大学内部治理制度化：理论路径与实践策略

摘  要：大学内部治理对于大学而言具有重要意义，其制度化程度深刻与否影响着大学的治理效能和内涵水平。从新制度主义视角审视，大学内部治理制度化路径可分为内因渐进式、内因革命式、外因诱导式和外因移植式。当前大学内部治理制度化水平仍滞后于大学发展现实需求，厘清外部治理与内部治理制度逻辑，修正大学与二级学院制度体系，平衡渐进与激烈演进方式，坚持扎根中国与学习借鉴相结合，是實践中应对现实困境的有效策略。

关键词：大学治理；内部治理；制度化；理论路径

中图分类号：GG647    文献标识码：A    文章编号：1673-7164（2023）22-0024-04

大学治理，依据主体、功能和目标等不同，可以分为内部治理和外部治理两种类型。大学内部治理的核心是协调好政治、行政、学术、民主等权力运行关系，其逻辑最终指向人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作等基本职能。虽然外部治理对大学治理体系和治理能力的影响毋庸置疑，但高等教育新的时代背景、发展进程和历史使命决定着内部治理能力与水平对大学的发展更加重要［1］。大学发展目标由外延式向内涵式转换以及国家对大学治理由强制型向诱导型转变，强化了大学内部治理的制度化需求。尽管学界对大学内部治理制度、结构、权力关系等开展了研究，但对制度化的逻辑审视和路径分析仍有不足。新制度主义兴起于20世纪70年代，基于“制度”这一共同主题衍生出历史制度主义、话语制度主义、规范制度主义和利益代表制度主义等多个理论流派，是从制度变迁视角研究制度化的重要工具。本文尝试将上述新制度主义的四个理论流派纳入同一对话空间，分析大学内部治理制度化的理论路径和现实困境，并提出可行性应对策略，以期为相关研究及大学治理实践提供参考。

一、大学内部治理制度化的逻辑审视

（一）概念内涵

制度是人类设计出来调节相互关系的约束条件，由政策规定等正式制度和文化精神等非正式制度组成，是社会分析最恰当的出发点。制度化概念始于二十世纪社会学领域，具有较广的内涵空间，不同学者与学派的理解有所不同。迈克·斯密关注制度化过程创造出的共享行为规范，韦森认为制度化是习惯与制度内化于社会过程的形成史，郁建兴认为制度化是从规则到行为等一系列社会范畴、现象实现规范化、常态化、通约化的过程［2］……从逻辑上审视，只有充分发展的、更加成熟的制度实现了，“内化于社会过程”和“常态化”“通约化”才更有意义。基于这样的分析，大学内部治理制度化，是大学内部治理的政策规定等正式制度和文化精神等非正式制度不断走向成熟和定型的过程。

（二）时态认知

大学内部治理制度化是一成不变的，还是与时俱进的？不同学者对于大学内部治理制度化的时态认知存在争议。温特与克拉托赫维尔将其定位为完成时，迪马吉奥则认为制度化既可以是进行时也可以是完成时，其他学者则将这一过程视为进行时态［2］。本文基于大学内部治理实践的复杂性和多变性，将大学内部治理制度化的“时态”定义为“进行时”，强调制度化多阶段发展的建构性过程属性，认为制度化是与治理事务相关的一切正式制度和非正式制度不断进行调整、完善，不断规范化的过程。大学内部治理制度化并不意味着制度化了的制度是一成不变、固化的，而是应该基于大学治理的现实需求及时发展完善成熟的。

（三）历史意义

大学内部治理作为一项制度安排［3］，其制度体系是实现治理目标的根本保障。制度化之所以重要，首先体现为它是对大学成员的普遍约束与行为规范。大学原本是一个由学者和学生组成的行业组织，不需要太多的制度介入就能实现良性运转。但今天大学的结构、规模和性质有了根本性改变，其内部治理和运行离不开制度，要依靠制度化了的制度约束和规范大学成员的行为。制度化的重要意义体现在对大学外部治理环境的适应上。大学从“象牙塔”走入社会，其内部治理需要服从外部制度环境。尤其在高等教育领域“放管服”改革逐步深化背景下，各级政府一般都倾向于通过事中、事后监管机制对大学进行监督。这些强制型政策、规定和引导型监督机制往往以资源配置为纽带，强调大学办学自主权行使的“任务导向”［4］。只有通过制度化了的制度建设成果，治理主体才能更加有效行使治理权力、推行政治主张、落实政策决策，保证更好契合政府“任务导向”，更好推进自身改革发展。

（四）现实困境

大学治理改革虽然已经取得长足进步，但内部治理制度化水平仍滞后于发展现实需求。一是主体失位导致路径依赖。由于知识生产和教育活动的复杂性，大学内部治理不可能人人参与，导致多元治理主体长期失位。二是能力不足导致推进困难。由于受到政府强权管制逻辑的长期支配，大学习惯遵从政策规定履行治理职能，缺少规范行使办学自主权的能力。三是环境约束导致活力不足。尽管“放管服”政策在大学逐步深化，但“强制型”政策规定逐渐转为“诱导型”教育评价，对大学影响有时更为严重。四是权力失衡导致未成合力。大学多元权力边界仍比较模糊，特别是民主权力没有得到应有保障，甚至一定程度上是在政治权力或行政权力指挥下的被动运转。

二、大学内部治理制度化的理论路径

制度化是制度成熟化、稳定化的变迁过程，一般需要较长时间的积累才能形成比较可靠和稳定的制度建设成果。从作用主体来看，大学内部治理制度化受到大学内外多重因素影响；从作用方式来看，大学内部治理制度化的形式可以分为渐进式和激烈式。大学内部治理制度化的“内因—外因”两个作用主体和“渐进—激烈”两种作用方式的组合关系，可分别以“作用方式”和“作用主体”为横、纵坐标轴，在二维象限的四个区间表现出来。Ⅰ区制度化路径的作用主体在大学校内，作用方式为渐进式；Ⅱ区制度化路径的作用主体在大学校内，作用方式为激烈式；Ⅲ区制度化路径的作用主体在大学校外，作用方式为渐进式；Ⅳ制度化路径的作用主体在大学校外，作用方式为激烈式（表1）。二维象限定义的四种大学内部治理制度化理论路径，可以分别从历史制度主义、话语制度主义、规范制度主义和利益代表制度主义进行阐释。

（一）内因渐进式：历史制度主义变迁模式

历史制度主义认为，制度的最大特征就是一经产生就存在路径依赖的必然惯性，并贯穿性影响着全生命周期的走向。但是，不断增加的压力会造成断裂均衡从而引发制度变迁［5］。Ⅰ区制度化的作用主体在校内，作用方式为渐进，是一种基于大规模变化不会频繁发生的演化路径。该演化路径适用于历史制度主义制度变迁模式阐释，可以定义为“内因渐進式”。内因渐进式制度变迁的动因主要源于大学内部各个因素的点滴积累，既与利益相关者的增加或减少有关，也与多元治理主体权力的增强或减弱有关，总是能在渐进的变革中实现制度化目标。在所有的大学里，内因渐进式演进路径几乎无时不在发生，只是由量变引起质变需要一定时间。现代大学从欧洲中世纪大学发源以来，历经千年演变，但在不同国家的不同大学治理制度形式中还仍然存在许多诸如院（系）一样的相似组织机构。

（二）内因革命式：话语制度主义变迁模式

话语制度主义认为个体行动者通过话语、交流、商谈以及讨价还价等观念性行为，塑造或建构一种制度［5］。在这个意义上，制度是内在于能动者的结构与构造物。Ⅱ区制度化的作用主体在校内，作用方式为激烈，可以用话语制度主义的制度变迁模式阐释，并定义为“内因革命式”。内因革命式制度变迁的动因是大学的政策倡导者通过作为话语核心的观念和价值的变化来定义的，虽然效率较高，但存在与传统制度适应难的问题。实践中，内因革命式制度变迁的动因主要来自大学某些权威的推动，往往在他们的形塑下，以一种比较快速的方式实现制度化目标。而权威的推动人物，大多是作为大学内部治理核心责任者和领导者的党委书记或校长。蔡元培于1917年初就任国立北京大学校长，以“大学为纯粹研究学问之机关”“大学者，研究高深学问者也”等办学理念对北京大学进行大刀阔斧的改革，大开“学术”与“自由”之风。

（三）外因诱导式：利益代表制度主义变迁模式

利益代表制度主义认为政党或利益集团在制度变迁中发挥着利益协调的功能［5］。Ⅲ区制度化路径的作用主体在校外，作用方式为渐进，可以用利益代表制度主义的制度变迁阐释，定义为“外因诱导式”。外因诱导式制度变迁强调政府的作用，通过政策法律等形式对大学内部治理主体施加作用，影响着大学制度变迁。比如自1949年以来，党对大学的领导制度就随时代发展历经多次演进，从最初学习借鉴苏联的“校长负责制”，逐渐演进为“党委领导下的校长负责制”［6］。“双一流”建设也是国家政策诱导下的统一化大学制度变迁。国家“建设世界一流大学和一流学科”政策启动后，各类高校也通过不同却相近的制度建设，在不同“一流”评价标准下争创一流。

（四）外因移植式：规范制度主义变迁模式

规范制度主义认为制度具有一套惯常反应，成熟、成型的制度可以作为解决问题的有效方法固化下来。当需要进行政策调整的时候，制度就有一套可用的反应储备在那里［5］。Ⅳ区制度化路径的作用主体在校外，作用方式为激烈，可以用规范制度主义变迁模式阐释，并定义为“外因移植式”。外因移植式制度变迁的作用主体在校外，一般在政府干预下直接借鉴甚至移植某些国家（地区）成熟的治理制度。在我国大学制度的建立过程中，曾先后移植过苏联、美国、德国、日本等国的大学制度，直到20世纪末期才基本成型。当前，一些新兴大学的制度化建设一般采用这种模式，并且构建了多方参与、多元共治的内部治理体系。

三、大学内部治理制度化的应对策略

实践中大学内部治理制度化往往由内因渐进式、内因革命式、外因诱导式、外因移植式四种基本演进路径有机组合形成。厘清外部治理与内部治理制度逻辑，修正大学与二级学院制度体系，平衡渐进与激烈演进方式，坚持扎根中国与学习借鉴相结合，是应对现实困境的有效策略。

（一）遵循大学多元治理需求，厘清大学内部治理与外部治理制度逻辑

现代大学作为典型利益相关者组织，由政府等各个利益相关者共同治理，具有多元主体、开放主体、复杂主体、共治系统等明显特征。政府作为主要“资助人”，是大学改革发展的外因；大学作为行为主体，是改革发展的内因。“内因—外因”协同作用机制启示大学与政府应建立对话、妥协、合作、集体行动的共治机制，以厘清大学内部治理与外部治理制度逻辑，消除信息隔阂与理解误区。大学内部治理与外部治理应在必要张力的作用下形成自由与秩序之间［7］ ——政府不再以“资助人”的身份和“谁出资、谁管理”的逻辑管理大学，而是制定制度并使之在“市场管不了”“大学做不了”的领域发挥作用，集中精力做好校级领导选配、权力边界划定和办学绩效评估等关键事项；大学也不再以学术自由的口号和“高深知识的严肃学术活动”的逻辑孤立政府，而是制定制度主动契合科学、政治和市场的多元逻辑。

（二）遵循大学自组织属性，修正大学与二级学院制度体系

大学虽然由于存在在社会环境之中而受到外部力量干预，但这并不影响其具有明显的自组织属性，否则大学也难以存续和发展。

不断修订完善的《中华人民共和国高等教育法》，更在法律意义上赋予了大学“面向社会自主办学”的地位和权力。基于此，大学应遵循自组织属性和法律赋予的权力，以《大学章程》的制订为牵引，系统推进大学与二级学院各项制度的“修、改、立、废”工作，进一步明晰政治权力、行政权力、学术权力和民主权力界面与架构，从制度上调动教师、学生等多元利益相关主体的积极性。

（三）遵循高等教育发展规律，平衡渐进与激烈演进方式

高等教育发展规律是不以人的意志为转移的，大学内部治理也应当遵循循序渐进的认识论和方法论。潘懋元强调，“教育的改革和发展是一个不断以新质代替旧质的过程，而不是突变的过程”［8］。因而，尽管加快实现大学内部治理制度化对于提高治理效能、提升办学内涵具有重要意义，但其实现实路径的选择依然需要在“渐进”与“激烈”之间保持一种合理的张力，不急不慢、因地制宜地平衡选择渐进式和激烈式改革模式。

（四）遵循大学建设实践经验，坚持扎根中国与学习借鉴相结合

大学内部治理受国家制度、组织文化等因素影响，在不同国家的表现有较大差异。中国现代高等教育的实践证明，中国特色现代大学制度建设，固然需要学习借鉴国外有益经验，但也绝不能盲目模仿，或以某一所一流大学为追随对象亦步亦趋，而应扎根中国大地办大学。扎根中国大地推进制度化，强调制度的修订与完善应从实际出发，遵循大学独特的历史、独特的文化和独特的校情，坚持走具有特色的内部治理制度化之路。学习借鉴先进制度成果，强调自信而不自大、继承而不守旧、开放而不封闭、借鉴而不照搬，认真从一切有益制度成果中汲取经验。

四、结语

本研究虽强调“制度化”的意义，并基于新制度主义理论提出了可行性实践策略，但并不意味着否认了大学“松散结合”的独特组织特性，更没有把大学建设成一个“行政主导、科层运行”的组织机构。本文只是强调，大学内涵式发展的内部目标和国家对大学治理控制权转型与扩张的外部约束，强化了大学内部治理对制度化并由此带来制度力量的吁求。从内因渐进式、内因革命式、外因诱导式、外因移植式或彼此优化组合的路径推动大学内部治理制度化，对于推动实现大学治理体系和治理能力现代化，既具有重要意义，更是必由之路。

参考文献：

［1］ 胡建华，王建華，陈何芳. 大学内部治理论［M］. 南京：南京师范大学，2019.

［2］ 郁建兴，秦上人. 制度化：内涵、类型学、生成机制与评价［J］. 学术月刊，2015（03）：109-117.

［3］ 王世权. 日本国立大学治理制度的源流考察及创新发展［J］. 日本学刊，2013（02）：133-149+160.

［4］ 姚荣. 高等教育领域“放管服”改革缘何如此之难——基于组织分析的新制度主义视角［J］. 教育发展研究，2020（07）：1-7.

［5］  B. 盖伊·彼得斯. 政治科学中的制度理论：新制度主义［M］. 王向民，段红伟，译. 上海：上海人民出版社，2016.

［6］ 李陈财. 高校党的领导体制的历史演变及其经验启示［J］. 上海党史与党建，2020（11）：34-38.

［7］ 王建华. 重思大学的治理［J］. 高等教育研究，2015，36（10）：8-13.

［8］ 储著斌. 潘懋元教授现代大学治理思想述评［J］. 黑龙江高教研究，2016（03）：5-9.

（荐稿人：孙永泰，集美大学《集美大学学报》副主编，副编审）

（责任编辑：莫唯然）

基金项目：2022年度辽宁省高校党建研究项目“高校党的建设引领内部治理机制研究”（项目编号：2022GXDJ-ZD046）；辽宁省教育科学“十三五”规划2020年度立项课题“大学内部治理制度化路径研究”（课题编号：JG20DB207）。

作者简介：毕作庆（1980 —），男，博士，辽宁工程技术大学督查调研室主任，讲师，研究方向为党建与思想政治教育。