合法性与能动性：高职院校混合所有制办学的困境与出路

□郑琼鸽 许世建

一、问题的提出

高职院校混合所有制办学是混合所有制经济形式在高等职业教育领域的运用和尝试。2014年6月，国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》，明确提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。近年来，《国家职业教育改革实施方案》《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》等政策相继出台，为高职院校深化产教融合、探索混合所有制办学提供了政策支持。2022年新修订的《职业教育法》明确鼓励“推进多元办学，支持社会力量广泛、平等参与职业教育”。在实践层面，2016年1月，山东省率先启动以山东海事职业学院为首的9个高职院校混合所有制改革试点项目；2019年2月，河北省发布全国第一个混合所有制改革专题政策文件 《职业院校股份制混合所有制办学试点方案》[1]。 目前，江西、海南、浙江、广东、江苏、福建等省份都迈出了职业教育领域混合所有制改革的步伐。

职业教育是一种具有鲜明跨界特征的教育类型，混合所有制办学改革有利于推进产教融合、科教融汇，形成职业教育多元主体办学格局，增强职业教育适应性。一方面，通过产业要素和教育要素互动融合，可以推动职业教育治理能力和治理体系现代化，提高技术技能人才培养质量；另一方面，通过产业要素和创新要素互动融合，可以促进职业教育成为科技成果转化的“中试车间”，服务国家创新驱动发展。高职院校推进混合所有制办学旨在从体制机制上打破校企壁垒，缓解职业学校办学资源不足、人才培育质量不高的现实问题，然而这种办学体制还处于逐步探索阶段，相关试点高职院校在混合所有制改革推进过程中面临较大的困境和瓶颈。学者们基于混合所有制办学“非公非私”的特点，结合具体案例，探讨了高职院校推进混合所有制改革的现状和存在的问题和困难，如有学者以浙江省为例，研究发现浙江省高职院校混合所有制办学包括“校企混合所有制办学”“政校企混合所有制办学”和“政校企外混合所有制办学”三种具体模式，改革路径呈现了由“内”而“外”、自“下”而“上”的特征[2]；有学者研究发现江西省混合所有制办学改革存在参与试点高职院校数量少、专业覆盖面窄，合作方投入参差不齐、合作模式单一，相关制度建设欠缺等问题[3]。目前混合所有制改革存在概念边界不清、政策法律支持不够和不适应民办学校营利性与非营利性分类管理要求等问题[4]。除了实践层面的权、责、利执行困局，学界在理论层面对混合所有制的基本问题也尚未厘清[5]。

混合所有制办学涉及政治、经济、法律、社会、教育等多个学科领域，我国职业教育混合所有制办学从“自发探索”到“积极探索”阶段后，当前正步入“鼓励发展”阶段，除了教育学，还需要借鉴更多学科的研究视角和方法，提高理论研究对实践探索的指导作用[6]。目前相关研究更多的是关于职业院校混合所有制改革具体办学实践的现状、问题及其对策建议的描述，较少从理论层面进行阐释、分析。职业教育混合所有制改革是一项系统工程，不仅需要政策、法规的支持，更需要相关利益主体的认同和持续行动，进而获得混合所有制办学行为的合法性。作为目前职业教育混合所有制办学的主要实践者和发起者，高职院校在改革过程中面临什么困境？这些困境是如何形成的？学校层面又该如何行动？本研究立足高职院校推进混合所有制办学存在的现实问题，将研究视角聚焦到高职院校这一行为主体，以高职院校的行动策略为落脚点，借鉴组织社会学新制度主义理论，通过跨学科研究，尝试解构困境形成原因和提出缓解之策，以期拓宽混合所有制办学研究视野，更好地促进高职院校混合所有制办学的制度化。

二、新制度主义理论及其适切性

20世纪80年代，新制度主义流派以多元视角分析制度问题迅速兴起。豪尔与泰勒将新制度主义划分为理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义三大流派，其中理性选择制度主义强调“成本—收益”，遵循理性人计算路径；历史制度主义强调历史情境对制度的影响，重在分析制度在变迁和巩固过程中的“路径依赖”；社会学制度主义则将文化纳入制度范畴，强调制度的合法性机制，认为制度的形成和发展要符合“广为接受”的制度环境[7]。高职院校混合所有制办学是职业教育发展过程中出现的一种新模式、新形态，涉及政府、市场和社会多个层面，目前这一新模式在推进过程中面临较大的制度化困境，仍未被社会广泛认可，迫切需要获取合法性。因此本研究主要借鉴社会学新制度主义思想，着重分析高职院校混合所有制办学的合法性机制。

（一）制度的三大基础要素

斯科特认为，制度包括“为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源”[8]56。规制性要素强调规则设定、监督和奖惩等明确的、外在的规制过程，除了压制和约束，也对行动者及其行为具有使能作用[8]60。规范性要素包括价值观和规范，前者指行动者所偏好的或所需要的、有价值的观念，以及用来比较和评价现存结构或行为的各种标准；后者指规定事情该如何完成的合法方式或手段[8]63。与规制性要素相同，规范性要素除了对行为施加限制，也会赋予行为力量。文化—认知性要素强调以社会为中介的共同意义框架，将文化不仅视为主观信念，还作为一种客观的、外在于行动者的符号系统[8]65，是社会学制度主义最显著的特征。

斯科特强调三大基础要素相互影响，相互强化。在不同的发展阶段和社会情境下，三大要素可能各有侧重，不同组合产生不同的作用。强制性权力可通过规范框架而合法化，促进权力转化成权威。三大基础要素都会引起强烈的情感，比如规制性要素可激发行动者畏惧、内疚、清白、高尚等情感；规范性要素可引起行动者羞耻、骄傲、自责等情感；文化—认知性要素也会激发行动者确信、迷失等情感。伴随着这些情感，制度就更能发挥作用。

（二）合法性

合法性是社会学制度主义的核心概念，是指“一种普遍化理解或假定，即由某个实体所进行的行动，在社会建构的规范、价值、信念和身份系统中，具有价值的、适当的假定”[8]68。制度的三大基础要素为合法性提供了三种相关但是明显不同的支持。规制性要素强调遵守规则是合法性的基础；规范性要素强调道德基础对合法性的重要性；文化—认知性要素强调遵守共同的情景界定、参照框架或被认可的角色模板获得合法性。合法性机制是新制度主义理论最重要的行动逻辑，与制度三大要素对应，组织合法性包括规制合法性、规范合法性和认知合法性[9]。新制度主义认为组织并非自我封闭，而是依赖于外部环境，因此需要结合外部环境解释组织现象。对一个组织而言，面对的外部环境包括遵守效率原则的技术环境和遵守合法性原则的制度环境。每个组织必须适应环境而生存，其中制度环境要求组织服从合法性机制。

高职院校混合所有制办学涉及学校、企业、政府等多方主体，关键不在于如何在形式上“混合”，而是“混合”后多方主体如何共同治理，如何真正突破当前职业教育产教融合的现实难题。混合所有制办学的“共同体困境”并非单一的技术问题，涉及参与办学的各个主体的态度、观念和行动。混合所有制办学的实质性推进既需要法律政策的规制性支撑，也需要治理结构和运行机制等规范性约束，更需要社会各界对这种新模式的认同和接纳，社会学制度主义的三要素及其合法性机制为分析高职院校混合所有制办学的现实困境提供了适切的分析框架。

三、合法性限制：高职院校混合所有制办学的现实困境

政府、企业、其他学校、家长和学生等组成的制度环境通过制度三大基础要素的合法性机制影响了高职院校混合所有制办学的深入推进。法律政策等规制性要素不足难以突破公办与民办二元办学格局，导致了办学定位模糊的困境；治理结构和机制的参照标准等规范性要素不足影响了办学主体之间的互利共赢，导致了治理低效的困境；共同观念等文化—认知性要素不足阻碍了全员参与，导致了多元主体内生动力不足的困境。

（一）规制性要素：法律制度缺失导致的办学定位模糊困境

规制性要素以其权威性和强制性为社会组织的合法性机制提供了有力支撑。政策法律供给的缺失是制约当前高职院校混合所有制办学的最大瓶颈，也是造成职业教育混合所有制办学合法性危机的直接因素。我国职业教育混合所有制办学政策包括三个层面：第一，党中央、国务院层面关于混合所有制经济和国企改革的总政策；第二，国务院层面关于职业教育混合所有制办学的基本政策；第三，相关部委、地方政府推进职业教育混合所有制办学的具体政策，相对而言，具有可操作性的具体政策的缺失和不足是当前最大的问题[10]。地方政府缺乏对混合所有制办学足够的思想认识，未将国家政策真正落实到位，目前仅有山东、河北、江西等几个省份出台了地方层面的支持性政策，其他大部分省份仍然只是“观望”而未采取实际行动。2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，明确提出探索省域现代职业教育体系建设新模式，“制定支持职业教育的金融、财政、土地、信用、就业和收入分配等激励政策的具体举措，形成有利于职业教育发展的制度环境和生态”[11]。职业教育混合所有制办学的规制合法性迫切需要后续地方政府层面的有力支持。

在公办、民办二元教育体系下，混合所有制职业院校应该定位公办、民办抑或创设第三种类型，目前尚未得到法律法规的明确指引，尽管一些学校实现了资产、师资等办学要素的混合，成为名义上的混合所有制院校，但只能选择以公办或民办形式注册登记[12]。明确产权才能真正实现“混合”，目前高职院校混合所有制办学主要参照国有资产管理，一方面学校品牌、师资水平等无形资产很难科学合理评估，导致产权难以明确；另一方面资本的流转也缺乏法律依据，公办学校作为非营利性单位，不得提取办学收益，民办学校又不能享受公办待遇，教育公益性与资本逐利性的冲突导致难以调和收益分配，存在国有资产流失的风险。政策法律等规制性要素的缺失激发了相关高职院校领导的畏惧情感，致使他们不敢贸然改革创新，这种徘徊和质疑情感加剧了混合所有制办学的合法性危机。

（二）规范性要素：参照标准缺失导致的治理低效困境

规范性要素不仅以其引导性和激励性为社会组织的合法性机制提供支撑，而且可以强化规制性要素的权威性。高职院校混合所有制办学的模糊定位导致其缺乏相应的评价体系和配套标准，可供参考的规范性要素不足，难以形成规范合法性，无法有效弥补规制性要素造成的合法性危机。尽管国家政策对混合所有制办学持鼓励态度，然而当前高职院校混合所有制办学在实践中仍然比较碎片化，尤其是公办高职院校成功典型案例非常缺少，可复制、可迁移性不强。除了整体改制的混合所有制学校（大混合），目前公办高职院校主要是采用混合所有制二级学院（小混合）开展试点，联合政府部门或非公有资本的企业、社会组织共同组建。相比具有明确指标的“双高计划”遴选标准和标杆学校，混合所有制办学由于缺乏参照标准，导致相关学校过于追求形式上的多元投入合法性，而缺乏对多元主体治理过程的深度关照，实际办学过程中治理效能欠佳。

混合所有制改革的本质是利益的重新分配。混合所有制办学强调多个利益相关者共同参与，如何完善内部治理结构，建立基于产权的内部运行机制，保障各方的合法权益是混合所有制改革持续推进的根本动力。合作环境是影响组织间合作效果的重要决定因素，相比较而言，高校组织主要运行在强制度、弱技术的环境状态，而企业则主要运行在强技术、弱制度的环境状态，两者诉求差异较大，导致校企合作难以“无缝对接”[13]。受传统公办学校的办学路径依赖，当前高职院校混合所有制办学仍然主要靠学校一方治理，企业等其他主体参与度较低、投身教育事业的责任心不强、协同性不够，没有形成符合混合所有制办学特点的多元主体治理体系。

（三）文化—认知性要素：共同观念缺失导致的内生动力不足困境

新制度主义的合法性机制本质上是一种社会承认逻辑，行动者的接纳是制度得以有效实现的必要条件。与规制合法性和规范合法性相比，强调社会成员认可和文化建构的认知合法性是最深层次的一种合法性机制。目前高职院校混合所有制办学尚处于大部分学校观望、少部分学校试点的创建期，试点学校主要致力于组织的生存，在缺乏规制性政策支持和规范性参照样本的基础上，相关参与主体认知上的不统一、情感上的迷失和不确定感加剧了混合所有制办学的合法性危机。当前各参与主体对职业教育混合所有制办学的价值、内涵、运行机制尚未形成统一认识，缺乏基于共同办学理念的文化认同，加上办学定位模糊，监督保障机制滞后，难以制约多元利益主体的投机行为，容易产生集体行动困境，阻碍混合所有制办学的可持续性推进。

与追求公共利益的政府部门和学校不同，企业希望通过混合所有制办学获得人才和技术服务，创造更大的经济价值，在成本分担、利益分配不明晰的现实阻力下，企业对混合所有制办学缺乏内生动力。除了企业这一重要办学主体，职业教育混合所有制办学有赖于社会的广泛认同，然而作为利益相关者之一的学生、家长往往更倾向公办学校，对市场化程度较高的混合所有制这一新模式存有质疑。迫于社会问责和政府拨款依赖，以及对国有资产流失的风险顾虑，很多公办高职院校领导不敢“轻举妄动”，对混合所有制办学回避、观望为主，即使前期尝试混合，也最终停留在响应号召的“浅尝辄止”上，而未真正从产权结构上迈入改革深水区。广大教师也担心混改后失去待遇保障，缺乏参与混改的兴趣和热情。

四、能动性形塑：高职院校混合所有制办学的行动策略

吉登斯的结构化理论认为，社会结构是社会行动的产物，同时也为社会行动提供了平台，行动者对社会世界具有能动性，即一种能改变规则、关系或资源分配等的影响能力[8]86。新制度主义借鉴这一理论，认为所有行动者都具有某种程度的能动性，只是能动性的程度存在差异。高职院校混合所有制办学现实困境的突破需要政府、企业、学生、家长等多方行为主体的共同努力和支持。作为当前职业教育混合所有制办学的主要发起方，高职院校这一行为主体应率先发挥能动性，摆脱“制度决定论”思想束缚，通过实践行动影响制度环境，获取混合所有制办学更大的合法性，缓解现实困境。

（一）争取政策法律支持：规制性要素的强制性形塑

制度既约束又助力行为体，相关政策法规的出台对职业院校混合所有制办学具有激励引导和监督约束作用。混合所有制办学是职业教育发展中的一种新生事物，引入容错机制，探寻容错机制的可行路径，可为高职院校混合所有制改革保驾护航[14]。当前高职院校层面办学实践不充分，典型案例不丰富，实践中遇到的困难还未充分暴露，通过试点为主的实践探索是政策形成的必经之路[10]。针对职业教育混合所有制办学法律制度缺失的外部环境限制，高职院校除了被动等待政策法律出台，更应主动出击，发挥自己的能动性，通过自身努力争取获得政策支持，形塑外部制度环境。有学者研究发现，大学组织与制度环境相互建构，除了制度环境通过合法性机制对大学施加影响外，大学也具有与制度环境沟通，通过前置性话语能力塑造环境[15]。面对实践中高职院校混合所有制办学定位模糊的现实困境，高职院校作为职业教育混合所有制办学的主要发起者和实践者，需要发挥主观能动性不断获取规制合法性。一方面可以组建职业教育研究团队，加强职业教育政策、职业教育发展规律、混合所有制办学内涵和产权制度等理论研究，探索中国式教育现代化背景下高职院校混合所有制办学的合理定位和相应的政策法律需求，为地方政府落实《职业教育法》和《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》等文件精神，出台具体政策、实现政策创新提供学理基础；另一方面可以结合个案经验总结，整合多学科力量，以问题为导向，开展校本实践性研究，为政府部门深入了解混合所有制办学的现实问题，在明确混合所有制高职院校办学定位、混合所有制二级学院设立程序、国有资产投入退出机制等关键领域破解难题，为提高政策的可操作性提供参考建议。

（二）探索专业化治理：规范性要素的适应性形塑

当前高职院校混合所有制办学的政策法律存在滞后性，具体的办学过程也缺乏专业性的治理标准。如何明晰产权关系、完善基于产权的治理结构，建立合作准入机制、利益分配机制和产权流转机制等是当前推进混合所有制办学过程中的关键难题。面对职业教育混合所有制办学“混而不合”，企业等其他主体主要停留在启动阶段的多元投入，而缺乏在后续治理过程中实质性参与以及治理低效的现实困境，相关试点院校在实践中勇担探路先锋，不断优化内部治理结构，完善治理机制，才能提高混合所有制办学的规范化，实现产权保值增值。作为“原生态”的混合所有制院校，山东海事职业技术学院采用“民办高校、混合体制、事业单位”办学体制，探索形成的“山海模式”为相关职业学校提供了研究样本[1]，但这种整体改制型模式对公办职业学校的可借鉴性不高。为避免产权关系模糊而可能造成的国有资产流失问题，公办职业学校可委托学校资产经营公司行使出资人权限，与外部资本合作成立股份制企业，以这个企业为载体推进混合所有制办学的实体化运作。目前大多数公办职业院校主要还是采用混合所有制二级学院这种更加柔性的形式。不同于普通二级学院，混合所有制二级学院需要协调各方利益，切实提高企业在人才培养过程中的参与度；不仅要建立健全理事会（董事会）组织架构，优化治理结构，还要在人事管理、绩效评价、经费使用等方面融入市场化运行机制，在专业设置、课程设置和标准开发、学生实习就业、双师型教师队伍建设等方面探索多元主体协商共治模式。高职院校可借助全国职业教育混合所有制办学研究联盟、相关职业教育集团、校企合作联盟等平台，寻找典型学习样本和合作伙伴，深入研讨交流，形成可复制、可共享的规范性操作指南，不断获取规范合法性。

（三）形成共同观念：文化—认知性要素的内生性形塑

职业教育混合所有制办学作为职业教育改革发展中出现的一种新形态，目前社会各界尚未对其达成共识。郭素森等人研究认为，混合所有制职业院校（机构）是“地方政府（或公办职业院校）提供政策支持，通过名下国有资本和社会资本合作，共同出资并明确产权，依法依规举办的新型职业教育办学组织机构”[1]，必须具备产权明确、现代法人治理体系、地方和社会资本共同举办、基于产权的内部运行机制四个特征。职业教育混合所有制办学的初衷是深化产教融合，提高职业教育办学质量。只有各参与主体形成共同观念、增强价值认同、产生文化自觉，才能激发各自的内生动力，避免搭便车现象。作为职业教育混合所有制办学的主要发起者，高职院校不仅要转变自身的观念，更要加强与各级政府、企业、学生和家长等其他参与主体的沟通与协作，获得他们对混合所有制办学的认可和支持，努力形成共同观念、获取认知合法性。首先，学校自身应转变传统办学理念，勇于创新突破，以育人为基本使命，努力争取政府尤其是地方政府的政策支持，优化人事和薪酬管理制度，提高广大教师的支持度，通过社会媒体加强对混合所有制办学的宣传普及工作，提高学生和家长的认可度；其次，学校需要积极主动开拓企业办学资源，通过诚心合作服务企业发展需要，构建信任机制，提高企业的社会责任意识和育人意识，校企合作共同投身教育事业；最后，学校要加强与地方政府沟通，共同推进区域产教融合共同体建设，争取地方政府推动职业教育混合所有制改革试点项目，为混合所有制办学提供办学资源和制度保障，促进混合所有制办学的合法化和长效性。

五、结论与思考

综上，本研究针对当前高职院校混合所有制办学的现实困境，以高职院校的行动策略为落脚点，构建了基于新制度主义视角的高职院校混合所有制办学困境分析模型，如图1所示。由各级政府、企业、其他学校、学生和家长等组成的制度环境对高职院校具有合法性限制，导致高职院校混合所有制办学定位模糊、治理低效和多元主体内生动力不足的现实困境，在大部分高职院校选择“观望”被动等待政策环境明朗的同时，少部分试点高职院校的勇于“探路”可以发挥对制度环境的能动性形塑，在一定程度上可以缓解混合所有制办学的现实困境。

图1 高职院校混合所有制办学困境分析模型

职业教育是一种跨界教育，校企合作、产教融合是职业教育的基本特色。针对长期以来我国职业教育校企合作难以深入推进的现实难题，推进职业教育混合所有制改革是促进企业与学校共生共融、拓宽中国特色现代职业教育发展道路、提高职业教育类型地位的重要尝试，也是服务国家创新驱动发展战略、对接产业链和创新链、推进科教融汇的重要途径。混合所有制办学是一种新的办学形式，涉及的法律、政策问题较多，只有通过相关学校的具体实践才能更好地发现问题、剖析问题，促进政府部门研制更适切的政策措施。政府层面的主导和推动是突破当前高职院校混合所有制改革难题的关键，正如有学者所言，单纯靠学校层面的自发探索，很难推动职业教育混合所有制改革的进程，开展试点既是对待改革的态度问题，更是一个推进改革的重要任务和重要方法[16]。教育的公益性和企业的逐利性矛盾始终存在，作为职业院校如何在坚守育人使命的基础上开拓创新困难重重。学校的生存和发展是依附外力还是依靠自我折射了学校决策层的价值观[17]。任何的改革都需要承担风险，高职院校混合所有制办学的持续推进除了需要政府在政策、法律和体制机制层面给予支持和鼓励以外，更需要一批有勇气、有智慧、有担当、有情怀的高职院校校领导，发扬创业精神，凝聚全校力量，不走寻常路，在不断地尝试中实现对传统的超越。

本研究采用跨学科视角，聚焦职业教育混合所有制办学的困境问题，分析了高职院校与制度环境的互动机制；不仅从新制度主义的合法性机制解释了高职院校混合所有制办学困境的形成原因，也试图从行动者的能动性方面探索可能的行动策略，走出看似“无解”的困境。本研究构建的模型为分析当前职业教育混合所有制办学存在的问题和对策提供了解释框架和观测视角，有助于学界更加关注混合所有制办学的行动策略问题。尽管本研究偏向理论分析，但也可为职业教育混合所有制办学实践提供思路启迪。在当前职业教育混合所有制办学政策供给不足的现实阻力下，迫切需要更多的高职院校

通过实践行动发挥探路者的能动性，助推相关政策、法律的出台，探索专业化治理，发挥成功样本示范效应，进而优化混合所有制办学的制度环境，推动混合所有制办学走深走远。未来研究可结合高职院校的具体案例，从更加微观的角度开展混合所有制办学的行动研究。