从行政规制到自身良性发展：取消职普分流后职业教育的发展路径探析

□王奕俊 田洋 邱伟杰

长期以来，我国高中阶段教育一直实行职普分流模式，通过中考成绩选拔学生，成绩较好的学生进入普通高中，成绩较差的学生进入中职学校。职普分流政策从供给端保障了我国中等职业教育招生规模，满足了经济发展对初级、中级技术技能型人才的需要，但是随着职业教育发展内外部环境的变化，职普分流政策的弊端逐渐显露：这种带有强制性的分流政策背离了大众的实际教育需求，也使职业院校面临招生和培养的困境。2022年4月20日，职教法在施行26年后迎来了重大突破，新修订的《中华人民共和国职业教育法》(以下简称“新职教法”)中的第十四条将原法中“实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流”的表述修订为“在义务教育后的不同阶段因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展”。新职教法的颁布标志着长期以来实行的强制性的职普分流模式的终结，但同时也意味着职业教育需要更多地从依靠行政规制转向依靠自身的良性发展。

由此引发出新的问题：没有了行政规制的保障，职业院校的生源质量将面临更大的挑战，职业教育如何从需求端出发、依靠自身的发展来应对这一挑战？同时，新职教法中的职普协调发展也对职业教育提出了更高要求，即职业教育不仅要靠自身发展，而且要发展得好，因为这是职普能够协调发展的重要前提。探讨取消行政规制后职业教育如何实现自身的良性发展、进而推进职普协调发展是本文的主旨。本文将个体的教育选择作为分析的逻辑起点：理想情况下，个体的教育选择与社会的教育筛选是相互匹配的，这是教育得以良性发展的重要条件。个体在进行教育选择时，既有对某类教育对应的人力资本价值方面的考量，也受到该类教育社会声誉、社会认可度的影响[1]，从而可能导致个体的教育选择与社会的教育筛选相偏离。因此，本文首先基于人力资本理论和信号理论构建个体的教育选择模型，对行政规制下职业教育面临的问题进行剖析，继而探讨依靠职业教育自身良性发展的关键因素和发展路径。

一、理论基础

（一）人力资本理论

“人力资本理论之父”西奥多·舒尔茨（Theodore W.Schultz）认为人力资本包括劳动力数量和质量，教育和健康因素会影响劳动生产率，而劳动生产率是导致收入差别的主要原因，并提出正式的学校教育、公司的在职培训等是提高劳动者生产能力的主要活动[2]。从职业教育对人力资本开发的视角看，张弛提出职业教育可以提升技术技能人才的整体素质，将传统产业的人力资本转化到新兴产业中去，实现人力资本的转型升级，为我国产业结构的调整奠定人力资本基础[3]。张学英认为在技术进步背景下，开发技能型人力资本能匹配全产业链发展的需求，促进中高低端所有劳动力习得技能，最终实现社会技术技能升级，确保一国占据国际科技竞争力的制高点[4]。从职业教育和普通教育对应的人力资本水平比较来看，徐峰认为在劳动力市场中，接受何种教育决定了学生将具备怎样的人力资本，职业教育培养的是具备高素质技术技能型的应用人才，而普通教育培养的是具备研究型和探索型的学术人才[5]。闾浩认为职业教育培养的人才有效提升了我国经济水平和服务水平，而普通高等教育培养的人才有效推动了科技创新，这两种教育类型是人力资本的重要表现形式，二者相互融合[6]。总体而言，职业教育作为重要的教育类型，具有培养技能型人力资本的关键价值。

（二）信号理论

信号理论又称教育筛选理论，斯宾塞（A.M.Spence）发现在大多数竞争性的劳动力市场中，普遍存在着信息不对称的问题，雇主很难全面了解申请者自身的才能。为了消除选择结果的不确定性，劳动者可以通过采取某些有成本的行为即以学历作为证明自身能力的信号传递，借以显示自身能力的高低来弥补与雇主之间的信息不对称。同时，他还提到信号具有的两个特点:一是在市场上信号可以被零成本地观察到;二是信号成本与行动者质量水平之间呈负相关[7]。在解释职业教育发展方面，职业教育可被社会大众感知的质量也包括两方面：一是职业教育实际的培养质量和生源质量；二是职业教育向大众传递的教育信号，即职业教育的社会声望和认可度等。在职业教育社会认可度的现状方面，陈正江从社会心理视角出发，认为社会公众对于职业教育还存在着认识上的偏见和刻板印象，在一定程度上阻滞了职业教育发展[8]。李慧指出社会普遍认为职业教育与普通高等教育培养的人才特征在智力水平、能力因素、努力程度等方面都存在差异[9]。关于影响职业教育社会吸引力因素的研究中，学者们的观点可以分为从职业教育体系外部（政府、社会大众等）和职业教育体系内部（教学质量、人才培养等）两方面。李名梁提到职业教育社会认可度低是由政府、自身、社会等多方因素造成，绝不仅仅是单一方面因素导致[10]。韩凤芹在总结湖南职业教育发展的过程中得出社会对职业教育的认可度低更多地受当前的职业教育体制影响，职业教育仍然属于“断头教育”，向上发展贯通性不够[11]。总体而言，社会公众感知较负面的职业教育信号。

二、基于人力资本理论和信号理论的职业教育发展路径机理分析

（一）基于人力资本理论和信号理论的个体教育选择策略分析

教育选择是个体根据自身的教育需求选择适合的教育类型，而具有较强能力的个体在教育选择中能获得更优质的教育资源。如图1所示，个体对教育类型的选择会影响当期职业院校招收的生源质量,同时，职业院校的生源质量、培养质量以及职业教育蕴含的教育价值三者共同决定了技能型人才的人力资本价值和职业教育的社会声望，进而通过人力资本机制和信号机制分别形成人们对职业教育价值的客观判断和主观判断，直接影响后期其他个体的教育选择，并间接影响下一期职业院校招收的生源质量，如此循环往复。

图1 个体的职业教育选择模型

（二）行政规制下职业教育发展面临的问题

在职普分流政策下，学生接受普通教育还是职业教育主要以中考成绩为参考标准，成绩较好的学生进入普通高中，成绩较差的学生则进入中等职业学校（如图2所示）。

图2 行政规制下个体的职业教育选择

从人力资本机制来看，行政规制下的职普分流模式主要存在以下两方面问题。

首先，“挤出效应”影响职业院校招收的生源质量，难以实现人力资本的最优配置。在行政规制下，大量中考成绩较差的学生只能选择职业教育，使职业院校成为差生的聚集地，因此成绩较好的学生即便有意愿或适合接受职业教育，也不会选择职业教育，最终导致成绩较好的学生被“挤出”职业教育体系。而依据多元智能理论，每个个体都具有多元智能，拥有不同优势智能的人适合走的道路也是不同的，如果只将中考成绩作为唯一的筛选标准会导致受教育者的优势潜能被扼杀[12]。即便在职业教育体系中，不少学生也仅把职业教育作为升学进入普通高等院校的“跳板”，理想中的职普双向流动变成了职业教育向普通教育的单向流动。因此行政规制下的职普分流虽然保障了职业院校的招生规模，但从个体角度来说，大多数学生不愿意选择职业教育；而站在社会角度，经济发展又需要足够规模的技术技能型人才，因此个人理性最佳选择和社会最优选择之间存在矛盾，难以实现各方整体利益的“帕累托最优”。

其次，职业院校的培养质量影响学生在劳动力市场中的人力资本价值。一方面，与普通教育相比较，国家对职业教育的经费投入远远低于应有的标准。根据联合国教科文组织的统计，职业教育的生均成本应该至少为普通教育的3倍左右。然而职业院校在师资、实训条件等方面的实际经费投入不足，很难满足培养高层次技术技能型人才的要求。另一方面，职业教育未充分发挥“类型教育”特色。不少职业院校在人才培养过程中，仍然沿袭普通教育的逻辑，带有浓厚的学术性，教学目标没有充分对接企业发展需求，教学过程存在“重理论、轻实践”的问题，这些均削弱了职校毕业生的人力资本价值。低人力资本价值使职校毕业生只能在次要劳动力市场上就业，职校毕业生职业晋升空间和发展道路有限，个体也很难对职业教育产生认同感。

依据信号理论，职业教育的发展也存在以下两方面问题。

其一，在教育层级上，职业教育蕴含的教育价值与普通教育仍然存在差距。职业教育在很长一段时期被视作没有本科层次只有专科层次的 “断头”教育，学生难以在职业教育体系里获得更高的教育价值，因此在升学、就业等各方面发展的空间有限。在升学方面，职业院校学生因缺乏足够的升学渠道，只能进入普通院校来提高自己的人力资本价值，职业院校“升学热”现象明显。在就业方面，很多职校生进入就业市场不是被作为“人才”而是“人手”对待，他们进入职场后面临涨薪空间有限、学历低不能评高级职称等问题，其社会经济地位与普通教育培养的人才相比较低。

其二，在教育类型上，受传统观念以及自身办学质量影响，职业教育的社会声望较低。我国职业教育长期以来在人才培养上照搬普通教育模式，社会大众对职业院校办学质量的评价也往往采取普通教育的标准，如在评价高中办学质量时利用“本科率”“重点大学本科率”等指标来衡量，这无疑加剧了大众对职业教育比普通教育“低人一等”的认识，职业教育的社会认可度难以提高。有调查报告显示，超五成受访者认为职业教育“就业不理想，只能选择较低层次的岗位”（64.26%），其本身“不被社会认可，被歧视”（52.89%）。在职业教育结果的排行中，阶层跨越与薪酬待遇分别位列倒数第一、第三位，可见受众关于“接受职业教育只能当底层工人”的思想根深蒂固[13]，职业教育依然被视为“兜底教育”，从层级和类型上释放出负面信号。

由此可以看出，行政规制下的职普分流政策使职业院校即期招收的生源质量不高，而职业院校较低的培养质量和职业教育蕴含的较低的教育价值又会影响到人力资本价值的生成，并传递出负面的教育信号，直接影响后期人们的教育选择，进而间接影响职业院校下一期招收的生源质量，如此往复循环，职业教育的发展进入了负反馈循环。

（三）取消行政规制后职业教育良性发展的关键因素分析

行政规制下的职普分流作为一项基本政策，在一定时期内较好地满足了学生的就业需求和产业经济发展的要求，因此具有一定的合理性和针对性。但是近年来，产业结构的转型升级和数字化经济的迅速发展，迫切需要职业教育能够培养出大批高质量复合型技术技能人才，这就要求职业教育摆脱负反馈循环的发展状态，而新职教法为职业教育突破这一困局指明了方向。

根据新职教法，职业教育良性发展的理想状态为：高质量的职业教育能培养出具有较高人力资本价值的技术技能型人才，这些人才能进入主要劳动力市场并帮助企业创造高价值，从而改善职业教育价值信号和大众对职业教育的刻板印象，吸引更多成绩较好的学生选择职业教育，职业教育的生源质量得到改善，人力资本也实现了优化配置 （如图3所示）。在理性发展的理想状态下，人力资本机制和信号机制对职业教育的影响是相互促进、优化的关系，建立起一种优势产生优势的良性循环，职业教育也在这种正反馈循环中获得更好的发展。

图3 取消行政规制后个体的职业教育选择

依据上述分析，在取消行政手段之后，职业教育要想获得良性发展，需要重点考虑以下三个关键因素。

第一，改善职业院校的生源质量。生源质量对于职业教育而言具有牵一发而动全身的影响，它既受外部社会观念和舆论导向的影响，更受职业教育自身办学质量的影响，内外部因素又通过生源质量相互影响。同时，教育质量是一个慢变量，当前职业教育总体水平不高是内外部双重因素长期叠加形成的，要改善生源质量绝非一朝一夕之功，需要有打持久战的准备。在改善职业教育生源质量上需要从外部和内部双管齐下：职业教育外部，设法改善社会大众对职业教育的负面印象，打破生源质量—培养质量—社会声望的负循环；职业教育内部，紧紧围绕凸显职业教育的类型特征开展职业教育的内涵建设，紧盯产业经济变革对高技能型人才的需求，调整专业设置和人才培养目标，加大产教融合力度，加快“三教”改革步伐，完善职业教育教学评价，这是改善职业教育生源质量的治本之道。只有从根本上提高职业教育尤其是中等职业教育的办学质量，才能缓解社会的教育焦虑，并对大众的教育选择施加正向影响，改善职业院校生源质量不高的局面，实现与普通教育的协调发展。

第二，提高职业教育蕴含的教育价值。拓宽职业教育在升学、就业等各方面发展的空间，在升学方面能够为学生提供畅通的升学渠道，具体可以通过完善“职教高考制度”、试点中高本一体化管理办学体系、重点发展本科层次职业教育等方式，凸显职业教育的类型特征，改变“兜底”教育、“断头”教育的困境；在就业方面国家应采取措施改善技术技能型人才的社会地位，优化技术技能型人才的经济待遇，为技术技能型人才营造出平等就业、公平竞争的就业环境，从身份地位、晋升发展、薪酬水平以及工作环境等方面缩小职业教育与普通教育的差距[15]，增强职业教育拥有的吸引力和竞争力，最大化提升职业教育蕴含的教育价值。

第三，提升职业教育的信号传递。在个体教育选择的策略分析上，某类教育被观察到的质量不仅包括实际的教育质量，而且还包括在实际质量上进行信号传递的结果[14]。传统的教育价值观导致职业院校流失了大量的优秀生源，因此，在取消行政规制后，如何改善社会舆论环境、转变家长观念从而引导其作出理性选择是职业教育能够持续发展的关键因素之一。在新职教法颁布实施的背景下，一方面通过政府部门对于职业教育高密度、大力度的政策供给，向社会释放职业教育是国家战略的强烈信号；另一方面通过充分发挥舆论工具的作用，引导学生与家长、社会公众的观念转变。这样才能最终扩大职业教育的声望和社会影响力，使职业教育得到社会大众的认可，进一步吸引更多成绩较好的学生愿意接受并主动选择职业教育。

三、我国职业教育良性发展的优化路径

从行政规制到自身良性发展，职业教育需要以新职教法的颁布实施为契机，重点从生源质量、教育价值和职教信号三方面进行突破，进一步制定相应对策，利用自身高质量的发展推动职普关系协调发展。

（一）凸显类型特征，建构现代职业教育体系

新职教法以立法的方式进一步明确了职业教育作为类型教育的定位，同时本科层次职业教育作为现代职业教育体系的“龙头”，决定着职校毕业生人力资本价值的“天花板”和职业教育向大众传递的信号，因此需要强化其与普通本科差异化的类型特征，建构现代职业教育体系。为此，需要从以下几方面把握改革的关键点。

其一，凸显职业教育的类型定位。积极创设推进职业教育向类型教育转变的制度环境，并针对性地出台相应政策，围绕技术技能型人才培养规律，制定差异化的人才培养目标，顺应产业转型升级对技能型人才的要求。确定各级职业教育的培养定位，如中等职业教育注重培养具有一线岗位操作能力的一般性劳动者；专科职业教育注重培养某一专业领域的高素质劳动者；本科职业教育注重培养面向专业前沿的创新型、复合型劳动者。在办学过程中积极推动中国特色学徒制、支持校企共建“双师型”队伍等。

其二，加快构建中高本贯通的现代职业教育体系。对职业教育体系进行一体化设计，加强不同类型和不同层级教育的纵向贯通和横向融通，构建凸显职业教育类型特征的职普 “双轨制”“双通制”的体系架构[16]。同时重点完善专业建设标准、人才培养制度、课程与教学体系等，构建从“兜底”到“导向”，再到“特色”的本科层次职业教育教学制度体系[17]，从制度和标准层面奠定职业本科教育区别于其他本科教育的类型特征。以标准和制度为引领，进一步将中职、专科、本科职业教育各层次学段进行贯通设计培养并分段实施，充分发挥职教本科“优质龙头”作用，向社会释放高质量职业教育的信号，吸引更多优质人才进入职业教育体系，改变人力资源错配的格局。

其三，增加本科层次职业教育试点学校数量。优先遴选符合条件的“双高计划”高职院校升格和举办职业本科专业，这些办学质量较高、类型特色鲜明的试点学校能够在短时间内提质培优，发挥引领示范作用，从而带动地区和高职院校共同发展。扩充试点学校数量的同时还要注意对不同办学类型的学校设立不同的试点目标和质量监控体系，指导后续学校建立职业本科教育办学体系和质量保障体系。

（二）注重内涵建设，改革评价体系

新职教法第二十条提到“完善职业教育教学等标准，宏观管理指导职业学校教材建设”，第三十七条规定“国家建立符合职业教育特点的考试招生制度”，第四十三条规定“职业学校、职业培训机构应当建立健全教育质量评价制度”。在国家法律的支持下，职业教育需要强化内涵建设，从课堂教学、招生制度、评价体系等方面重点改进。

第一，优化职业教育课程体系和教学模式。课程教材更加关注学生的职业综合素质和行动能力，按照技术技能人才成长规律，以企业真实的岗位工作任务为基础确定课程内容，将理论知识和专业技能的课程学习有机融为一体，增强课程的适应性、实践性。在具体的教学实施中，需要教师根据产业经济转型升级的需求，系统化地组织学生在实际或模拟的工作环境中，参与设计、实施、检查和评价职业活动的全过程，最终获得从事相关职业活动所需要的行动能力[18]。

第二，加强“职教高考”制度建设。新职教法第三十七条明确提出“国家建立符合职业教育特点的考试招生制度”，为加快推进职业教育考试招生改革提供了法律依据。目前，国内部分省市已就职教高考制度开展试点，如湖北、四川等地的“技能型”高考、“3+2”中高职贯通模式等。通过构建具有职业教育类型特色的升学选拔制度，以区别于普通教育的考试方式和内容，给予职业院校学生更多样的生涯发展机会和升学渠道，实现本科层次职业教育在纵向上与中高职乃至专业硕士层面的对接。

第三，建立市场导向的职业教育质量评价标准体系。在职业院校内部，注重考察专业课程设置、实践教学比重、技术技能竞赛、校企融合师资队伍等，形成教学质量和育人成果相结合的内部质量诊断与改进机制；在职业院校外部，注重考察职业培训、产教融合、专业与市场需求和职业资格要求的匹配度等，弱化对“就业率”和“升学率”的评价，形成市场导向的外部质量保障与监督机制。

（三）深化产教融合，推动高质量发展

新职教法第四十条明确规定“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当注重产教融合，实行校企合作”，要深化产教融合，推动职业教育高质量发展，还需要从以下几方面改进。

首先，树立跨界融合的协同意识。行业企业和职业教育在社会中因所处环境和身份地位的不同，双方在利益和目标方面有着较大差别。因此，要想更好执行产教融合政策，需要双方在人才培养、激励和考核方面树立跨界融合的协同意识：职业院校须充分围绕地区经济和产业发展趋势创新人才培养方式，适时更新适应劳动力市场需求的实践知识和技能操作；行业企业须为产教融合的落实营造良好的企业实习环境，通过加强对学生的就业培训来避免毕业生在劳动力市场上人力资源的浪费。

其次，建立明确的责任分配机制。新职教法第六条明确规定“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”，从法律法规层面明确了各级政府和相关部门在统筹职业教育协调发展规划中的责任。在深化产教融合的过程中，除了明确各主体的统筹协调之外，还需要在监督和激励机制方面强化各主体的责任意识和参与积极性，如新职教法中依法支持、鼓励“收入用于改善办学条件”“支付教师、企业专家、外聘人员和受教育者的劳动报酬”等，进一步打破了职业教育产教融合的壁垒。

最后，重视基础设施的投入建设。依法落实新职教法第五十四条 “国家优化教育经费支出结构，使职业教育经费投入与职业教育发展需求相适应”和第五十五条“各级人民政府应当按照事权和支出责任相适应的原则，根据职业教育办学规模、培养成本和办学质量等落实职业教育经费”等要求，建立校企人员双向流动、相互兼职、可进可出的旋转门制度，通过设立产教融合专项扶持资金、校企共建“双师型”教师培养培训基地、教师企业实践流动站、教师发展中心等[19]举措保障产教融合基础配套设施的顺利建设，推进校企师资的双向流动，促进教育链与产业链的深度融合。

（四）改良职教信号，推进技能型社会建设

新职教法第十二条规定“国家采取措施，提高技术技能人才的社会地位和待遇，弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚。”要想从根本上扭转职业教育的负面信号，让更多人愿意接受职业教育，需要加强社会舆论的宣传引导作用，依靠社会各界力量营造出尊重技能、崇尚劳模、弘扬工匠精神的社会氛围，使职业教育成为经济社会发展不可或缺的部分。

第一，大力宣传新时代的技术技能人才观。2022年4月教育部等十部门发布 《关于做好2022年职业教育活动周相关工作的通知》，文件明确要求扩大职业教育受众范围，向更广大的社会群体提供职业教育与技能培训服务。技能型社会的建设应贯穿于职业启蒙、职前培养和职后培训的多个环节，在具体实施中，职业院校要利用职业教育活动周等在广大青少年中营造劳动光荣的社会风尚，同时要做好青少年的职业启蒙体验，向社会公众展示职业教育对于社会经济发展的重要意义和助力青少年成长成才的先进事迹，努力营造新时代职业院校良好的精神风貌。

第二，着力提升技术技能型人才的社会经济地位。新职教法规定“用人单位不得设置妨碍职业学校毕业生平等就业、公平竞争的报考、录用、聘用条件”。新职教法从法律层面消除了职校毕业生在劳动力市场上的“隐形”门槛和壁垒，在新职教法颁布实施的背景下，职校毕业生就业空间将大大畅通，有关部门应采取有力措施，切实改善职业院校毕业生的就业环境、社会地位和经济待遇。同时，新闻媒体也应加大对职业教育宏观政策和技能型人才典型案例的宣传报道，强化职业教育和技术技能型人才的正面形象，不断提高职业教育的社会认可度。

第三，职业教育要增强其嵌入社会体系的品质[20]。通过短视频平台、自媒体等相关渠道宣传并吸引公众了解、参与职业教育，满足人们对职业教育的不同需求。职业教育不应局限于狭隘的学校教育，应进行功能的重新定位，根据不同地域、年龄的社会劳动者建立分级分类、多元化的职业教育资源和技能培训包，利用数字化、网络化的职业培训平台完善职业技能培训服务机制，针对不同的劳动者群体提供大规模、高质量、公益性的社会服务，为技能型社会培育更多高素质劳动者和创新型的技能人才。