制度之治：中国制度优势转化为治理效能的实现逻辑

罗 敏

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

党的二十大报告强调，“着力破解深层次体制机制障碍，不断彰显中国特色社会主义制度优势，不断增强社会主义现代化建设的动力和活力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”[1]。制度作为人类文明演进的思想产物，具有丰富的意涵。按照道格拉斯·C.诺思的观点，“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束”[2]（P3）。在更为宽泛的意义上，制度是一种文化的凝练和建构，包括传统、风俗、习惯等方面，为人们的社会行为提供“意义框架”——象征系统、认知模式和道德样本[3]。基于历史的实践和现实的判断，习近平总书记明确指出，“当今世界正面临百年未有之大变局，国与国的竞争日益激烈，归根结底是国家制度的竞争”[4]。制度不仅决定了治理行为的选择，还决定了治理效能的高低。制度优势作为一个国家的最大优势，是一个国家综合能力最直观的体现。对于一个国家而言，制度优势的充分彰显并不是依靠某一项或某一些制度产生的“单一效应”，而是依赖所有制度相互衔接、相互促进、功能互补产生的“集群效应”[5]。因此，在推进中国式现代化的进程中，面对新的社会矛盾与挑战，立足于新的发展理念和发展阶段，深入阐述中国特色社会主义制度优势如何更好地转化为治理效能的深层逻辑具有重大现实意义。

一、文献回顾与分析框架

制度优势更好地转化为治理效能作为推进中国式现代化的重要命题，是当前学界关注的热点议题。围绕这一议题，学界展开了较为深入的探讨，主要体现在以下两个方面：一是针对制度优势与治理效能逻辑关系的研究。制度优势与治理效能是高度统一的，是新时代国家治理体系的本质特征[6]。制度优势与治理效能是一种互为表里的同构关系，制度优势是提高治理效能的逻辑前提，治理效能是验证和彰显制度优势的有效途径[7]。制度优势是治理效能产生的基础，治理效能则是强化制度优势的条件，制度优势与治理效能需要通过特定的中介因素和环境而产生互动[8]。制度优势与治理效能是内在统一的、相辅相成的，但需要实践转化和实践作用，“转化”和“作用”是制度优势转化为治理效能的前提[9]。二是针对制度优势与治理效能如何转化的研究。制度优势只有在实践中才能更好地转化为治理效能[10]，党的领导为确保将制度优势转化为治理效能提供了根本保证[11]。同时，党的政治建设以严格政治责任强化制度权威，以严密组织体系延展制度空间，以提升政治能力支撑制度执行，从而把制度优势更好地转化为国家治理效能[12]。另外，通过传承与弘扬中国共产党精神谱系[13]，统筹制度稳定与制度发展[14]，进而推动中国特色社会主义制度优势转化为治理效能。

综上所述，学界从制度优势与治理效能的逻辑关系，以及制度优势如何转化为治理效能的角度展开了深入讨论，这些研究成果为把我国制度优势更好地转化为治理效能提供了实践启示。在以上研究的基础上，本文尝试从制度之治的角度，以“结构—能力—机制”为分析框架，深入阐述“制度优势”转化为“治理效能”的实现逻辑。

二、完善制度结构体系是制度优势转化为治理效能的基础要件

制度结构体系的完善性是高治理效能的内在规定[15]。公共治理的逻辑认为，完善的制度结构体系是提高治理效能的基础要件，良善的制度只有充分转化为实实在在的治理效能才能发挥持久的作用。进入新时代以来，中国在诸多重要领域和关键环节的改革成效显著，主要领域的基础性制度结构体系已经基本形成。换言之，新时代中国特色社会主义制度建设延展到了经济社会各领域、各方面、各环节，形成了结构较为完整、层次较为清晰的制度结构体系[16]。作为中国式现代化的关键要素，一个完善的制度结构体系是由纵、横制度框架及其多元行动主体共同构建的能够产生治理效能的“制度—行为”框架，它反映出制度的内容、功能、目标及优势，并通过多元行动主体来共同实现，同时指导着多元行动主体如何选择治理工具、行政方式及运行过程。而现实中，制度优势转化为治理效能依然存在制度结构方面的困境，纵向制度结构体系不完善制约了治理效能的提升效果，形成了制度优势转化为治理效能的“木桶效应”；横向制度结构体系不健全降低了治理效能的提升效率，形成了制度优势转化为治理效能的“拖累效应”。

1.完善纵向制度结构体系，规避“木桶效应”

在中国特色社会主义制度体系的结构中，根本政治制度和基本经济制度处于核心位置，不仅决定了其他各项具体制度的性质、内容、功能及目标，还是制定其他各项具体制度的根本遵循。从纵向结构来看，完善制度结构体系要充分考虑中央和地方、上级部门和下级部门的发展要求，因地制宜地完善各项具体制度，防范中央到地方“制度空转”造成的“治理失灵”，有效规避制度滞后或缺失带来的“木桶效应”。制度优势更好地转化为治理效能，首要任务是要把制度结构、内容、目标及优势等融入到国家治理体系当中，以政治统筹行政、政治引领行政、政治融合行政的方式，确保中央顶层设计与地方制度框架的有效衔接，形成具有地方适应性和包容性的纵向制度结构体系，从而释放出更高的治理效能。其次，要重视“制度短板”可能被“制度优势”遮蔽的现象，防止用“制度优势”替代“治理有效”。结合中央和地方治理实际，科学研判现有制度结构和制度环境，用好制度的存量资源，开发新的制度资源，使中央到地方的各项制度“活起来”[17]。再次，要完善中央到地方的制度衔接、配套等结构体系，理顺中央、地方、基层政府的权、职、责关系，提高“权力—职能—责任”关系的匹配度，不断推动各级政府制度的有效落地，增强制度的整体性功能及其治理效能转化提升的效果。

2.健全横向制度结构体系，克服“拖累效应”

从横向结构来看，目前中国已经在坚持根本政治制度和基本经济制度的基础上，构建了一套比较完善的国家制度体系，具体涵盖了政治、经济、文化、社会和生态文明等各个领域以及不同区域、部门。随着时代的变迁、经济的发展及社会主要矛盾的转变，这一整套制度体系也需要与时俱进，无论是在内容层面还是在结构层面都需要不断完善和优化，以适应新时代的发展要求。要实现横向上不同区域、部门及各个领域制度的系统集成和高效协同，克服制度不协同、不融合带来的“拖累效应”，使其更好地转化为治理效能，就必须在实现多层级制度结构体系在纵向上有效衔接的同时，推动各种类型和多元领域制度在横向上的有效融合，如此才能构建一套较为完善的网络型制度结构体系。具体而言，一是要树立制度结构的整体性思想，强化横向制度结构的协同性。制度是思想活动的产物[18]，健全的横向制度结构体系需要整体性治理思维，保障制度结构体系的完整性、包容性和适应性，提高制度结构体系优势转化为国家治理效能的效率。二是要妥善解决不同区域、领域以及部门内部、部门与部门之间各类规章制度和政策法规的冲突，减少地方利益、部门利益及团体利益对于制度执行的干扰，从而提高地方、部门及团体的制度优势转化为治理效能的效率。三是要增强政府、市场以及社会三者关系的融合度，用制度规范政府和市场、政府和社会及市场和社会的权责边界，同时要进一步调适政府职能部门之间的“条-块”耦合关系，构建简约高效的部门管理制度，推动部门资源的共享与治理方式的协同。

三、提高制度执行能力是制度优势转化为治理效能的关键要素

制度的生命力在于执行。从概念来看，执行能力实质上是一个以“结果”为导向的概念，可理解为在一个特定的环境里，执行主体（组织或个人）完成任务或目标的实际程度。同样地，制度执行能力就是指在特定的社会文化环境中，一项制度得以落实的程度，它既取决于强制性执行主体的执行意愿与能力，还取决于执行对象的自愿遵循程度。换言之，制度优势转化为治理效能取决于制度执行力，制度执行能力有强弱之分、制度执行效果有好坏之别，这都是影响制度优势更好转化为治理效能的重要因素[19]。制度执行越有力，治理能力则越强劲，那么治理效能则越高，越能充分发挥出制度体系的功能，彰显出制度的优越性。在中国式现代化的背景下，制度执行能力不仅是衡量国家治理现代化水平的重要因素，还是影响制度优势转化为治理效能的关键要素。制度执行能力反映出国家制度体系的有效运转能力，即制度优势转化为治理效能的能力。

1.坚定制度自信是制度执行有力的前提

制度自信是制度执行有力的前提，也是治理效能转化提升的基础。制度自信的基础是人们对制度优越性的有效认知，即人们充分认识中国特色社会主义制度的本质特征及其优越性，进而产生对制度的认同和遵循，从而不断提高制度自信。实质上，制度自信是制度效能发挥的基础和动力，制度自信有助于激发人们捍卫制度的主动性和维护制度权威的自觉性，增强人们对制度合理性与科学性的认知、价值性和效能性的把握、内生性和优越性的感知[20]，从而提高制度执行能力以及治理效能转化效率。首先，制度自信意味着要时刻维护制度的权威性，提高人民群众制度遵循的自觉性。如果制度没有得到很好地遵循，或者没有得到落实和执行，或者执行不彻底、不到位，其都会影响制度的权威性，进而降低制度优势转化为治理效能的效率。因此，党和政府的领导干部不但要带头增强对中国特色社会主义的制度自信，还必须时刻遵守各项规章制度，坚持原则、敢抓敢管，牢固树立严格按照规章制度办事的意识，坚决维护制度的权威性和严肃性。其次，制度自信并不意味着不思进取，而是需要不断创新和完善，要将制度创新与制度自信有机结合起来。以制度问题为导向，善于探寻当前存在的制度短板、缺陷和软肋，完善和发展制度体系以修补存在的制度漏洞，及时破解制度困境、突破制度瓶颈[21]，在坚定制度自信的同时，要坚持制度的守正创新。再次，还要将制度自信转化为人们的自觉心理状态，既不能“自视清高、自我满足”，也不能“裹足不前、固步自封”，而要“把坚定制度自信和不断改革创新统一起来”[22]（P62），将制度的时代适应能力和社会回应能力作为治理效能转化提升的评判依据。总之，坚定制度自信是增强制度执行能力的前提，这既是制度执行持续有力的不竭动力，也是治理效能转化提升的基础，通过自觉遵循、补齐短板、守正创新，精准完善制度优势转化为治理效能的薄弱点、空白点，以高度的制度自信实现制度执行能力与治理效能的双重提升。

2.坚守制度立场是制度执行有力的根本

制度从来都不是中立的，制度总是蕴含着内在的价值取向，因而制度是有立场的[12]。制度立场是制度执行有力的根本，也是治理效能转化提升的底色。中国特色社会主义制度具有鲜明的人民性，而人民性又是中国制度优势形成的内在依据[23]，集中体现为以人民为中心的制度立场，其根源于中国共产党的政治立场。习近平总书记指出，“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志”[24]。这说明中国共产党的根本政治立场就是要把以人民为中心的理念融入到国家治理体系的制度立场之中，以制度立场外在地彰显以人民为中心的政治立场，从而增强制度的执行能力。面对错综复杂的国内外环境，制度执行不仅受到来自执行主体自利性、腐蚀性的干扰，还受到来自市场经济条件下资本逐利性以及社会多元化思想的影响，这就要求制度执行主体必须坚守以人民为中心的制度立场，以坚定的原则性减少这些干扰或影响给制度执行带来的偏差。一方面，要坚守党的领导这一根本制度立场，以党的领导来统领制度的执行，推动党的领导制度优势转化为治理效能。习近平总书记指出，“突出坚持和完善党的领导制度，抓住了国家治理的关键和根本”[25]。坚守党的领导制度是实现高效能治理的根本，通过正确调适党的领导和多元治理的关系，充分发挥党的“头雁效应”，扎实推进多元治理主体的协同，以“党领导的多中心治理”释放出党的领导制度的合力效能。另一方面，要坚守“人民至上”的制度立场，以实现人民根本利益为出发点和落脚点，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的制度立场。任何一项制度的执行都需要凸显“人民性”，要不断提高制度执行主体为人民服务的政治站位和“人民至上”的制度立场，自觉养成主动执行落实制度的良好习惯，推动制度由被动执行向主动执行转变，把制度执行和落实真正转化为执行主体的行动自觉。同时，既要严格把关好领导干部任用的“入口关”，通过理论知识学习、业务技能培训、职业素养训练等方式，不断提高领导干部为人民服务的政治站位和“人民至上”的制度立场，增强领导干部的综合素养、业务水平和制度执行能力；又要严格按照规章制度，把制度执行能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据，树立鲜明的干部选拔任用导向，让能者上、庸者下成为“新常态”。

3.坚持制度督查是制度执行有力的关键

制度督查是制度执行有力的关键，也是治理效能转化提升的保障。习近平总书记强调，“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，推动不忘初心、牢记使命的制度落实落地，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象，防止硬约束变成‘橡皮筋’、‘长效’变成‘无效’”[26]。毋庸置疑，制度督查是确保政令畅通，推动各项制度落地实施的重要手段，增强制度执行能力就是要不断强化对制度执行的监督，建立系统化、科学化、有效性的监督机制。一是要建立制度督查的统筹协调和分级负责机制。各级党委和政府部门要统筹协调本级和下级组织机构的制度执行情况，定期或不定期对制度执行情况进行督办检查。同时，各级党委和政府既要对上级组织机构制度的落实情况负责，也要对本级组织机构制度执行情况进行督查，还要对下级组织机构制度执行情况进行督查。二是要建立制度督查的常态化和动态性管理机制。要不断加强制度执行和落实情况的常态化督查，以提高制度执行力为目标，避免“痕迹主义”“应付主义”“形式主义”等督查现象的产生，在充分为基层减负的基础上，有序开展常态化的督查，及时发掘和纠正偏离制度执行程序和标准的“苗头性”“加码性”问题。此外，不仅要建立制度督查工作台账，明确制度执行主体责任，跟踪督办制度执行情况，确保各项制度在规定的时限内得到高效落实；还要加强对制度执行不到位、不彻底等情况的追责问责力度，让制度督查机制形成强烈的威慑力，切实维护制度的严肃性和权威性。三是要建立健全制度督查的容错纠错机制。要建立健全系统性、科学性且可行性强的领导干部容错纠错机制，解决制度“慢执行”“缓执行”“不执行”等“在位不为”的现象，消除领导干部懈怠、避责的心理，切实为敢于担当作为的领导干部撑腰鼓劲，充分调动各级领导干部制度执行的主动性、积极性和有效性，让柔性治理理念渗透于制度执行和落实的各个层面，彰显出中国特色社会主义制度的包容性。

四、创新制度运行机制是制度优势转化为治理效能的必然要求

制度运行机制的创新是治理效能转化提升的核心动力。作为国家治理体系和治理能力现代化的集中体现，中国特色优越性的制度体系必须有效运行起来，才能更好地转化为治理效能，而制度有效运行的必要条件则是通过不断创新制度运行机制来实现各项制度的系统集成、协同耦合，从而获得更高的制度效应。制度结构体系实质上是一种静态的制度框架，若要获得更多的治理动能，转变为具有能动性的治理体系，进而转化为治理效能，那么还需要推动制度高效运转的行动主体和不断创新制度运行机制。国家治理宏观叙事中的运行机制恰是有机体的经脉网络，旨在将国家治理体系中的各项制度和多元行动主体有机结合起来，通过发挥各项制度系统集成的功能和多元行动主体高效协同的作用，更好地把制度优势转化为实实在在的治理效能。由此可见，制度优势更好地转化为治理效能的全面展开与纵深推进，离不开制度运行机制的强力推动和有效保障。

1.创新制度运行的动力机制

作为自然科学中的一个重要概念——“动力机制”，是从“力”到“动力”演变而来的。一般而言，动力机制的作用发挥需要多重动力因素共同发力形成合力，推动事物向前发展。事实上，制度优势转化为治理效能同样需要多重动力因素共同发挥作用。制度优势转化为治理效能的动力主要包括外部动力和内在动力。一方面，把制度优势更好地转化为治理效能，国家治理体系与治理能力现代化为其提供了强大的外部动力，二者具有高度的内在一致性，因而要始终坚持国家治理体系与治理能力现代化的理论高度，善于运用科学思维、民主思维和法治思维等来推动制度的有效运行，实现各项制度的纵向衔接与横向协同，从而把中国特色社会主义的制度优势转化为国家治理效能，将国家制度创新上的“理论动力”转变为治理效能上的“实践动力”。另一方面，把制度优势转化为治理效能，集中力量办大事的制度优越性为其提供了强大的内在动力。习近平总书记指出：“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事，这是我们成就事业的重要法宝。”[27]集中力量办大事具有显著的中国特色，是始终坚持党的领导的集中体现，通过党和国家统一组织协调各项事业和开展各项工作，发挥党的领导核心、中央—地方、基层组织、人民群众等诸多要素有机统一的结构化制度优势，增强了制度之间的耦合性、协同性，充分调动了各方面的积极性，顶层设计的“高层动力”转变为了具体制度运行的“基层动力”。

2.创新制度运行的约束机制

制度本质上是一种约束和规范。如果没有制度的约束力，那么权力就得不到规制，行为就得不到规范，其带来的结果必然是消极的、负面的。同样，如果制度运行缺乏约束，那么制度就成了“摆设”，甚至会在运行中走样。因此，制度运行也需要必要的约束机制，确保制度的有效运行与落实。一是要建立健全制度运行的权力约束机制。既要善于运用权力的威慑力对制度运行加以约束，又要通过建立“权力清单”“负面清单”等方式对权力的使用者进行规范化约束，不断提高制度运行的程序化、法治化和透明化，防范权力被利益腐蚀，影响制度的有效运转。二是要建立健全制度运行的责任约束机制。为确保制度运行高效，要进一步建立健全岗位责任机制，优化治理主体的责任体系，要使领导干部和公职人员明确自身在制度运行中的责任，并按照制度规定履行责任、承担责任。要通过逐级签订目标任务责任书的方式，明确制度运行系统及其相关人员的责任，限定和修正制度运行的“轨迹图”，防止制度运行偏差带来的治理“负能”。三是要建立健全制度运行的心理约束机制。要善于运用政治教育、道德教化、价值培育等方式，对制度运行涉及的相关人员进行心理方面的约束，从源头上规避制度运行可能出现的偏差。现代国家治理经验与实践表明，走出“道德困境”还要诉诸于法治，因为单纯依靠道德无法唤起人们潜在的良好意愿，除了加强制度运行机构内部队伍的政治思想道德建设之外，还需要善用法治化的手段来约束公职人员的行为，及时有效地回应社会关切。此外，还要充分发挥各级党组织、人大、司法与监察等机关以及人民群众监督、社会舆论监督的重要作用，要在重视传统监督方式的基础上，不断创新监督约束的方式方法，善于发挥互联网、大数据、区块链等信息技术在制度运行中的监督约束功能。

3.创新制度运行的保障机制

制度优势转化为治理效能的关键在于激发制度优势的有效释放，而这一释放过程离不开制度运行机制的保障。制度优势离开了运行机制的保障，治理就会失去根基、迷失方向，收获低效。为此，首先要建立健全党领导的制度运行机制。坚持党的领导是把制度优势转化为治理效能的关键和总枢纽[28]。坚持党领导的制度运行机制，就是要把党的领导贯穿于制度运行的全过程，高效整合政府、市场、社会等各类主体，建立集中统一、权威高效的制度运行组织机构，为制度的有效运行提供组织保障。其次要理顺制度本身与其他制度之间的关系，建立起保障各项制度之间功能耦合与协同互补的运行机制，避免制度运行中的“各自为政”现象，既要善于集中正确的意见，也要充分发扬民主的决策，进一步健全汇集民意和各方意见的运作机制。通过完善制度本身、制度与制度之间的逻辑功能，促使各领域、各层级制度在一个整体性框架中有效运行，充分发挥制度的合力与整体优势，为制度运行提供有力的制度保障。再次要不断创新公职人员的职级待遇、工作环境、先进表彰等保障机制，通过政治激励、物质奖励、精神嘉奖等相结合的方式激发基层干部和公职人员的干事创业热情，同时加强对基层干部和公职人员在工作和生活方面的关心关爱，落实好带薪休假、职级晋升等政策，建立健全基层干部和公职人员报酬动态增长机制，为制度的有效运行提供强大的物质和精神保障。

4.创新制度运行的评价机制

如果没有科学的评价机制，那么就没有高效的治理效能。在某种意义上，评价机制是把制度优势更好地转化为治理效能的关键一环。其一，要建立健全以群众需求为导向，以回应群众关切为核心的标准化、科学化的制度运行评价指标体系，并根据不同区域、领域、类别的制度运行情况，建立以制度运行质量、贡献、绩效为导向的分类评价指标体系，确保评价指标体系的科学性、适用性，以便更加客观公正地评价制度运行的科学程度、经济价值以及社会效应。其二，要建立健全制度运行情况的反馈评价机制，通过专家评估、专项调查、民意测评等方式，对每一项制度运行情况进行归纳、总结与分析，建立制度运行情况的反馈机制，针对评估反馈结果较差的进行适当修正和完善，确保每一项制度的与时俱进和有序运行。其三，要建立健全干部考核评价机制，注重过程评价和结果评价、个人评价和集体评价、短期评价和长期评价相结合，避免考核评价的“一刀切”现象，以正确的用人导向引领制度运行的方向，真正把政治过硬、能力过硬、业务过硬的干部选拔出来。同时，要建立制度运行情况全过程考核评价机制和可量化的干部绩效动态考核评价机制，并将考核评价结果纳入个人档案，把它作为干部提拔任用的重要依据。总之，评价机制作为创新制度运行的重要手段，要从整体上把握评价的内容、标准、方法等环节，使评价机制更加符合制度运行的当下实际，符合治理效能转化提升的具体要求。

五、结语

制度是人类社会知识图谱和历史经验的总结。通常，一个国家制度体系的形成是在长期实践、不断调适和改革创新中逐步稳固下来的，并以宪法、法令、条例等形式直观表达出来。世界上各个国家的制度都是不尽相同的，无论是在结构体系上还是在组织方式上，都带有着特殊的“本土性”意蕴，而这种独具特色的“本土性”是由每个国家的具体国情所决定的。一个不争的事实是任何一项制度的设计与创新发展都是围绕如何推动国家治理现代化这一主题而展开的，目标是发挥制度高效、协调、持续的优势，补短板、扬优势、强弱项，使既有的制度释放出强大的治理效能。中国特色社会主义制度是“中国之治”的“制度密钥”，是推进中国式现代化的前提和基础，也是提升国家治理水平和治理效能的关键和保障。概而言之，国家治理宏观叙事中制度优势的“势能”释放，需要从制度结构体系、制度执行能力和制度运行机制三个方面出发，发挥各项制度系统集成的功能和多元行动主体高效协同的作用，不断推动“中国之制”的优势更好地转化为“中国之治”的效能。