国内外基层政府社会风险防控研究的热点与前沿

张立荣，王子隽

（1.华中师范大学公共管理学院，湖北 武汉 430079；2.华中师范大学政府治理与公共政策研究院，湖北 武汉 430079）

一、引言

近些年来，国内外学术界对“基层政府①在中国政治体制和学术语境下，“基层政府”有狭义与广义两种含义。狭义的“基层政府”是指执行和贯彻法律，负责处理县、区级行政事务的政府及以下的街道办事处或乡镇政府；广义的“基层政府”是指依法行使公共权力，负责处理县域、区域和乡域公共事务的执政党机关、人大机关、行政机关、监察机关和司法机关。本文梳理和归纳国内基层政府社会风险防控研究热点及前沿文献时，采用广义的“基层政府”。在西方政治体制和学术语境下，“基层政府”作为公共权力延伸的末端，一般用“Local Government”来指称，因此，本文梳理和归纳文献时，使用“Local Government”这一词语。社会风险防控”这一重要议题进行了较为广泛的研究，取得了较为丰硕的成果。从研究脉络及发展趋势看，该议题的研究大致从三个层面展开：一是社会风险治理理论层面，由借鉴外国理论转向创建本土理论；二是社会风险治理工具层面，由耽于传统治理转向倡行技术治理；三是社会风险治理实践层面，由剖析单案例转向挖掘多案例。然而，鲜有学者涉及对“基层政府社会风险防控”议题研究热点和前沿的梳理总结。鉴于此，本文从既有的国内国际研究文献出发，运用文献计量法和科学知识图谱法，借助CiteSpace可视化分析软件，对该议题的研究热点和前沿进行爬梳整理和分析归纳，希冀为未来研究工作的开展提供有益的借鉴。

二、研究方法及数据采集

（一）研究方法

文献计量法是一种借助文献各种特征的数量，采用数学和统计学方法描述、评价和预测科学研究的现状与发展趋势的定量分析方法。科学知识图谱法是一种基于文献计量法和信息可视化原理，以科学知识为研究对象，多维度呈现科学知识的演进过程及结构网络关系的图形表示方法。CiteSpace是一款着力于分析科学文献中蕴含的潜在知识的可视化分析软件。本文依循文献计量法和科学知识图谱法的操作要求，通过CiteSpace软件生成相应的可视化图谱，围绕“基层政府社会风险防控”这一主题，对2013—2023年国内外相关文献的研究热点和前沿进行统计分析和可视化呈现，从而全面展示国内外基层政府社会风险防控研究的知识图谱。

（二）数据采集

本研究的中文文献来源于中国知网（CNKI），具体而言将检索方式设定为：主题=“基层政府”AND“社会生活风险”OR“金融风险”OR“政治风险”OR“自然灾害”OR“文化风险”OR“公共卫生安全”OR“网络安全”AND“防控”；检索条件=“精确”；文献类别=“学术期刊”；来源类别=“北大核心”或“CSSCI”；时间跨度设定为2013—2023年；检索的时间为2023年3月9日，最终获得有效文献735篇，将其作为本文的数据源。

外文文献来源于Web of Science（WOS）核心合集数据库，以“（Social Risk OR Public Crisis）AND Local Government”作为主题检索词；检索的范围包括文献标题、摘要、作者、关键词以及Keywords Plus；时间跨度为2013—2023年；检索的时间为2023年3月9日。在筛选并保留WOS中属于管理、政治学、医疗保健政策等类别的文献后，最终获得有效文献1204篇，将其作为本文的数据源。

三、国内外基层政府社会风险防控研究热点分析

（一）国外基层政府社会风险防控研究热点分析

国外基层政府社会风险防控研究关键词共现知识图谱见图1。网络节点选择为关键词，得到43个节点和256条连线，网络密度值为0.2835。节点处的圆圈大小代表关键词出现的频次，圆圈和频次呈现为正相关关系，即圆圈越大、频次越高。此外，圆圈圈层由里到外代表关键词出现的年份，圆心处为2013年，最外圈层为2023年。外围圈层占比越高，表明该关键词在近三年出现的频次越高。

图1 2013—2023年国外基层政府社会风险防控研究关键词共现知识图谱

由此总结出国外基层政府社会风险防控研究前10位高频关键词（见表1）。由表1可知，前10位关键词的词频都在77次以上。需要指出，“基层政府”（Local Government）、“治理”（Governance）、“风险”（Risk）、“框架”（Framework）、“政策”（Policy）、“冲击”（Impact）和“危机管理”（Crisis Management）等关键词均为通用词语，其语义外延较为广泛，不适合作为本研究的分析对象。笔者基于挖掘国外社会风险防控研究领域中最具学理分析性和实践应用性议题的旨趣，在剔除上述通用词语后，选取频次位列前3的“气候变化”（Climate Change）、“社会脆弱性”（Social Vulnerability）和“风险感知”（Risk Perception）进行文献的梳理。

表1 2013—2023年国外基层政府社会风险防控研究前10位高频关键词

1.气候变化（Climate Change）

2013年，时任美国总统的奥巴马颁布了一项名为“让美国为气候变化的影响做好准备”的行政命令，引起了众多国外学者对气候变化的兴趣[1]。在“气候变化”议题的探讨上，有两条主流性的研究思路。其一，从灾害本身出发，试图减少气候变化风险的研究思路（Disaster Risk Reduction）。大多数学者重视减灾“硬件”的作用，关注地理环境[2]和公共设施（如海堤、堤坝和灌溉系统等）[3]（P557-560）对气候变化的影响。还有一些学者重视“软件”的作用，关注公众意见对气候变化政策的影响，致力于将公众对气候变化的意见概念化和可操作化，从而保证减灾政策被更好地接受和采用[4]。其二，从受灾主体出发，强调提升经济社会对气候变化适应性的研究思路（Climate Change Adaptation）。一些学者认为，即使采取最严格的灾害缓解措施，适应气候变化也是必要的，甚至是“不可避免的”[5]。联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change）将气候变化适应（或简称“适应”）定义为“从调整实际或预期气候及其对人类系统的影响的过程中寻求减轻伤害或利用有益机会”[6]。城市建设专业的学者们提出，在城市地区采取基于生态系统的适应性策略（Ecosystem-Based Adaptation，EBA）可以有效提升城市对气候变化的适应力[7]。EBA重视利用所有可调动的机会和资源，以提供可持续发展、保护和恢复生态系统的服务，使人们能够适应气候变化的影响[8]。2016年，Djalante等学者主张将前述两种研究思路整合，提出了一种新的研究框架——适应性和减灾能力的综合研究途径（Adaptive and Integrated Disaster Resilience）[9]，在学术界获得了持续的关注。

2.社会脆弱性（Social Vulnerability）

即使面对同样的风险和灾害，对于不同的主体而言，危害的短期和长期效应也会因社会经济和地理梯度而异。外国研究文献认为，这些对危害的不同体验和反应植根于“社会脆弱性”[10]（P111-125）。作为一个概念，社会脆弱性描述了社会、文化、经济、政治和制度过程的组合，这些过程塑造了危害的不同结果[11]。而将社会脆弱性纳入风险防控工作的实践则需要数据驱动工具的使用，这些工具量化了不同人口和地方的脆弱性，从而为政府决策提供参考[12]。在这些工具中，使用最广泛的是“社会脆弱性指数”（The Social Vulnerability Index，SoVI）的定量指标。指标设定是该研究领域中的热点主题。Spielman设定了七项标准以确定社会脆弱性指数的测量工具（定量指标）是否正确[13]。大多数学者采用统计学方法如相似性指数[14]、聚类方法[15]和主成分分析[16]等确定量化指标，而Rufat等学者认为，最好的方法是允许专家通过确定特定变量的权重来构建有意义的指标，无需依赖统计技术[17]。SoVI最初是Cutter等学者为了测量美国一般环境的社会脆弱性而构建的[18]，但近些年来，SoVI方法被运用到对更多国家和地区的研究中，如葡萄牙[19]、意大利[20]、智利[21]和巴西[22]等。比较而言，SoVI具有较高的合理性和有效性：它易于解释、可复制且被广泛使用[23]。然而，一些学者通过数据评估，提出了对该指数内部和理论一致性的担忧[24]。

3.风险感知（Risk Perception）

2020年，世界卫生组织宣布新冠肺炎疫情是有史以来“最严重的全球卫生紧急事件”，它不仅在全球范围内给政府风险管理能力提出了新的挑战，而且极大地影响了社会风险防控的研究。韩国政府尝试以积极态度应对新冠肺炎疫情，但群众却自发签署反对采取严格防疫措施的公民请愿书[25]，同样的情况也发生在美国[26]、欧洲[27]和非洲[28]等国家和地区。在新冠肺炎流行期间，民众和政府对待风险相互矛盾的态度受到学者们的关注。2020年后，关于民众对新冠肺炎疫情风险感知的研究大量涌现[29]。如何对风险感知进行测量是学界颇为关注的议题。伊朗学者Ahorsu等人开发并验证了一个新冠肺炎的恐惧量表（FCV-19S），该量表由七大指标组成，用于评估和处理新冠肺炎引起的心理问题[30]。Vieira等学者则提出了一个流行病风险感知量表，并在巴西进行了问卷调查，结果显示，粮食安全风险、卫生系统风险和情绪健康风险是风险感知的主要维度，而个人感染风险对新冠肺炎的风险感知影响很小[31]。在对风险感知进行测量和分析后，Cipolletta等发现高风险感知通常意味着民众会遵守预防行为规则和社会疏远措施[32]。社交媒体对风险感知的影响也是国外学界研究的热点。Erin认为，社交媒体可以成为以公民为中心的风险认识沟通的工具[33]。Overbey等通过文献分析发现，社交媒体可以提升人们对食品安全的风险感知[34]。尽管这些例子都有助于理解社交媒体的潜力，但大多数学者都主张，关于社交媒体在风险感知中的作用仍有待进一步讨论。例如，Kwon等认为社交媒体对电子烟的积极态度，降低了社会人群对电子烟健康风险的感知[35]。Nicholson等则认为使用社交媒体会增加弱势群体在数据中代表性不足的风险，有可能导致社会弱势群体在灾难期间被忽视[36]。

（二）国内基层政府社会风险防控研究热点分析

国内基层政府社会风险防控研究关键词共现知识图谱见图2。网络节点选择关键词，得到400个节点和856条连线，网络密度值为0.0107。节点和圈层的涵义与前文国外研究热点分析一致。

图2 2013—2023年国内基层政府社会风险防控研究关键词共现知识图谱

由此总结出国内基层政府社会风险防控研究前10位高频关键词（见表2）。由表2可知，前10位的关键词词频都在12次以上。排名前5位的关键词中，涉及“金融”的关键词分别是第1位的“金融风险”、第四位的“金融监管”和第5位的“金融科技”，对应的词频分别是106次、25次和21次，这反映出与金融相关的议题在基层政府社会风险防控研究领域备受学界关注。鉴于“风险防控”“防范化解”和“风险”这3个关键词涵盖范围较广，不能彰显研究问题的聚焦性；同时，“金融风险”与“金融监管”“金融科技”“实体经济”及“普惠金融”同属金融领域的研究议题，因此，笔者选取在基层政府社会风险防控研究领域中能够聚焦具体问题且代表不同研究主题的3个高频关键词即“金融风险”“公共卫生”和“大数据”进行文献的梳理和归纳。

表2 2013—2023年国内基层政府社会风险防控研究前10位高频关键词

1.金融风险

2021年8月17日召开的中央财经委员会第十次会议提出，“金融是现代经济的核心，关系发展和安全……统筹做好重大金融风险防范化解工作……以经济高质量发展化解系统性金融风险”[37]。可见，有效防控金融风险是我国现阶段的一项重要任务。基层政府面临的金融风险十分具体，且处在识别和防控风险的最前线，因此基层政府应对金融风险能力的强弱至关重要，而制度建设正是影响基层政府应对金融风险能力的重要因素。李建伟指出，地方政府应不折不扣地落实党中央的决策部署，围绕金融安全的塑造和维护，建立健全相关地方性法规[38]。况昕等指出，以“堵后门、修围墙、开正门”的方式推动各级地方政府融资公开透明化，守住不发生系统性金融风险的底线[39]。方磊等以2009—2018年中国各省份地方政府债务数据为样本，运用熵权法合成各省市风险指数面板数据，通过探索性空间数据和马尔科夫链分析中国各省近10年来债务风险聚集情况以及演变趋势；他们认为，专项建设基金应通过市场进行资源配置，从而缓释政府基金风险[40]。也有学者从基层政府治理模式的视角出发，对如何化解金融风险展开研究。蒋仲群等认为，基层政府在应对金融风险时要聚焦适应型风险治理的基本框架构建及其实现机制，革新风险管理思维，在改变治理结构的基础上实现新结构的有效运转，整合大数据技术与传统研判方法则是基本路径[41]。向静林等指出，越到基层政府，金融风险防控越容易演变成社会治安综合治理问题，治理的负荷异常繁重，因此，需要将基层政府防控金融风险的模式创新置于多层级政府的运行架构中进行省察[42]。

2.公共卫生

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出了提高防控公共卫生风险能力的重要任务。这一政策的出台，极大提升了国内学者对基层政府防控公共卫生风险能力的关注度。李玉倩等认为，基层政府处于突发公共卫生事件监测、预警和报告的最前端[43]。公共卫生治理是基层政府防控公共卫生风险能力的重要研究议题。许才明以公共卫生治理能力为切入点，深入探究基层政府在构建公共卫生治理体系过程中面临的各种风险因素，指出持续推进“县—乡—村”外部治理体制改革，进一步夯实物质和技术保障基础以及营造良好的治理氛围是提升基层政府公共卫生治理能力的有效路径[44]。也有学者将公共卫生治理能力分门别类，指出卫生财政能力、多元供给能力、政策执行能力和利益协调能力等公共卫生治理能力存在不足是导致公共卫生风险产生的重要原因[45]。基层政府应对公共卫生风险的治理机制也是国内学界的研究热点。王博等指出，新冠肺炎疫情的应对实践表明，乡域多元协同治理机制能够协调相关治理主体之间的关系，基层政府与村两委、民间组织、村庄精英和普通村民等社会力量之间可以进行有效协调合作，并在危机应对中表现出良好韧性[46]。还有学者从宏观视角出发，对中国公共卫生治理的顶层设计展开研究。例如，王琳认为，应将公共卫生安全纳入国家安全战略、推动公共卫生危机治理法治化进程、构建公共卫生危机基层治理格局，便可将危机转化为提升中国公共卫生危机治理能力的重大契机[47]。

3.大数据

近年来，以大数据、云计算和人工智能为代表的新兴信息技术正以史无前例的态势嵌入国家和社会的方方面面，这不但改变了传统工业社会的资源分配，而且使产生于大工业时代的政府治理模式和政策法规体系面临诸多挑战。其中，基础设施建设滞后、数据碎片化和不对口、数据共享的理念难以确立等，是基层政府大数据应用面临的最大难题，这也给政务数据的应用带来冲击[48]。另外，姚清晨等以C市Q区“民生监察平台”为个案，深入分析大数据技术应用于民生监督的运行机制和现实困境，这一实践过程面临数据的非制度化供给、政策的可持续性弱化等多重挑战[49]。面对新技术对政治安全带来的影响，以及社会问题的复杂性表征，治理范式必须转型升级[50]。加强基层治理体系和治理能力现代化建设是坚持和完善中国特色社会主义制度的题中之义，张春华以此为切入点，探究加强基层政府社会风险智慧治理能力建设的路径，指出要树立数据思维，推动乡村治理主体多元化；开展数据分析，推进乡村治理决策科学化；规范数据隐私，促进乡村治理实践理性化；应对数据冲击，实现乡村治理体系现代化[51]。人工智能技术在公共服务领域的广泛应用显现出高价值，但也会引发民众过度依赖智能化、基层自治空间不断压缩以及社会结构可能解体的风险。王泗通指出，政府应着力于打造“技术—个体—组织—社会”的社会结构，构建增强居民社会风险感知意识、形成多主体协作化解社会风险机制的策略体系[52]。

四、国内外基层政府社会风险防控研究前沿分析

通过操作CiteSpace软件运行的关键词图谱，生成关键词突现图。该图包含“突现词”①“突现词”是指短时间内突然增加或者频次发生跳跃式变化的关键词。“突现强度”和“起止年份”三个主要构件。一定“起止年份”中所显示的突现词“突现强度”，表明一定时间段某研究议题的研究前沿。本文将在CNKI和WOS中采集的相关数据导入CiteSpace软件，操作软件生成了国内外基层政府社会风险防控研究议题的关键词突现情形。

（一）国外基层政府社会风险防控研究前沿

国外基层政府社会风险防控研究的关键词突现情形见图3。该图显示了10个突现强度最大的关键词，将它们按照突现开始的时间进行排列。去除作为防控主体的“部门”（Sector）和主体范围的“州”（State），该图显示：2018年之前的突现词为“公共卫生”（Public Health）、“自然灾害”（Natural Hazard）和“社会资本”（Social Capital），持续到2018年及之后的突现词为“公民参与”（Citizen Participation）、“住房危机”（Housing Crisis）、“社会信任”（Social Trust）、“公众接受度”（Public Acceptance）和“透明度”（Transparency）。不同年份的突现词代表着不同时期的研究前沿。2018年之前，国外社会风险防控研究的突现词多为“自然灾害”（Natural Hazard）、“公共卫生”（Public Health）等实体风险，而2018年及之后的突现词则为“公民参与”（Citizen Participation）、“社会信任”（Social Trust）、“公众接受度”（Public Acceptance）等社会心理学名词。这种变化表明，国外社会风险防控研究的前沿逐渐从实体风险防控转向社会心理风险防控，以及社会心理对风险防控的影响。

图3 2013—2023年国外基层政府社会风险防控研究关键词突现图

由此图可知，国外基层政府社会风险防控研究的关键词突现图谱呈现两方面的特征。一是从“Begin（开始）”和“End（结束）”所标示的突现词作为研究前沿的起止年份看，“公共卫生”（Public Health）是较早的研究特点，持续时间为1年。进入21世纪，强调政府、市场和社会协同参与公共管理的公共治理范式逐渐替代了新公共管理范式，“公民参与”（Citizen Participation）、“社会信任”（Social Trust）、“社会资本”（Social Capital）等与公共治理范式密切相关的社会焦点在2015—2016年成为了新的研究前沿。二是从“Strength（强度）”所标示的关键词突现强度看，“社会信任”（Social Trust）以指数4高居首位，这是因为“社会信任”（Social Trust）处于社会学和公共管理学两大学科的交汇点，得到了两方学者的共同关注；其他关键词突现强度显著的，包括“‘公共卫生’（Public Health）、‘公众接受度’（Public Acceptance）、‘透明度’（Transparency）”，这说明它们也已成为国外学术追踪的“强热点”。

（二）国内基层政府社会风险防控研究前沿

国内基层政府社会风险防控研究的关键词突现情形见图4。去除作为分析对象的“风险防控”和“重大风险”，该图显示：2019年及之前的突现词为“影子银行”“金融风险”“金融安全”“实体经济”“金融监管”，2020年及之后的突现词为“疫情防控”“公共卫生”“新冠疫情”。不同年份的突现词代表着不同时期的研究前沿。2019年及之前，国内社会风险防控研究的突现词多为“金融风险”“金融安全”“金融监管”等经济风险，而2020年及之后的突现词集中在“公共卫生”方面。这种变化表明，国内社会风险防控研究的前沿逐渐从单方面关注经济安全转向兼顾人民生命健康和经济社会发展。

图4 2013—2023年国内基层政府社会风险防控研究关键词突现图

由此图可知，国内基层政府社会风险防控研究的关键词突现图谱呈现两方面的特征。一是从“Begin（开始）”和“End（结束）”所标示的突现词作为研究前沿的起止年份看，“影子银行”是较早的研究前沿，且持续时间最长（为3年），而“疫情防控”“公共卫生”“新冠疫情”形成研究前沿的时间则较晚且起止时间一致，均为2020—2021年；在政策导向的作用下，“金融风险”“金融安全”“实体经济”“金融监管”等社会风险问题在2017年和2018年前后一度成为热烈的研究前沿。二是从“Strength（强度）”所标示的关键词突现强度看，“金融风险”以指数10.89高居首位，这与党的十九大提出的“深化金融体制改革”“增强金融服务实体经济能力”“健全金融监管体系”[53]（P100）要求相吻合；位居第二的“疫情防控”，指数高达10.39，与之对应的是2020年初在全球暴发的新冠肺炎疫情对世界各国应急管理体系造成的系统性冲击。

五、总结与建议

总结本文借助CiteSpace软件对近十年CNKI和WOS数据库中有关“基层政府社会风险防控”议题研究文献的可视化分析，可以得出两条结论。一是国内外相关研究的热点各有侧重，且有其生成逻辑。前者侧重于金融风险、公共卫生和大数据风险治理，其生成逻辑在于紧随国家治理的转型和时代发展的要求；后者则侧重于气候变化、社会脆弱性和公众风险感知，其生成逻辑在于回应社会风险的全球性挑战和社会公众的心理诉求。二是国内外相关研究的前沿有同有异。其相同点表现为国内外的研究都聚焦新冠肺炎疫情；其相异点表现为国内的研究着力于疫情引起的突发公共卫生事件对基层社会治理系统的冲击以及应急管理体系的重构，而国外的研究则着力于公共卫生危机中公众的风险感知和社交媒体对疫情防控产生的影响。

基于以上总结以及学术发展愿景，本文对未来基层政府社会风险防控议题的研究提出如下建议。

第一，在研究主题上，应密切跟踪国内外基层政府社会风险防控的生动实践，及时总结风险防控实践中的有益经验，特别是要着力提炼中国基层政府和社会公众协力防控公共卫生风险、有效化解科层制运作逻辑与社会风险跨域特性之间冲突的成功经验，为构建科学管用的社会风险治理理论提供“中国智慧”。

第二，在研究内容上，应聚焦基层社会风险“全流程”防控。为改变现行的以应急为先的基层社会风险治理局面，需要秉持防控并举、以防为先的理念，深刻揭示基层社会风险的演绎逻辑，探究科学治理社会风险的“事前—事中—事后”全流程防控策略。

第三，在研究方法上，应加强量化分析。目前国内学术界大都运用定性的方法研究基层政府社会风险防控议题，所得结果不够精确。随着我国基层政府应对社会风险实践的难度提升，需要精确测度具体场域公众的风险感知以及风险防控的效果，并探明其影响因子和机理，为此需要采用量化的分析方法。

第四，在研究范式上，应倡行跨学科跨部门协同攻关。现代社会风险具有鲜明的复杂性和严重的危害性，关乎公众、社会和国家利益。破解社会风险防控难题，“单打独斗”的研究范式相形见绌，需要跨学科、跨部门组织研究力量，协同攻关，方能事半功倍。