定的难度。以用益物权层面来看，《不动产登记暂行条例实施细则》第52 条法规条文表述的“国有农用地的使用权”在《民法典》中并未得到确认。《民法典》物权编沿袭了城乡分治的用益物权立法模式，但没有提及“国有农用地使用权”这一类型权利。根据“物权的种类和内容，由法律规定”的原则，国有农用地认定尚无法律依据。

在浙江省走访调研中发现，国有农用地确权疑难问题依然存在。国有农场、国有林场多次改革变迁致使部分权源档案资料缺失，无法确权颁证。加之，目前权属认定规则的不完备，部分宗地存在林权证、耕地承包经营权证“一地多证”问题，引发国有和集体两个产权主体之间的纷争。

（二）国有农用地管理利用效能不足

从职能管理看，存在国有农用地主管部门重叠管理等情况。课题组查询到近十年浙江省涉及国有农用地行政诉讼司法裁判文书近百件，说明原告对行政机关作出有关国有农用地的执行决定或者行政机关职责履行的不认同，反映了国有农用地管理政策不明晰引发的社会诉讼成本增加。

从经营管理看，国有农用地的经营水平亟待提升。国有农场和国有林场曾面临经营困境。2011 年1月全国国有林场改革试点的启动和2015 年中央农垦改革发展文件的出台，新一轮改革使得国有林场和国有农场逐渐理顺了体制机制，迎来新的发展机遇。浙江省在2020 年启动“省级示范性现代国有农场”创建项目，提升国有农场在现代农业示范、重要农产品生产、绿色融合发展、红色文化弘扬等方面的功能作用。然而，国有农场土地资源配置存在着人地关系锁定和地权固化趋势，阻碍了新型经营形式的产生，不利于农垦规模化资源优势的发挥。

（三）国有农用地有偿使用于法无据

尽管有关文件提出了“国有农用地使用权”等概念，但国有农用地“出让、租赁”等有偿使用管理缺乏针对性法律依据，现有文件只有原则性指导意见，一旦产生纠纷，难以得到法律保护。

以浙江省为例，受制于上层法规不完备，国有农用地以划拨方式取得为主，有偿使用一级市场尚未建立，所有者权益未得到体现。同时，国有农用地的实际使用管理单位流转农用地部分权利的现象一直存在，二级市场自主发育但不健全。国有农场内部职工的承包租赁和对外出租存在混淆管理状况，合同拟定等租赁程序不规范，造成承包对象资格不符、流转价格偏低、双方权责模糊等一系列问题，阻碍了国有农用地资源配置效率的提升，所有者难以分享流转收益。

三、浙江省国有农用地典型案例研究

（一）调研案例的概况

从委托代理清单归属、单位性质、发展定位等角度，选择全省具有典型代表性的7 家国有农场和国有林场开展案例调研，基本情况见表1。

（二）国有农用地的产权情况

国有农场和国有林场使用的国有农用地大多形成于改革开放前，多数为实行城镇国有土地使用权有偿使用制度之前的存量土地，也有部分是通过土地整治项目新增的耕地。受访单位国有农用地的国有土地使用权证载明使用权类型均为划拨，未注明使用期限且载明的用途地类详细程度不一。林权证是确定林地所有权、使用权和林木所有权、使用权四权一体的唯一权利凭证，受访单位林权证注明林地使用期为50 年。受访单位与周边农村集体组织有存在权利争议地块或者历史上与集体组织土地置换后无法变更土地权利的情况。

（三）国有农用地的利用与配置情况分析

1.自营与合作经营情况

自营的特点是国有农用地不向其他经营者配置，土地资源由农林场直接经营管理。合作经营的特点是国有农用地不向其他经营者配置，土地资源由农林场与合作单位一起利用管理。就受访单位的情况来看，自营与合作经营形式都切断职工与土地的直接关系，实现国有农场和林场对土地资源的集中管理。

保护、管理和培育森林资源是国有林场的中心业务，以国家级和省级公益林保护为重点，提升森林覆盖率、林木郁闭度和生长率，优化林种树种结构，保持林分质量上乘。以物产长乐林场为例，公司职责范围内管理、使用的国有农用地、国有林地资源主要以自主经营为主，从事生态建设和生态服务相关产业。为了开展自主经营，物产长乐林场总部设置了办公室和营林部，分别担负起土地资源管理和林地资源管理的职责，下设三家控股子公司和两家参股子公司具体开展经营业务。

国有农场农用地的自营和合作经营形式多样。以监狱管理的子公司浙江省乔司农场为例，自主经营的1000 多亩地，主要种植水果蔬菜，以内部供应为主。以长兴县姚家桥农牧场为例，该农场以种子种苗培育为主业，是浙北规模最大、品种最多、制种时间最悠久的专业农业制种基地、水产苗种繁育基地，与浙江省种子管理站、浙江省淡水水产研究所保持产学研转化的合作关系。

2.出租情况

据受访单位反馈，全省新一轮国有农场和林场的改革从总体上理顺了职工人事关系等体制机制，曾经农垦系统“两自理”“四到户”改革形成的职工或职工家庭承包租赁关系目前基本没有存在，“身份田”和“经营田”两田制配置关系被社会保险基金取代，受访单位没有与在岗职工产生农用地使用权配置关系。

通过访谈来看，国有农用地出租以对外租赁为主，出租对象包括场外人员和各类新型经营主体，租赁农用地从事生产经营活动。国有林场对外出租农用地情况主要发生在县区级财政差额补偿的单位。国有农场对外出租农用地的方式正朝着市场化方式发展，采用公开招标，农场与场外人员和各类新型经营主体签订土地租赁合同。杭州余杭文化旅游投资集团有限公司通过互联网资产处置平台开展农用地租赁竞拍，近年来每年出租国有农用地3000 多亩，平均单位年租金约为800 元/亩，市场化流转方式提高了国有农用地租赁收益。

3.土地资本化情况

目前受访单位国有农用地均为划拨取得方式，一级市场配置中均没有采取作价出资（入股）方式。在二级市场配置中，受访单位杭州余杭文化旅游投资集团有限公司开展了土地资本化实践尝试，率先将国有农用地使用权评估后作为国有资本金。其前身杭州余杭农林资产经营集团有限公司，成立于2008 年，累计对15 家改制后农林场6.26 万亩土地进行评估，评估总价值为52.5亿元，评估资产已注入集团、转增国有资本金，集团总资产达100亿元，为发展现代农业产业、强化公益服务属性奠定了基础。

四、政策建议

（一）明晰国有农用地权利的法律地位

完善国有农用地和所有权分级行使的法规体系。在法律明确规定国务院的所有权代表主体地位的基础上，进一步完善有关法律法规，使所有权代表行使主体落到人格化的机关组织上。在法律层面明确国有农用地的用益物权及其权能，完善所有者行权模式，规范其使用经营的利益相关者的权责。继续大力解决国有农用地确权争议问题，优化国有农用地用益物权不动产登记的内容和程序。

（二）积极稳妥推进国有农用地有偿使用

健全有偿使用的定价依据。设立国有农用地土地等级价体系，加强国有农用地分类价格评估与管理，显化国有农用地资产价值，为市场配置与交易提供价格基准。

分阶段推进一二级市场有偿配置的工作。优先开展国有农用地协议出让或租赁的试点，后续逐步尝试招拍挂形式。作价出资（或入股）方式因所有者收益风险较大，应有严格限定，建议在其他方式试行较为成熟后再开展。建议授权经营方式并入当前委托代理试点工作中，不作为一级市场配置方式。二级市场配置中，优先完善出租和承包租赁方式，在国有农场等单位企业集团化中规范探索土地资本化路径，对用益物权转让或抵押方式可采用局部封闭式试点。

规范市场化配置的程序。一是制定《国有农用地划拨用地目录》，分类型决定补缴土地出让价款的方式。二是在国有农用地转为非农用途时严格审批，更换用益物权人时需要按照收回规定管理。三是出台有关国有农用地出让、租赁、出租等配置方式的合同示范文本，有效规范合同行为。四是提供市场化配置与交易的供需信息发布条件和场所。

理顺土地增值收益分配机制。界定国有农用地所有权人、用益物权人、其他权利人对土地增值的贡献。国有农用地保留划拨性质的出租或承包租赁应规范申报工作，明晰出租或承包租赁收益金缴纳标准、减免条件及管理办法，涉及到解决职工保障等公益性事宜应按照财政预算管理，实行收支两条线来核算。