我国医学生基层就业政策的执行分析与优化建议

张伟,吴爽

1.华北理工大学经济管理学院,河北 唐山 063210;2.华北理工大学卫生健康政策与管理研究中心,河北 唐山 063210

医学生基层就业问题一直是社会关注的焦点。为解决基层医学人才招聘难、留住难的现实问题,政府出台了一系列针对医学生的基层就业政策,例如“三基”政策、三支一扶政策、订单定向免费医学生培养政策等。通过相关文献检索得出的结果来看,绝大多数学者认为,我国的医学生基层就业政策对于鼓励医学专业学生赴基层工作起到了引导和激励作用。黄仙红等认为医学生的基层就业意向与政府政策和学校的基层就业指导效果呈正相关[1];张年等通过对我国农村订单定向医学生培养的热点进行分析,认为国家的基层就业政策对我国定向医学生的培养具有重要意义,很大程度上提升了农村定向医学生的人才队伍建设质量[2];程晓冉等表示国家政策能保证医学生顺利在基层单位落实编制,可以进一步提升医学生的基层就业意愿,有效促进医学生基层就业政策的执行[3]。然而,我国医学生基层就业政策的执行效果并不十分理想,存在一些影响政策执行的阻碍因素。陈秋婷在其研究中表示,我国基层医疗人员构成中,高学历医学人才缺乏,政策执行过程中存在照搬式执行、象征性执行等问题[4];王颖通过对部分院校的定向医学生进行调查,发现超过30%的学生对定向医学生培养政策缺乏了解,表明政府相关政策没有宣传到位[5];田蓝岚等则表示,大多基层地区的工作环境差、设备落后、待遇偏低,部分有基层就业意愿的医学生认为自身知识和技能无法在基层得到充分展现,不敢轻易作出奔赴基层的决定[6]。

因此,本文选择医学生基层就业政策作为研究对象,旨在通过分析政策执行的过程和问题,探讨如何提高政策执行效果,更好地解决医学生基层就业问题。

1 资料来源与方法

1.1 文献研究法

通过中国知网数据库,以“医学生/医学专业毕业生基层就业政策”与“执行困境/困难/障碍/问题”为主题词,检索与“医学生基层就业政策执行”的相关文献。在此基础上,筛选医学生基层就业政策执行中的相关障碍因素。

本研究收集了2003年—2022年部分国家医学生基层就业政策相关文件,如表1所示。

1.2 霍恩-米特模型

霍恩-米特模型,也被成为系统模型,是由美国学者霍恩(C.E.VanHorn)和米特(D.S.VanMeter)于1975年提出的,他们将影响政策执行绩效的重要因素归为六类:政策目标,政策资源,组织间的沟通与执行活动,执行机构的特征,政治经济和社会环境,政策执行者的价值取向。在既往学者的研究中,霍恩-米特模型被广泛应用于医疗政策、教育政策、社会保障政策等领域。该模型(见图1)是一种自上而下的政策执行模型,融合了众多模型的优点,将政策执行的主要因素都归纳其中,因此应用此模型来分析我国医学生基层就业政策执行具有一定的可行性。

图1 霍恩-米特政策执行系统模型

2 基于霍恩-米特模型的医学生基层就业政策执行结果分析

2.1 政策目标

政策目标是实施一项政策所期望达到的标准,是政策的价值所在。医学生基层就业政策的目标是引导医学生到基层就业,缓解基层医疗人才短缺问题,提高基层医疗卫生服务能力。

2.1.1 政策目标要求不够具体 我国的医学生基层就业政策是从当前国情出发的,带有宏观性,部分目标过于笼统,难以具体指导政策实施。徐自强等在对大学生的基层就业行为进行探讨后表示,为了学生能够留在基层、长期扎根基层,我国的基层就业政策中大多使用了“提倡”“鼓励”等政策话语,却缺少具体实施细节[7]。例如,“加强基层医疗服务能力”“提高医学生基层实践能力”等目标,虽然表述简洁明了,但太过宽泛,缺乏具体实施方案和评估指标,难以对政策执行情况进行评估。

2.1.2 政策目标与实际情况不符 我国医学生基层就业政策目标的设置有时过于理想化,没有因地制宜地设置具体执行标准,忽视部分基层地区的特殊性,导致政策可操作性不强。有学者认为针对高校毕业生就业政策执行活动而言,政策制定者往往很难掌握政策执行过程的全貌,导致政策本身的连续性不强,无法考虑到一些地区在政策执行过程中实时变化的特殊性[8]。例如,要求基层医疗机构提供良好的工作和生活条件,但是实际上基层医疗机构的条件较为艰苦,服务能力相对较弱,设备和技术水平均不高,难以满足医学生的需求,导致政策目标难以实现。

2.1.3 政策执行考核标准缺乏科学性 我国基层公益岗岗位的考核与激励机制不健全,缺乏统一的考核与评价体系[9]。医学生基层就业政策执行中的考核标准通常只是简单地要求医学生在基层医疗机构工作一定时间,并完成一定数量的任务。这种简单化的考核标准不仅不能真正反映医学生在基层工作中的实际表现,而且容易被一些医学生利用,虚假完成任务,以达到考核标准的要求。

2.2 政策资源

政策资源包括政策制定和执行所需要的各种资源,如人力、财力、物力等。医学生基层就业政策需要政府提供充足的政策资源,包括为基层医疗卫生机构提供资金和设备支持,以及为医学生提供岗位和培训机会等。

2.2.1 基层经济支持不足 我国基层地区财政压力大,有限的经济支持不能满足基层就业政策质量的进一步提升,对高校学生的吸纳能力有限[10]。基层的经济条件相比其他地区存在差距,国家虽然在一些政策上予以基层经济扶持,但仍然不能满足基层地区的发展,导致基层医疗卫生机构的服务能力相对较弱,对于医学生赴基层就业的吸引力低下。

2.2.2 政府提供岗位和培训机会少 在对我国免费医学生的研究中发现,我国医学生得到的进修和培训机会不多、基层就业岗位少,导致医学生的基层就业意愿低下[11]。首先,政府对医学生的岗位安排不够充分,一些有基层就业意愿的医学生因为岗位要求不匹配或岗位较少等原因,错失了去基层工作的机会;其次,医学生由于缺乏相关的经验,不具备动手实践能力,国家为医学生提供的相关就业培训次数又不多,导致医学生接触基层工作的机会少之又少。

2.3 组织间的沟通与执行活动

组织间的沟通与执行活动是政策执行的重要环节。医学生基层就业政策需要各级政府部门、医学院校和基层医疗卫生机构之间进行良好的沟通和协调,以确保政策执行的顺利实施。

2.3.1 组织间信息传递不畅 政策的执行需要各个组织之间进行信息的传递和共享。赵洋在其研究中表示,信息不对称问题贯穿学生择业过程的始终,学生与学校之间、学校与社会机构之间都存在信息不对称的情况,缺乏对信息的有效整合[12]。在实际操作中,组织间信息的传递不畅,导致政策执行的效果受到影响,医学生不了解基层医疗机构对相关专业人才的需求,导致医学生对基层就业缺乏信心。

2.3.2 组织间合作协调不足 政策的执行需要各个组织之间进行合作协调。有研究对医学生的基层就业进行探索,发现在相关政策执行的过程中,政府、高校、招生单位等各组织之间,合作机制不健全、协同度不够,缺乏有效的沟通和协调,导致政策执行的效果不佳[13]。例如,在医学院校和基层医疗机构之间,缺乏有效的合作机制,医学生的培训和实践缺乏有效的指导和支持,影响了医学生的基层就业意愿和能力。

2.4 执行机构的特征

执行机构的特征是政策执行的重要因素之一。医学生基层就业政策需要设立专门的执行机构,负责政策执行的具体工作。执行机构的特征包括组织规模、组织等级等。

2.4.1 组织规模不足 基层医疗卫生机构主要分为基层医院、卫生院和社区卫生服务中心等。有研究表示地域因素是影响学生是否选择基层就业的首要考虑因素,由于各地区的经济发展不平衡,导致各地区的组织规模大小也不尽相同[14]。我国的基层医疗卫生机构的规模较小,无法提供良好的工作条件和发展机会,从而影响了医学生基层就业政策的实施。

2.4.2 组织等级差异 基层医疗卫生机构的等级不同,对医学生的工作和发展产生不同的影响。陈丽芬等对北京市某高校的全科医学研究生的就业去向进行了调查,发现全科医生所覆盖的卫生医疗卫生机构的等级差异明显,在城市和农村的全科医生数量分配极不均匀,真正成为基层全科医生的人数少之又少[15]。一些三甲医院等医疗卫生机构,能够提供更好的工作环境和发展机会,但是对医学生的要求也更高。而一些乡镇卫生院、村卫生室等医疗卫生机构,虽然对医学生的要求较低,但是工作环境和发展机会也相对较差。

2.5 政策执行者的价值取向

政策执行者的价值取向是政策执行的重要因素之一。医学生基层就业政策需要政策执行者充分理解政策意图,积极参与政策执行,为医学生基层就业提供支持和帮助。

2.5.1 部分政策执行人员过于注重形式主义 有学者认为我国部分医学生基层政策执行机构的工作存在形式主义,一些执行人员的工作仅仅停留在纸面功夫,缺乏对自身工作进度、效率的反思,政策流程实质性进展缓慢,导致政策执行效果并不理想[16]。政府相关政策执行部门者对医学生基层就业的认识和理解不够充分、重视程度不高,加之受工作人员自身价值观影响,对政策执行仅仅停留在纸面功夫,导致政策执行缺乏针对性和有效性。

2.5.2 高校对政策解读照本宣科 当前,许多高校对医学生基层就业政策的理解不够全面和深入,只是简单地照本宣科,没有结合学生实际及当地基层状况进行政策解读,缺乏医学生基层就业方面的引导、培训,导致政策执行效率低下。张红霞在对天津市39所高校学生的基层就业现状进行调查之后表示,大部分高校更注重政策宣讲、典型事迹等形式教育,对学生的基层社会实践机会重视程度不高[17]。

2.5.3 医学生基层就业意愿不高 在医学生的基层就业取向方面的调查中发现,超过90%的医学生不愿意到基层医疗卫生服务机构就业,这种情况使得基层卫生人才缺乏进一步加剧[18]。一方面,医学生对基层就业政策的了解途径局限,对基层就业的整体性认识不足,对基层工作缺乏理性的判断,不愿意轻易作出去基层的决定;另一方面,部分医学生存在功利化心态,认为相比一些大城市而言,基层薪资待遇不高、交通不便、医疗水平低下,大城市则拥有更好的发展条件和机会。

2.6 系统环境

系统环境是政策执行的重要背景和条件。医学生基层就业政策需要较好的系统环境的支持,包括政策监管、社会认知等。

2.6.1 政策监管不力 政策监管是政策得以顺利执行的重要保障。有学者在对高校毕业生政策执行的研究中发现,相关政策执行过程中存在权利的滥用和监督机制孱弱的问题[19]。例如,在医学生基层就业政策实际执行过程中,政府部门对于政策的监管不够严格,导致一些基层医疗机构没有按照政策要求招收医学生,或者招收的医学生数量不足,从而影响了政策的实际执行效果。

2.6.2 医学生对基层就业的社会认识不足 当前社会环境下,医学生基层就业仍然受到一些人的误解和质疑。有研究表示,很大一部分医学生关于基层的就业观念存在错误认知,宁愿选择在大城市漂泊也不愿前往基层工作[20]。受到某些传统的社会心理的影响,一些医学生认为,基层医疗机构的工作条件和待遇较差,在基层医疗机构工作会影响他们的发展和前途。这些认知的存在,影响了医学生的基层就业积极性,也影响了基层医疗服务的质量和数量。

3 建议

3.1 细化政策目标,增加政策执行考核体系

医学生基层就业政策的核心目标是为基层医疗机构提供优秀的医疗人才,同时满足医学生就业需求。为了更好地实现这一目标,政策制定者应该对政策目标进行更加具体和细化的描述,明确医学生就业的地域、岗位、待遇等方面的要求[21]。同时,应该建立政策执行考核体系,对政策执行情况进行定期评估和考核,对于未能达到政策目标的地区和机构,应该采取相应的惩罚措施。

3.2 增加经济投入,提供岗位和培训机会

医学生基层就业政策的执行需要有充足的经济支持、岗位数量及培训机会。政府应该加大对基层医疗机构的经济投入,提高基层医疗机构的待遇和福利,同时增加基层医疗机构的岗位数量,为医学生提供更多的就业机会[22]。此外,政府还应该提供专业的培训机会,帮助医学生提升专业技能,更好地适应基层医疗工作。

3.3 加强组织间的沟通与合作

医学生基层就业政策的执行需要各级政府部门和基层医疗机构之间的密切合作。政府部门应该加强与基层医疗机构的沟通,了解基层医疗机构的实际需求和困难,及时解决基层医疗机构所遇到的问题[23]。同时,政府部门还应该加强与高校之间的沟通,及时了解医学生的就业需求和意愿,为医学生提供更好的就业服务。

3.4 扩大基层组织规模,资源更多向基层倾斜

为了更好地实现医学生基层就业政策的执行,政府应该相应地扩大基层医疗机构的规模,提高基层医疗机构的人员配备和设备水平。同时,政策资源应该向基层倾斜,将更多的医疗资源投放到基层医疗机构中,提高基层医疗机构的服务能力,为医学生提供更好的就业机会[24]。

3.5 各执行机构加强政策宣传,对工作人员进行培训

医学生基层就业政策的执行离不开好的宣传和解读。政府部门应该加强政策宣传,让更多的医学生了解到基层医疗机构的就业机会和政策优惠,做好政策解读工作,让医学生更加清楚地了解基层就业政策的内容和要求[25]。此外,政府部门还应该为基层医疗机构的政策执行人员提供相关培训,提高他们的服务水平和专业素质。

3.6 加强政策监管力度,增强社会认知

医学生基层就业政策的执行需要加强监管力度,确保政策执行的公正和透明。政府部门应该建立健全政策监管机制,对政策执行情况进行监督和检查,对于存在问题的地区和机构,应该及时采取相应的措施进行纠正。同时,政府部门还应借助社交媒体等媒介,把更多好的基层就业政策输送给社会大众,让社会更加了解医学生基层就业的意义和价值[26],营造良好的基层就业氛围。

利益冲突无