自然资源部门档案管理问题研究

文/湖南省怀化市自然资源和规划事务中心 谢凯华

一、绪论

（一）研究背景。改革开放给我国城市建设带来了快速发展，发展城市必然会有大量的城市基础设施、市政公共服务设施、城市环境、交通设施项目建设，新型城镇化背景下乡村的规划建设，创造出了大量的城市建设和自然资源管理的信息数据，这就使得各级政府在土地资源管理、自然资源数据信息采集等方面的需求越来越迫切。因此，对自然资源进行有效的经营，使其更好地发挥决策参考作用，成为各级自然资源部门亟待解决的重要课题。自然资源部门的档案在解决土地纠纷、不动产权纠纷、维护土地合法权益、维护社会安宁稳定等方面都发挥着重要作用，是对违法建设进行法律规制的理论依据，也是认定违法建设、违法占用等行为的一个重要依据。然而，目前自然资源档案管理中，对档案资源的收集重视程度不够，档案文件收录机制不健全，管理机构设置不合理，档案分类不明确不全面，质量不高，归档数据混乱，加上档案管理人员专业知识更新慢，影响了自然资源档案在实际工作中的利用效果。所以，论文对自然资源档案的管理问题进行了研究。

（二）研究意义。随着社会、经济的持续发展与进步，对自然资源的档案信息管理就显得尤为重要。立足新职能，满足新要求，结合档案管理工作的实践，本着“对历史负责、为现实服务、替未来考虑”的基本原则，对目前工作中出现的问题进行客观的研究与分析，从而进一步提升自然资源档案的利用能力与管理水平，促进自然资源部门档案管理工作的研究和发展。

（三）文献综述。本论文从研究的有关数据中可以看出，目前在我国的档案管理研究中，关于市级自然资源部门档案管理方面的研究可以划分为几个方面：市级国土资源档案的定义、类型；建立一套完整的土地信息管理系统；提出一种新的土地利用规划编制方法。本文就如何从三个角度对市级土地资源档案的处理问题进行了论述和分析。

夏来领指出，国家土地信息系统可以真实地反映国家土地信息系统的现状，国家土地信息系统的运行是建立在国家土地信息系统的数据之上[1]。根据鄂梅英的观点，目前的土地资源文件可以划分为：综合性文件、土地户籍管理文件、计划财政文件、土地规划利用文件、土地监测文件和建设用地文件[2]。王雪兰提出了档案管理工作应包括地政档案资料的管理与保存、搜集与利用等三个方面[3]。王嘉蓝提出了基层国土资源文件的管理是全国土地文件的基本内容[4]。张琦指出，做好土地信息系统的建设，可以减轻各单位的工作负担，对各单位的政策制定具有一定的指导意义，对各单位的发展历程也具有一定的指导意义[5]。杨胜跃指出，市级国土资源档案的数据要准确、真实，才能为地方的土地规划、城镇建设奠定准确、真实的理论数据依据，才能对违法侵占土地、无序使用土地等现象进行及时惩戒。农秀萍认为，目前市级的土地管理机构都存在着档案材料收集不完整，系统性差，卷宗质量差的问题，在收集卷宗的时候，注重收集和保存一些较为全面的卷宗，而忽略了那些可以体现自己工作特点的信息[6]。从文献可以看出，基层自然资源档案管理中，还存在着领导重视不够、档案有关的资料收集不全、管理制度不健全、管理模式落后、信息化程度低、与设备（施）落后、管理档案意识不强、档案人员业务素质不高等问题。

在国外，研究人员对国土资源档案管理的研究，主要集中在国土资源档案信息化管理的内容上，大部分的研究人员都建议如何建立国土资源档案管理的信息化管理系统，而很少有研究人员关注国土资源档案管理的整体管理工作。Dombeck M9 认为，“土地登记”载明的内容是保障与落实土地所有权的重要指标。印度政府因而宣称，将陆地文件进行现代化，是一种最好的电子行政方式，使印度各州定期、及时地参加对陆地文件进行管理，并对这些文件进行更新[7]。Alam MS Brooks L 表示，需要对公共部门机构内的电子业务进行设计和评价的一个特殊的IS法则（PSIS）进行确认[8]。关于孟加拉国领土上的电子文件的经验研究显示，若不处理根本的组织方面的问题，就难以为公共部门提供电子文件，因此，必须考虑到本组织的背景、法规和做法，以及本组织的实际情况和使用者的能力。各国都十分注重对土地资源文件的信息处理，通过构建土地资源文件的信息处理体系，使土地资源文件的信息处理工作达到了一个新的水平。文章着重指出了建立健全的制度对于实现档案信息化的重要意义，要加强对国土资源档案信息化工作的关注。

二、相关概念及怀化市自然资源部门档案管理现状

（一）自然资源档案管理相关槪念。自然资源档案是在对有关资料进行整理的基础上，由自然资源和规划局将土地、矿产、城市规划等信息整理形成的记录，主要以图片、图表、文字以及其他形式构成[9]。它们具有多种形态，具有具体的研究价值，如视觉，文字，图表，实物等。自然资源档案资料是保障地方各级政府各部门正常运转的重要保障，所以，对其进行严格的科学管理是非常必要的。它是自然资源管理业务中的一个关键环节，不但可以为自然资源管理、社会发展、经济发展、社会稳定提供信息支撑，还可以为解决土地和矿产的产权纠纷等提供基础。

（二）怀化市档案管理现状。①怀化市自然资源和规划局档案室建设情况。由于市自然资源部门涉及的审批事项繁多，例如耕地保护、矿产资源保护、城乡建设规划管理、国土空间利用、土地交易、执法处罚、地质修复、不动产权属登记确认等等，在这些工作中，不仅会产生大量的文书档案，更多的是各项业务工作在审批过程中产生的业务档案，这些业务档案是为城市建设决策提供依据的，是为更好地合理化利用和保护国家的自然资源，是需要全部永久保留的，是不可再生的宝贵资源。因此，这些档案存放保管库房的建设显得尤为重要。怀化市自然资源和规划局档案室因客观条件限制，基础建设未能达标，特别是经历了机构改革，与原规划局合并后，需要保存的档案资料数量更大，原有存放档案的库房已经严重不足，但是因为办公用房紧张，导致大量业务档案按业务分类分散在不同地方保存，存在部分档案无专业库房、无专用密集架摆放的问题，有些甚至是由各业务科室自行保管，不仅容易在利用过程中丢失，也容易因为保管人员专业知识不够，造成该保管的没保管，或者档案资料严重污染损坏，存放分散也导致工作人员浪费大量的时间和精力查找档案资料。因为职能增多，档案收录也需要重新科学分类，全面归集，不能让重要的档案资料遗漏，档案作为不可再生资源，会对今后的自然资源管理工作造成无法挽回的损失；②怀化市自然资源档案管理情况。土地信息系统涉及土地利用、耕地保护、城市建设等诸多领域，因此，文件的处理也就表现出了相容性。机构合并后，涉及的档案门类更多了，需要学习更多业务知识，档案管理人员专业知识更新慢，管理人员的业务能力培训滞后。

随着自然资源管理工作的日益复杂化，档案管理工作有较高的技术含量，不是一个人能做好的，所以需要各部门的工作人员共同配合，协调好各自的关系。另外，现有的档案信息化程度低，信息化难度大，由于自然资源业务的特殊性，需要保存很多大尺寸的图纸，反复翻阅纸质档案，容易造成损坏，急需要尽早地实现档案信息化，不仅能提高档案的利用效率，更能保护好纸质的原始档案。

三、怀化市自然资源档案管理工作中存在的问题

（一）对自然资源档案管理重要性认识不够。目前，怀化市自然资源部门档案达标工作还没有真正开展，主要是因为相关人员对该工作不够重视，没有形成行之有效的档案管理规章制度。大部分管理者对档案文件的收录归档工作的重视程度还不够明确，对文件收集工作的重要性思想认识还不够深刻，把文件档案的管理看作一项简单而轻松的工作，事实上，类似自然资源和规划局这种职能比较多的部门，档案管理工作不仅需要相当丰富的档案管理经验，还需要较为全面的业务知识。档案管理人员只有能全面了解全局的业务工作，清楚哪些环节会产生哪些有保存价值的档案资料，并按照档案管理的专业判断进行分类归档，才能确保档案资料全面收录，并在工作中高效查阅和利用。

（二）自然资源档案管理制度不健全。目前，我们自然资源档案管理工作还处于起步阶段。虽然，我们已经对借阅制度进行了规范，但是这些规范不能对其他管理环节提供支持。对土地的利用、城乡建设的规划、耕地林地的保护、矿产资源的开发都是国家战略部署的重要领域，各项工作都有着不同程度的特殊性，存在着大量的信息和资料，所以，现行的自然资源档案管理制度，难以充分地发挥出正确的引导效果。现在管理体制是相对传统，档案收录制度缺少约束性，可能造成档案资料保存不全的问题。

（三）自然资源档案质量差。自然资源部门在发生机构变动、撤销、合并过程中，档案管理工作量也越来越大，信息也日益增多，造成了一些文件质量等方面的问题，纸质档案完整性也得不到保障，一些图纸多次翻阅后已经破烂不堪，这对今后档案信息化工作也会造成很大的困难。

（四）自然资源档案信息化建设流于表面。档案信息化是档案管理工作的重要内容，不仅能确保档案文件的完好无损，又能方便高速地查阅与利用。由于自然资源部门的资料种类繁多，档案资料的品质也存在着诸多问题。怀化市自然资源部门的档案信息化还未开展，只要求部分业务保存扫描文档，以光盘形式保存于纸质档案中，不能有效地进行数据的维护和转换，长期保存后也不能保证这些光盘文件的安全。这对今后的信息化工作能提供一定的便利，但是对现阶段的利用还是没有帮助。

四、怀化市自然资源档案管理的对策建议

（一）完善档案管理模式。近几年来，档案管理方式进行了一些变革并日趋完善。在这些创新的、先进的、有效的管理模式中，我们可以汲取经验，并与现实工作相结合，不断地进行变革，按照实际运用的需要，不断地对档案管理模式进行改进。有别于过去的认识，新的公共服务理论强调，要打破传统的“独占”经营模式，抓住“独占”的主动，更好地认识“共享”的关键作用。从新的角度来看，关键在于“共享”，用新的公共服务观指导变革，从改进服务的角度去研究和发展档案管理，利用云计算、大数据技术等，建立电子档案管理制度，在保证信息和数据安全的前提下，使“群众少跑腿、数据多跑腿”。建立建全信息化系统，将原本复杂的工作流程简单化，最大限度地为利用档案的人提供高效便捷的服务环境。

（二）健全自然资源档案管理制度。目前，怀化市的自然资源档案工作还没有建立起相应的体制机制，缺乏相应的政策规范，已不能满足发展的需要。因此，应从建立健全档案管理体系入手，确保文件的规范化和完整性。使档案资料的产生、收录、整理、归档、利用每一个环节有章可循，有制度所管，做到人人有责，切实全面提高档案安全意识。

（三）建立自然资源档案管理考核体系。为保证工作的质量，必须构建怀化市档案工作的评价制度。对自然资源档案管理的考核与评价，以评价结果为依据，推动自然资源档案管理机构与管理人员进行切实的改进，充分认识到在新公共服务观念下，通过人来进行管理的重要意义，构建出一套行之有效的考核评估奖惩体系。在考核和评价方面，一定要与目前的自然资源档案管理工作相结合，突出新公共服务理念中“以人为本”的管理理念，强化培训与选拔，激发档案管理者的工作热情，提升业务水平，以促进自然资源档案管理工作的快速发展。

（四）加强自然资源档案管理的信息化建设。在新的公共服务观念下，自然资源档案管理工作有了新的发展需求，自然资源档案管理信息化的建设，能构建自然资源档案信息管理新体系，提高工作效率，减轻档案管理人员的工作量，实现档案管理的高效性和有序性，提升自然资源部门的社会价值。