政策工具视角下新冠病毒感染疫情社区防控政策文本分析

宋春燕,郝晓宁,尹文强,陈钟鸣,丰志强

1. 潍坊医学院公共卫生学院,山东 潍坊 261053;2.“健康山东”重大社会风险预测与治理协同创新中心,山东 潍坊 261053;3. 健康相关重大社会风险预警协同创新中心,上海 200032;4.国家卫生健康委卫生发展研究中心,北京 100044;5.潍坊医学院管理学院,山东,潍坊261053

新型冠状病毒(简称新冠病毒)感染疫情是一次重大突发公共卫生事件,也是对我国治理体系和治理能力的一次全面检验[1]。习近平总书记在指导疫情防控工作时多次强调,“社区是疫情联防联控的第一线,也是外防输入、内防扩散最有效的防线。”社区作为国家应急治理体系的“神经末梢”,是事关全局的根系所在[2]。社区应对突发公共卫生事件的政策体系则是引导提升社区公共卫生应急能力、健全公共卫生应急管理体系的重要保障。

做好河道驳岸的虚实处理工作。一般情况下，做好城市河道驳岸的景观设计，需要从实景和虚景2个方面着手进行。实景就是要通过一定的硬性景观将河道的景观表现出来，比如，园林建筑、富有创意的空间景观等，其能够表现出河道景观的功能性和尺度性。

纵观国内相关研究,目前学者主要聚焦于对社区应对突发公共卫生事件体系机制、问题探究和能力提升等方面[2-7],鲜有关注社区防控政策设计的研究。因此,本研究以新冠病毒感染疫情为例,基于政策工具视角下对新冠病毒感染疫情社区防控的政策文本进行分析,探究其在疫情发生发展的不同阶段中呈现出的变化及侧重点,为社区应对突发公共卫生事件政策体系制定提供一定参考和借鉴。

1 资料与方法

1.1 资料来源

以“新型冠状病毒”“新冠”“疫情”以及“社区”等为关键词,通过访问我国国务院相关部委及其直属机构官方网站,检索获取2020年1月至2022年12月国家层面发布的与新冠病毒感染疫情社区防控密切相关的政策文件。纳入标准:(1)发文单位为国务院相关部委及其直属机构;(2)政策内容直接与新冠病毒感染疫情社区防控密切相关;(3)政策类型主要选取规划、意见、通知、办法等体现政府政策的文件。排除标准:(1)文件中仅出现关键词但无相关实质性政策内容以及重复文献;(2)新修订的文件中宣布之前版本废止的文件。经阅读政策全文后,最终纳入合格的政策文件39份,因篇幅限制,仅列出部分政策文件。见表1。

1.2 方法与工具

本研究采用内容分析法。内容分析法是适用于政策文本和政策工具的量化分析法,其通过对质化文本内容所包含的信息进行解析,从而分析和验证政策文本制定者的意图、目标和有效性[8]。将X维度(政策工具)、Y维度(突发公共卫生事件发展不同阶段)相结合,构建出我国新冠病毒感染疫情社区防控政策分析框架,使用NVivo 11 Plus对选取的政策样本按照“政策编号-具体条款/章节”进行政策文本内容分类及编码。

2 政策分析框架

基于政策工具维度对纳入的新冠病毒感染疫情社区防控政策文本进行分类与编码后,在3个政策工具维度中,共得到430条政策编码,其中环境型政策工具使用最多,为259条,占比60.23%,其次是供给型政策工具,使用105条,占比24.42%,而需求型政策工具使用最少,仅为66条,占比15.35%。在环境型政策工具中,监测预警、卫生治理、健康宣教、组织设计及困难帮扶工具使用较多,分别为42条(9.77%)、32条(7.44%)、30条(6.98%)、27条(6.28%)、27条(6.28%),技术指导及表彰宣传工具使用次数最少,占比均为1.63%。供给型政策工具中科技运用、人力保障工具使用较多,分别为35条、22条,占比为8.14%、5.12%,而资金保障、基础设施建设工具使用次数最少,均为7条,占比仅为1.63%。需求型政策工具中公共服务、部门协作工具使用次数较多,分别为22条,占比5.12%、18条,占比4.19%,政府购买工具使用次数最少,仅为3条,占比为0.70%。见表2。

2.1 X维度:政策工具

政策工具是实现政策目标的手段和方法,只有选择恰当的政策工具并有效利用,才能使政策执行结果达到预期目标[10]。本研究基于新冠病毒感染疫情社区防控相关政策的特点,借鉴Rothwell和Zegveld的政策工具分类法,将政策工具分为环境型、供给型和需求型三种类型,该方法目前已被我国学者广泛应用[11-14]。通过对相关政策文本内容的反复研读,对3种类型政策工具内部的具体工具进行选择与确定。供给型政策工具是指政府从供给方面制定相关政策,通过直接投入物资、人力、科技、基础设施等供给要素推动社区防控工作,以提高社区防控的反应速度和能力等,具体包括科技运用、教育培训、人力保障、物资保障、资金保障、基础设施建设工具。环境型政策工具是通过设计组织架构、公开信息、政策宣传等优化环境因素的方式,为社区防控营造良好的政策环境,具体包括监测预警、健康宣教、心理辅导、卫生治理、困难帮扶、组织设计、区域管控、广泛动员、信息公开、表彰宣传、督导检查、技术指导、预案演练工具。需求型政策工具是指政府从群众公共服务需求、疫情联防联控等方面制定相关政策,通过充分推行公共服务、部门协作等方式减少各种外部阻挠性不利因素,对社区防控起到拉动作用,具体包括部门协作、公共服务、联防联控、分级诊疗、政府购买工具。

2.2 Y维度:突发公共卫生事件发展不同阶段

任何突发公共卫生事件都有“生命周期”,进而可以被分为不同的发展阶段[15]。只有科学划定突发公共卫生事件的各个发展阶段,才能在对应期间采取有针对性的应急举措[16-17]。考虑到新冠病毒是一种传播性极强的新病毒,在划分疫情发展阶段时,有必要突出病毒的分段传播特征、反映疫情防控重心的转移过程[18]。

结合国内疫情防控主要特点,将新冠病毒感染疫情划分为三个阶段:第一阶段为2020年1月至2020年4月,该阶段为突发疫情阻击战阶段,面对突如其来的新冠病毒感染疫情,我国坚持“内防扩散、外防输出”的总策略,用4个月左右的时间取得了武汉保卫战的决定性成果。第二阶段为2020年5月至2021年12月,该阶段为常态化疫情防控阶段,虽然以武汉为主战场的全国本土疫情传播基本阻断,但零星散发病例和局部暴发疫情风险仍然存在,结合全球疫情大流行形势,我国主要实行“外防输入、内防反弹”防控策略。第三阶段为2022年1月至2022年12月,该阶段为疫情攻坚阶段,针对奥密克戎变异株的传入及其传染性强、传播速度快、无症状感染者比例高、隐匿性传播强等特点,坚持全方位综合防控“科学精准、动态清零”,全力阻止疫情的社会面传播。

1) 简单构筑水景设计的理论框架，综合运用国内外理水艺术，整体把握影响在小尺度空间内应用水景的相关因素，全面了解水景布局的形式以及需要遵循的基本原则；

图1 新冠病毒感染疫情社区防控政策分析框架

3 结果

3.1 X维度政策应用情况

政策工具指政府等公共政策主体为实现政策目标所采用的政策措施及方法的总称[9]。社区应对突发公共卫生事件的政策体系通过不同类型的政策工具作用于突发公共卫生事件发展不同阶段,以实现既定的政策目标。为考察政策体系在不同阶段呈现的特点,评估其科学性及可操作性,本文选择政策工具、突发公共卫生事件发展不同阶段2个维度,分别以X维度、Y维度来表示,以此构建社区应对突发公共卫生事件的政策分析框架。

从Y维度分析结果来看,疫情第一阶段较第二、三阶段而言,其政策颁布数量多、针对性强,即从2020年1月至4月,仅4个月的时间,我国相关部门陆续颁布16份涉及疫情社区防控政策文件,明显高于第二、三阶段。另外,疫情第一阶段颁布16份政策文件中,有7份针对性政策文件,其占比也明显高于第二、三阶段。这是由于当发生突发公共卫生事件时,社区在紧急状态时承担着“第一响应人”的角色[20],高度重视社区防控工作,可在短时间内迅速控制疫情蔓延扩散,将疫情危害降至最小。同时,这也侧面反映社区防控政策不断完善,有效的政策工具逐渐趋于饱和。

表2 政策工具维度及其分布情况

3.2 Y维度政策应用情况

新冠病毒感染疫情第一、二、三阶段,分别颁布了16份、9份、14份政策文件,占比分别为41.02%、23.08%、35.90%。其中,第一阶段颁布的16份文件中,针对性政策文件(指针对社区防控工作颁布的政策文件)7份,占比为43.75%,涵盖性政策文件(指并非单纯针对社区防控工作,但政策内容涵盖了社区防控工作的政策文件)9份,占比为56.25%;第二阶段颁布的9份文件中,针对性政策文件为1份,占比为11.11%,涵盖性政策文件8份,占比为88.89%;第三阶段颁布的14份政策文件中,针对性政策文件为1份,占比为7.14%,涵盖性政策文件13份,占比为92.86%。

3.3 X维度与Y维度的交叉分析

将X维度的政策工具类型和Y维度的突发公共卫生事件发展不同阶段进行交叉分析,结果显示,在新冠病毒感染疫情第一阶段,环境型、供给型、需求型政策工具分别为133条、65条、24条,占比为59.19%、29.28%、10.81%。在环境型政策工具中,监测预警工具使用最多,为19条,占比8.56%;预案演练使用最少,仅为2条,占比0.90%。在供给型政策工具中,科技运用工具使用最多,为26条,占比11.71%;基础设施建设工具使用最少,仅为2条,占比0.90%。在需求型政策工具中,部门协作工具使用最多,为9条,占比4.05%;政府购买工具使用最少,仅为1条,占比0.45%。

在新冠病毒感染疫情第二阶段,环境型、供给型、需求型政策工具分别为41条、15条、10条,占比为62.12%、22.73%、15.15%。在环境型政策工具中,卫生治理工具使用最多,为7条,占比10.61%,占比较第一阶段有所提升,预案演练工具使用5条,占比7.58%,较第一阶段有大幅提升。在供给型政策工具中,科技运用工具使用最多,为6条,占比9.09%,基础设施建设工具使用4条,占比6.06%,较第一阶段有大幅提升。在需求型政策工具中,公共服务工具使用最多,为6条,占比9.09%,较第一阶段有大幅提升。

在新冠病毒感染疫情第三阶段,环境型、供给型、需求型政策工具分别为85条、25条、32条,占比为59.86%、17.60%、22.54%。在环境型政策工具中,监测预警工具使用最多,为17条,占比11.97%,较第一、二阶段均有所提升;表彰宣传工具使用最少,仅为1条,占比0.70%。在供给型政策工具中,物资保障工具使用最多,为7条,占比4.93%;基础设施建设工具使用最少,仅为1条,占比0.70%。在需求型政策工具中,分级诊疗工具使用最多,为12条,占比8.45%,占比较第一阶段大幅提升。见表3。

表3 Y维度在X维度的分布情况

4 讨论与启示

4.1 环境型政策工具是社区防控政策的主要政策工具

从X维度分析结果来看,我国社区应对新冠病毒感染疫情的政策工具总体分布差异化显著,环境型政策工具使用最多,供给型政策工具使用次之,需求型政策工具使用最少。

从X维度与Y维度的交叉分析结果来看,在疫情第一阶段,环境型政策工具使用最多,供给型政策工具使用次之,需求型政策工具使用最少。其中,供给型政策中科技运用工具以及环境型政策中监测预警工具使用较多,这是由于在疫情第一阶段,主要依靠信息化科技手段进行监测预警,如利用智能体温贴等技术手段对居民进行健康监测,使用社区网格管理平台、人脸识别等科技手段辅助监控、追踪、管理数据信息,通过科技手段可实现精准高效的监测预警。

环境型政策工具使用最多,其中又以监测预警、卫生治理、健康宣教、组织设计及困难帮扶工具使用居多。这是由于新冠病毒感染疫情传播速度快、危害性大,为及时控制疫情蔓延,重点采取了社区居民健康监测、人员摸排、环境消杀、疫情防控宣传、建立健全工作机制等措施,可有效阻断疫情传播。同时,这也侧面说明了我国社区在应对突发公共卫生事件时,监测预警、卫生治理、健康宣教、组织设计等环境层面的防控措施存在一定短板,提示我们疫情过后应重点关注该方面建设,借助疫情防控补足社区公共卫生应急治理短板。

综上,本文将X维度(政策工具)、Y维度(突发公共卫生事件发展不同阶段)相结合,以此构建新冠病毒感染疫情社区防控政策分析框架,详见图1(建议删除,仅有维度/坐标名称。

需求型政策工具使用最少,分析认为,这可能是因为长久以来,我国社区仍是以政府主导的“行政社区”[19],其在实际工作中主要扮演着执行者的角色,没有充足的自治权,因而针对社区而言,为其提供需求型政策工具,效果可能不会太明显。同时,这也侧面提示我们,在社区治理工作中,应进一步推进社区赋权增能,优化社区治理结构,完善社区管理体制机制,使其在社区治理中能够更加主动的发挥作用,实现共建共治共享的社区治理格局。

供给型政策中科技运用、人力保障工具使用较多。这是因为在社区防控过程中,仍主要依靠信息和人力开展工作,如通过使用大数据、信息化平台、GIS技术等科技手段进行实时监测、人员摸排、出入管理,以及统筹社工、社会组织、基层医务人员、志愿者等力量开展核酸检测、心理辅导、走访探视,“技”与“人”的结合,保障了疫情防控精准化、高效化、人性化,让疫情防控既有力度更有温度。这提示我们,社区公共卫生应急治理工作中要重视科技和人力要素,支持开发适应社区公共卫生应急治理的技术应用,强化信息化、智慧化社区建设,充分发挥信息技术的支撑和引领作用,也要关心关爱社区工作者,完善社区工作者待遇保障,开展疫情防控、应急处置等培训,加强社区工作者能力建设。

4.2 疫情第一阶段政策颁布数量相对较多、针对性强

水旺庄矿区内共圈定金矿体70个，金矿化体101个。2号矿体为探矿权内主矿体，由43个见矿钻孔控制(包括北邻李家庄矿区3个钻孔)。赋存于208断裂影响的黄铁绢英岩化碎裂岩带及黄铁绢英岩化花岗质碎裂岩带内，赋存标高-851m～-2282m，矿体最大走向长2560m，最大倾斜深2080m，最大控制垂深980m，矿体呈大脉状、似层状，产状与断裂蚀变带基本一致，平均走向NE 20°，倾向SE，倾角一般为15°～35°。沿走向及倾向均已控制到矿界,未封闭(图3)。

4.3 不同阶段具体政策工具选择使用侧重点不同

之后这位美术老师到大理做义工，闲暇之余，她凭着记忆和速写对绘本进行了二次创作。在她的笔下，这些文物跨越时空，和当下时兴的生活结合在一起：古代的陶舞俑舒袖跳起抖音热门的“海草舞”；南唐眉头紧锁的女持物俑成了摩拳擦掌的相扑选手；历史馆汉代标本馆里“长跪击剑”的歌舞俑更是成了广场舞的“扛把子”。而其中的一幅“剁手俑”最受网友关注，这件陶俑大部分身体完好，唯独缺了两只手，衣袖里只剩下两个空空的黑洞。这位美术老师笑称，看到这尊陶俑的时候，最先联想到的是每逢“双十一”就控制不住网上购物的欲望，网友总是用“剁手”警戒自己不再乱花钱，于是就配上了“再买就剁手”几个字，结果深受大家欢迎。

在疫情第二阶段,仍是环境型政策工具使用最多,供给型政策工具使用次之,需求型政策工具使用最少,但供给型政策占比有所下降,需求型政策占比上升,且在需求型政策中,公共服务工具使用占比大幅增加。社区既是疫情防控的最基本单元,也是疫情中至关重要的生活保障单元[21]。因此,在全国本土疫情传播基本阻断形势下,既要实施常态化疫情防控措施,又要积极回应群众生活诉求,有序放开养老护理、家政、维修、快递等上门服务,满足居民生活需求。

水库大坝除险加固体制机制问题与对策思考…………………………………………… 张大伟，李 雷(10.31)

2)不同钙硫比条件下粉煤灰的化学形态分析(图5)。由图5可知，添加固硫剂CaCO3后粉煤灰成分与未添加固硫剂时基本一致。随固硫剂添加量增加，CaO与Ca(OH)2的衍射峰逐渐增强，说明粉煤灰中CaO与Ca(OH)2含量逐渐增加。同样，对不同钙硫比下的粉煤灰进行XPS定量分析，结果见表2和图6。由表2可知，Ca元素含量逐渐增加，说明钙化合物量逐渐增多。对应图6，可以推断为未反应的固硫剂分解产生。由于固硫剂进入炉膛后首先进行分解，即CaCO3=CaO+CO2，这一反应为吸热反应，因此加入固硫剂会影响炉膛温度场，进而影响钙元素的形态。

在疫情第三阶段,虽仍是环境型政策工具使用最多,但需求型政策工具使用占比已超过供给型政策工具,尤其是需求型政策中分级诊疗工具占比大幅增加。社区是实行隔离的最小单元,不仅方便有效,其成本和损害也最小[18]。针对疫情第三阶段奥密克戎变异株致病力明显减弱,我国及时优化调整疫情防控措施,建议无症状或轻症感染者居家治疗或医学观察,若出现急危重症时,社区要协助转诊救治,因而分级诊疗工具占比大幅提高。

近日，国务院办公厅发布了《关于加快发展海水淡化产业的意见》,提出到2015年我国海水淡化日产能力将达到220万~260万m3;海水淡化原材料、装备制造自主创新率将达到70%以上;建立较为完善的海水淡化产业链，关键技术、装备、材料研发和制造能力达到国际先进水平。

综上所述,新冠病毒感染疫情社区防控政策工具是适用于我国国国情的,并根据疫情形势变化,及时优化调整社区防控政策,有针对性地选择使用政策工具,政策工具适切性较好。第一阶段,重点使用供给型科技运用工具和环境型监测预警、健康宣教工具,有效发挥社区“第一道防线”作用,短时间内遏制事件发展态势;第二、三阶段,基于疫情防控平稳形势下,增加需求型公共服务、分级诊疗工具的使用,既保障了居民基本生活需求,又促进了社会秩序稳定。另外,疫情过后,我们也应该看到社区公共卫生应急治理中存在的问题,积极补短板、强弱项、提能力,建立健全疫情防控工作机制,加强基础设施建设,提升社区信息化水平,重视社区公共卫生人力保障,制定应急预案、开展应急演练,切实提升社区公共卫生应急治理能力等。总之,根据突发公共卫生事件发生发展不同阶段,及时优化调整社区防控相关政策,增强政策工具适切性,通过政策体系引导提升社区公共卫生应急治理能力,为维护人民群众生命健康提供有力保障。

利益冲突无