党建引领“五治融合”理论溯源与实践探索——基于天津市典型案例的研究

王伟华，谷 穗

［中共天津市委党校 （天津行政学院），天津 300191］

党的十八大以来，党中央就社会治理现代化提出了一系列新理念、新思想、新战略，其中蕴含的社会治理方式现代化的新要求，主要体现为“政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑”，这是党领导人民探索中国特色社会主义社会治理之路的实践结晶，也是新时代推进社会治理现代化的基本方式。2017年6月，中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出：“充分发挥基层党组织领导核心作用。把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径。”同年10月，党的十九大报告提出要把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。其中“领导基层治理”更加明确了基层党组织领导基层治理的功能定位。由此，以党建引领基层治理成为推进基层治理体系和治理能力现代化的根本路径。

近年来，全国各地积极推进以党建引领基层治理的探索实践并取得了一定成效。如浙江省诸暨市精心打造了“红枫”党建品牌，成为加强党群交流、发扬“枫桥经验”、创建基层治理浓缩样板区的一面旗帜；北京市创新“街乡吹哨、部门报到”机制，着力解决基层“难作为”问题，激发基层“能作为”潜能；重庆市南川区灌坝社区以政治、自治、德治、法治“四治”融合为抓手，创建幸福和谐的“明星小区”；四川成都市战旗村在党建引领下，与社会组织一起开展协同治理，大力推进乡村治理体系和治理能力现代化。实践表明：基层党建是扎根于基层治理的党建，因而有了根基和活力；基层治理是以党建为引领的治理，因而有了方向和力量。党建引领基层治理既要解决基层治理的痛点难点，又要应对新挑战加快创新发展。党建引领基层治理变革创新的方向和路径关键是要打造党建引领基层治理的核心能力，即党组织通过党建而形成引领基层治理的能力。

党的十九届四中全会明确指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”［1］近年来，天津市坚持以党建为引领，以市域社会治理现代化试点全域创建为契机，积极推进基层治理体制机制创新，谱写了以党建引领“五治融合”的天津之治新篇章。但目前还存在党建引领能力欠缺、体制机制有待健全、人才队伍素质不均和资源保障有待加强等障碍性因素。基于以上困境，本文立足以党建引领“五治融合”的研究视角，梳理基层社会治理的天津经验，构建提升基层治理效能、打造共建共治共享的社会治理新格局的实现路径。

一、党建引领“五治融合”理论溯源

（一）“五治融合”理论缘起

“五治融合”是加强和创新社会治理的重要方式和路径，是政治、法治、德治、自治、智治“五治”实现结构、功能和作用的有机协同。“五治融合”理论起源于“三治融合”。2013年浙江桐乡率先在全国推行自治、法治、德治“三治融合”建设。党的十九大报告从推进制度建设的角度提出了打造共建共治共享社会治理格局的思路和要求，推进党领导的自治、法治、德治“三治融合”的治理体系逐渐定型。而当前基层社会治理实践表明，“三治融合”治理体系应从整体出发，通过“党建引领”与“科技支撑”实现系统性的健全与完善，“五治融合”治理理念应运而生。［2］“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”［3］习近平总书记提出的系统治理、综合治理理念为“五治融合”明确了思路，提供了整体性治理视域。

（二）“五治融合”的核心要素及其联系

“五治融合”重点需要解决三个基本问题：谁来治、怎么治、如何治。“五治”是方法，“融合”是内容。而目前学界关于“五治融合”的研究主要采用规范研究和个案研究分析，质性研究多而量化分析少。已有研究主要描述“五治融合”是什么，少有解释“五治融合”为什么和何以可能。“五治融合”与“三治融合”相比，增加了发挥“政治”引领作用和“智治”支撑作用。一是“政治”即以党建引领保障“三治”功能的发挥。在推进社会治理现代化的进程中，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是创新社会治理的根本前提、根本推动和根本保证。这决定了党建引领基层治理先以“政治”引领保障“五治融合”的方向。党建引领基层治理是以人民为中心的价值取向，民心是最大的政治，通过“政治”发挥党建引领作用，从整体性治理视角最大限度地组织调动“自治”基础作用、“法治”保障作用和“德治”教化作用，使党建与基层治理相融于服务群众过程中。政治引领的根本在于基层党组织、党员和群众等各类治理主体积极广泛参与，基层治理之善治追求党的领导和社会参与良性互动，使党的领导与“三治融合”有机统一，形成协商民主下党建方式和治理方式的效能叠加。二是“智治”即科技赋能支撑“三治”融合互动。以互联网平台为代表的新一代信息技术媒介凭借其虚拟沟通、实时在线、掌上服务等技术工具嵌入基层治理，通过技术扩散和场景改造等方式，成为国家政权整合基层治理要素的重要实践方式。“智治”已然成为社会治理方式现代化的重要支撑，在网络化和网络平台基础上运用大数据、云计算、物联网等信息技术改进现有的治理技术、治理手段和治理模式，促进自治、法治、德治“三治”融合互动，使社会治理的程序和内容更加科学、精细、高效，从而赋能市域治理现代化。

（三）党建引领与“五治融合”的逻辑关系

学界关于党建与社会治理能力、“党建赋能”的研究主要集中在两方面，即党建为何能够以及如何提高社会治理能力。在党建引领为何能提高社会治理能力方面，有学者认为政党建设可以通过执政党介入基层治理，弥合央地矛盾带来的“运动式”治理，是为“党建赋能”。［4］有学者认为党建可以通过发挥“一核多元”与“一核多能”的服务功能，厘清党组织在居民中的概念模糊，从而提升党建与社会治理的同步能力。［5］在党建如何转变为社会治理能力方面，现有研究主要从主体、方式方面进行了探讨。在党建引领社会治理能力建设的主体层面，现有研究的主要成果是梳理了几类党建引领的作用对象，包括基层党员、政府、公众个体，社会组织等。有学者认为党建可以发展基层民主，从而提升群众的自治能力。［6］在党建引领的方式层面，有学者认为党建引领是社区治理体系和治理能力的根本保障，可以通过组织群众提升社区组织力，通过制度信任、制度规范、制度网络等，在多主体治理中形成整体合力。［7］关于党建引领如何将制度优势转化为治理效能，有学者以“制度——治理——生活”关系为理论视角，认为关键在于坚持“还权、赋能、归位”的理念，从而完善制度设计。［8］有学者认为将制度优势转化为治理效能，需要党建引领把控方向，激活主观能动性，处理好党务与业务关系等。［9］有学者认为党建可以在突发公共事件中把党建优势转化为政治优势、组织优势、纪律优势，从而动员社区内外的人力、物力，形成治理共同体。［10］［11］基于此，基层治理必须处理好“国家－社会”理论的权力关系、治理理论的多元关系、社会资本理论的公民关系，以基层党组织凝聚各种社会力量来共同提升治理效能。

以党建引领“五治融合”需要在充分融合党建与社会治理这两种不同的实践活动基础上进行。应先从三个层面来解读“党建引领”的涵义：一是党领导和带领人民群众拥护党的领导；二是党引导和带领人民群众朝着党为人民制定的奋斗目标前进，实现中华民族的伟大复兴；三是党引导和带领人民群众通过依法治国方式实现人民当家作主。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党建对基层社会治理工作的引领功能。以党建引领“五治融合”更加强调党作为最高政治领导力量的地位，它不仅体现为党对基层治理的顶层设计，还体现为党的基层组织在基层治理中发挥着引领带动作用。在理念上，以党的思想建设引领社会治理理念的创新，保障社会治理工作能够沿着正确的方向前行；在体制上，以党的组织建设推进社会治理体制机制的革新；在效果上，以党的作风建设彰显和巩固社会治理的效果；在制度上，以党的制度建设引领社会治理机制的完善。

二、从典型案例总结天津市党建引领基层治理实践经验

基层治理是国家治理的基石，推进基层社会治理，必须坚持党建引领，把加强党建引领作为提升基层社会治理能力的根本路径。［12］近年来，天津市夯基固本，以党建引领基层治理，在推行以党建引领“五治融合”的实践的过程中十分注重“五治”的性质、角色及其功能定位，“五治”并非独立互嵌，也不是将其毫无区别地融合在一起，而是在党建引领下发挥“五治”功能以实现基层治理的社会化、法治化、智能化、专业化，确保基层治理平安有序。本文主要选取天津市民政局发布的“2022年度天津市基层治理创新典型案例名单”中的典型案例——和平区“探索实施‘磐石’成长计划全力打造专业化职业化社区工作者队伍”、红桥区“实施‘小区管家志愿服务提升计划’推进居民自我管理自我服务新格局”、西青区“社区协商多元参与不断深化基层群众自治实践”、津南区“创新‘楼门栋长’管理服务机制提升城乡社区服务精准化精细化水平”、宝坻区“持续强化‘阳光村务’发展基础推进全过程人民民主在农村治理创新实践”、滨海新区寨上街道“坚持党建引领共同缔造全力打造街域基层治理新模式”、河西区友谊路街道“培养‘今日我当班’全科社工提升社区治理服务效能”、宝坻区新开口镇“积分管理优化乡村治理积善余庆共享‘四有’新村”、蓟州区文昌街道“全域打造‘居民说事坊’赋权增能街区服务”、东丽区华新街道华丰家园社区“六小群众工作法”、北辰区西堤头镇刘快庄村“推行红白理事会提升乡村治理效能”等，对党建引领“五治融合”的天津基层治理实践进行分析总结，以期为继续推进创新，实施“十项行动”之“党建引领基层治理行动”提供有益建议。

（一）党建引领是形成多元共治格局的根本途径

社会治理是一门科学，必须坚持系统思维和系统治理的理念。基层治理是一项复杂的系统工程，从治理运行机制和方式上看，党建引领下的“五治融合”是一个以党建为主线，政治为统领、法治为保障、自治为基础、德治为先导、智治为支撑的治理运行机制。基层党组织是基层治理的“主心骨”，发挥着“定海神针”的作用。近年来，天津市结合实际压实各级党组织的社会治理领导责任，坚持“战区制、主官上、权下放”，推进党建引领基层治理创新。党建引领的核心就是为基层自治提供方向性指引，而不是由党员和干部替代群众参与。以党建引领搭建自治公治平台，通过党建来撬动群众智慧和力量，推动居民自我管理、自我服务能力的提升。如红桥区积极推进“小区管家”参与社区治理的群众自治工作模式，并充分发挥区、街道、社区三级党组织轴心作用，形成了“街道党工委—社区党委—网格党支部—楼门党小组（小区管家）”的组织体系，通过协作到位、协商到位、协力到位的“三到位”原则构筑发现和解决问题的“共治网络”，凝聚基层共治力量。津南区探索创新“楼门栋长”管理服务机制，搭建了以社区党组织为轴心，社区居委会为支撑，党支部和下属委员会为平台，党建联络员和楼门栋长为重要力量的社区楼门栋长管理服务体系，推行楼门党建联络员与楼门栋长“一肩挑”，将党的领导“钢钎”插到基层末端，将服务居民的“触角”延伸到最后一米。党建引领基层治理是具体的，不能就党建抓党建就治理抓治理，而是要由党组织统筹各方力量发挥“轴心”作用。通过党建引领的政治引领、组织引领、能力引领作用，引导各方社会治理主体和广大群众发挥自身优势，积极参与基层社会治理，唤起“多元共治”参与热情。

（二）以人民为中心是解决治理难题的基本准则

以人民为中心的价值理念始终作为一条主线贯穿于各项具体制度，贯穿于基层治理各个领域、各个环节。因此，党建引领基层治理创新要以问题为导向、以群众需求为导向，提高基层社会治理的个性化、精准化、智慧化水平，使人民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。如滨海新区寨上街道依托组织在线、百姓需求等智慧平台，全力打造“订单化、多元化、品牌化”智慧精准服务新模式。针对困难帮扶、物业服务、居家养老、卫生健康、邻里纠纷等实际问题，设置相应的便民事项，对于常见事项不能涵盖的，开展“居民点单”服务，通过“百姓需求”小程序，瞄准群众“需求端”进行线上点单，实现为民服务菜单化、解决难题精准化。随着社会治理重心向社区下移的程度不断加深和社区服务的体量不断加大，社区出现了服务意识薄弱、管理能力不强和专业化程度不足的短板。为满足市民日益多元化的需求，提升社区服务质量和效率，河西区友谊路街谊城公寓社区于2015年底首倡“今日我当班”社区工作法，结合天津市街道社工站试点工作，优化升级已有工作方式，形成了“今日我当班”的全科社工社区工作法。“全科社工”的要义是培养具备多方面服务技能的社区工作者，使其能够在提供服务过程中快速、全面地回应人民群众的诉求，从而丰富网格化管理和服务的实践方式，优化居委会办事流程，简化公共事务办事环节，为群众提供了便捷化、专业化、舒适化的服务办理体验。和平区从梯队建设、教育培训、激励表彰、健康关怀等方面探索实施社工“磐石”成长计划，全力打造专业化、职业化社区工作者队伍。可见，党建引领“五治融合”要充分根据治理实际需求“对症下药”，既要确保自身的精简高效，也要满足群众实际诉求，防止治理网格“大而无效”，从而提高基层治理效能。［13］

（三）依法治理是创新基层治理机制的重要前提

加快推进基层治理现代化的有效途径是把基层治理纳入法治轨道，因此，必须高度重视制度体系在服务保障基层治理现代化中的支撑作用。一是加强顶层设计。2022年农业农村部、国家乡村振兴局等八部门联合开展了农村移风易俗重点领域突出问题专项治理工作，要求通过细化村规民约，出台约束性措施，为从根本上破除封建迷信、铺张浪费、陈旧陋习等不良习俗，扭转每逢婚丧嫁娶大操大办、“人情消费”的局面提供制度保障。北辰区西堤头镇刘快庄村结合本村实际和形势发展需要，以村党委为轴心强化村级自治制度设计，将红白事宴请餐数、餐饮标准和穿孝服条件等约定事项，禁止吹打念经及燃放烟花爆竹，取消鲜花篮摆放和抛撒纸钱等移风易俗规定写入《村民自治章程》和村规民约，并以此为基准研究制定《刘快庄村红白理事章程》，成为天津市推行“红白理事会”制度的首批试点村庄。二是完善工作机制。蓟州区文昌街道党工委充分考虑顶层设计与基层探索实践的双向关系，从靶向治疗“矛盾纠纷化解难”的社区通病出发，聚焦党建、治理、服务三项主责主业，创新举措推出建立社区“居民说事坊”。由街道制定《文昌街道关于在辖区全域打造“居民说事坊”的实施方案》，各社区结合现有“一社一品”“新时代文明实践站”，根据实际空间、网格划分，量体裁衣制定切实可行的创建方案，使基层治理各项工作政策纵深落地。以社区党组织为“大党委”整合各类资源，以“居民说事坊”为“五官”收集居民所思所盼所求，实施“说、议、办、督、评”五步议事法，即通过全覆盖倾听民声、现场人员就地协商、分工分级办理、由“坊长”和社区党组织共同监督办理，进度及时向包片领导汇报反馈、事项办理后由居民群众进行评分并公示形成事项处理闭环。可见，健全党组织领导的“五治融合”的基层治理体系，需要强化基层党组织在基层各类组织中的领导和轴心作用，推动将党的领导和党的建设写入村（居）民自治组织、业主委员会、物业公司等章程规则，推行区、镇街、村（社区）党建工作联席会议机制，充分发挥街道“大工委”、社区“大党委”作用。

（四）科学技术是提升基层治理效能的新增动力

科技是第一生产力，更是促进社会全面发展的引擎。习近平总书记指出：“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。”［14］大数据、云计算、人工智能等信息技术在推动社会治理创新等方面发挥着越来越重要的作用。近年来，天津市依托“津心办”“津治通”两大平台，实现为民服务端和城市治理端的深度协同。通过不断丰富天津“健康码”和市民“随手拍”等全场景应用，不断驱动后台数据协同、系统协同、业务协同，推动政务服务“一张网”和城市治理“一张网”在指尖合一，探索出天津特色的“管理穿针、数据引线、基层落地”的数字化城市治理方案。目前天津“城市大脑”接入了“银发智能服务”“两津联动”“慧治网约车”“津工智慧”等首批重点应用场景。强化科技赋能，依托智能化措施破解治理难题，必须树立智慧治理思维织好群众服务网。如宝坻区为推进全过程人民民主在农村治理创新实践，逐步探索形成了“区级统筹、街镇联动、村社实践、多元参与、民主监督”的村务公开新格局，全面推行天津市村务公开平台，实现广大村民足不出户就能够通过网络和手机微信公众号了解村务公开内容，充分调动了村民参与自治的热情，增强了对村级权力的有效监督，不仅为基层治理实现了“减负增效”，也为群众表达诉求、监督党委政府工作成效带来了便利。只有充分利用大数据、互联网、云计算等智能互联技术，依托智能化措施破解治理难题，服务人民群众，持续推进基层社会治理现代化，才能实现满足人民日益增长的美好生活需要的奋斗目标。

三、党建引领“五治融合”推进基层治理的制约因素

虽然部分示范案例在基层治理创新的积极探索中积累了一定的经验，但天津市的基层治理总体上存在党建引领观念不强、体制机制有待健全、专业人才队伍短缺、基础保障不到位等多个维度的实践难题，从根本上阻碍了党建引领“五治融合”基层治理体系的完善。

（一）党建引领基层治理观念有待增强

党的十八大以来，党中央高度重视社会治理创新，在加强党的全面领导下，基于基层党的组织建设和社会治理之间的互动关系，对基层党建和基层治理作出了一系列重要指示和重要论述。尤其是党的二十大报告把本来属于社会建设部分的“加强和创新社会治理”置于“国家安全体系与能力现代化建设”中，党对完善社会治理体系作出的新部署是对习近平总书记关于“夯实社会治理基层基础”论述的丰富发展，凸显维护国家安全和社会稳定的重心在基层，力量也在基层。基层治理发展的各种痛点、堵点问题不断翻新，党建引领的方式也亟需不断创新。目前，党建引领基层治理的新观念、新理念尚未全面建立。一方面，部分基层党组织在进行党务活动时，剥离党务工作和基层治理之间的关系，偏重于基层党建组织体系的建构，注重实现党建在基层治理中形式上的全覆盖，忽略了党组织对基层社会治理领导力的提升，没有真正做到党建对基层社会治理的有效覆盖，党建工作与基层社会治理“两张皮”。部分基层党组织依然沿用传统刚性管控思维开展基层社会治理活动的问题时有发生，而以民主协商为主的柔性治理尚未全方位、全过程地在基层治理实践中运用，导致党建引领工作不实，引领作用难以有效发挥。另一方面，部分基层党员干部在如何发挥党建引领作用、提升党在基层治理中的全面领导力这个问题的理解上存在认知错误：误认为党建引领就是党包揽一切，这就导致党建引领基层的界限范围不明晰，进而遏制了基层党建的引领效能。实际上，党建引领基层社会治理并不是事无巨细，而是明确目标、找准方向。从实践经验来看，党建引领基层社会事务性治理的问题更复杂，因党建引领的界限范围不明晰，导致引领基层的“手”伸太长或者够不着。因此，党建引领基层治理第一要义就是明确“党建引领”的范围。

（二）党建引领“五治融合”体制机制有待健全

“五治”是五种不同的治理方式或手段，“五治融合”的核心和精髓是“融”。在实践中，必须要在治理体制机制上坚持系统治理或整体治理。要提升解决党建引领落实到基层社会中出现问题的能力，牵住“体制机制”这个牛鼻子，才能化解党建引领“五治融合”工作中的矛盾和梗阻。首先，党建引领动员机制不完善。有的基层党组织与其他基层治理主体之间统筹联动不足、条块分裂；有的基层社区存在权责不对等现象，导致职能部门尤其是行政执法类部门多头、多层、重复执法，党建引领基层治理心有余而力不足。其次，创新机制不完善。各地区虽然在党建引领社会治理上进行了不同创新，或倾向于群众工作，或倾向于党建工作，但缺乏整体设计和顶层设计，加之党建引领基层社会治理活动的形式不够丰富，从而限制了其他治理主体的主动性。再次，激励机制有待健全。部分基层党组织存在重奖励、轻处罚的现象，部分党组织理论学习尚未形成长效机制，部分基层党组织缺乏容错纠错机制，导致基层党员干部普遍缺乏忧患意识。最后，考核评价机制不完善。考核机制是先导，部分基层党组织推行的考核机制尚未形成科学、可操作性强的评价标准和体系，导致党建考核结果缺乏客观性。因此，党建引领工作运行机制不畅，导致各个职能部门多头管理、合力不足，党建引领“五治”分散不成“拳”，阻碍了基层党组织战斗堡垒作用的有效发挥。

（三）党建引领人才队伍专业化水平有待提升

全面加强党建引领人才队伍建设必须凝心聚力提高队伍专业化水平。基层党组织作为党的“神经末梢”，承担着党的领导落实到基层治理的重要责任，人才队伍建设对发挥好党建引领起着至关重要的作用。目前，党建工作队伍工作作风总体扎实向好，但为适应新时代党建工作的新要求还存在“不专、不精、不够”的问题。首先，从社会发展的宏观维度分析，面对新时代新形势，基层党建工作队伍的专业化水平需要与时俱进，尤其是随着人民群众法治维权意识的增强，一方面，依据经济社会学的理论，市场经济的发展客观上导致经济脱嵌于社会，社会结构与功能呈现高度分化的趋势，致使原本简约的基层政府在管理力量上捉襟见肘；另一方面，人民生活水平的变化引起对生活质量的要求提高和诉求的多样化、多元化，对于利益表达和利益综合的权益诉求越来越强烈，因此，基层工作的新挑战对基层党建工作者队伍建设的专业化提出了新的本领要求，这就亟需一支高素质党建引领专业人才队伍，但当前队伍现状尚不乐观。如在农村和部分社区存在年龄结构老化问题，导致基层党建队伍因年龄偏大、精力水平不足难以应对复杂的工作局面。也存在由于工作繁多，对于专业知识掌握不足，参与党建工作培训和理论学习实践较短，致使基层党组织、党员干部不习惯、不善于运用法治思维和智能化治理方式推动工作。其次，从基层党建工作者的微观维度分析，一是目前某些公职人员存在的职业倦怠现象较为突出地表现在基层党建工作者身上，这会严重影响基层治理效能。一方面，基层党建工作者作为政府人格化的代表，承担着特殊的使命，必须扮演好公共人、理性人的角色，理想化的定位是社会服务者，必须坚持公共利益至上的服务导向，全心全意为人民服务。另一方面，在自然人格上，基层党建工作者本身就是普通公民，当这两种角色发生价值冲突时就可能导致职业倦怠，而这种倦怠现象会影响基层治理效率和基层人民群众享受公共服务的质量。二是基层党建工作者个人素质参差不齐，部分基层干部存在意识不强、定位不准等问题。某些基层干部学历层次不高、专业方向不对口，对党建引领工作基本情况掌握不清，导致党建工作淡化。从实际情况看，一些干部不能主动适应新情况新要求，导致工作思路不宽、知识更新滞后，在没有全面了解现有情况、发展潜力和制约因素的时候盲目决策，面对关乎基层治理全局性问题时，未提前广泛征求民意，急功近利，导致治理成效不明显。无论是扎实有效推进治理体系和治理能力现代化，还是将党和国家的方针政策贯彻落实到“最后一公里”，都离不开专业化的人才队伍担当作为，上述问题的出现，除了基层治理本身的复杂性和困难外，还源于党建引领人才队伍专业化水平的缺失。

（四）党建引领基层治理工作保障有待完善

推动党建引领“五治融合”基层治理高质量发展离不开基层基础保障工作的完备。目前，党建引领的“桥头堡”尚未筑牢，党建引领工作基础保障不到位的问题依旧存在。从基层实践来看，首先，一些党组织对于党员的教育培训程度不够，导致党员干部工作方式较为保守陈旧，思想层面保障不到位。面对新时代党员干部教育培训新要求，当前主题教育活动形式较为单一，活动内容不够丰富，导致思维理念滞后、治理能力欠缺。其次，基层组织经费支持不到位已成为限制基层社会高质量发展的最大瓶颈。没有经费的保障难以支持开展高质量基层党建活动，导致在活动场所和智能系统等方面建设不足，加之基层工作者工作任务量和待遇回报的不对称阻碍了人才向基层流动，制约了优秀基层干部扎根基层，限制了党建引领基层社会的发展。再次，党建与基层治理协调保障不到位，阻碍了各治理主体最大化发挥作用。在“多元共治”“五治融合”理念不断深化的背景下，需要党建和基层治理有机融合，但目前基层党建缺乏实质性的内容，削弱了基层党建对基层治理的引领作用，一定程度上阻碍了基层治理水平的提升。面对繁重的基层工作，部分党组织往往感觉人手不够，服务群众的功能不能更好发挥；部分基层党组织存在就党建说党建、就治理说治理的问题，部分党员干部将党建工作与社会治理分离，对党建引领作用认识不深刻不到位；部分基层党员干部在工作方法上不敢创新，导致党建引领基层治理浮于表面，党建与基层治理协调融合不到位，共治桥梁未搭建好，难以形成合力助推基层社会高质量发展。

四、党建引领“五治融合”推进基层治理的未来展望

基层治理是一项复杂的系统工程，既要着眼国家“十四五”规划和2035年远景目标以实现国家治理效能新提升为归宿，又要立足当下加快“构建党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层治理体系”［15］。为此，要强化基层党组织政治引领作用的发挥，围绕基层治理组织建设、体制机制、人才队伍等方面，夯实改进基层治理领域的短板弱项，构建党建引领“五治融合”的基层治理体系，实现基层治理能力现代化。

（一）加强教育培训，增强党建引领“五治融合”理念

理念是行动的先导。在新时代新背景下，推进党建引领基层治理创新需要与之契合的思维理念作前提。从天津的探索实践和经验来看，部分党组织对于“党建引领”的方向及界限的认识不明晰。因此，要强化全面治理理念的培育，不断提升对“五治融合”理论与实践的认识。“五治融合”要充分发挥政治、法治、德治、自治、智治各自的优势，尽可能规避缺点，通过取长补短，最大限度激发基层群众活力转化为治理效能。党建引领“五治融合”，要把基层党建工作看成是纵向联动、横向互动的网，形成“大党建”引领“大治理”的格局。一方面，基层党组织要通过党建考核、培训等方式，充分利用各种信息平台，提升基层党员干部的理论知识素养。要充分发挥党支部书记的重要作用，进一步明确抓党建的责任清单，明确党支部书记是工作第一责任人，牢记“抓党建是本职、不抓党建是失职”，要真正承担起管党务、抓党建的政治责任，在做好统筹规划的同时，又要以上率下、上下联动，真正将党支部建设成为党组织在基层的战斗堡垒。另一方面，要坚定建设学习型党组织的信心，将自身思想理论学习、党性修养与党建引领基层治理活动相结合。将思想政治工作贯穿到基层工作的方方面面，积极对党员群众进行思想引导，灵活运用各种方式使基层党员群众易于接受，进而将党的路线方针政策落实到基层“最后一公里”乃至“最后一百米”。就党建引领基层治理而言，基层党员干部学习的内容涉及理想信念、思想理论、党性修养、党规国法、伦理道德、人文素养、业务知识、治理能力等。立足本职工作，在干中学、于学中干，把理论应用于党建引领基层治理中，努力开创基层党建工作新局面。

（二）优化体制机制，创新党建引领“五治融合”方式

习近平总书记指出：“要创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来。”［16］基层党组织要以优化体制机制为着力点，以党建引领推进“五治融合”，将党的领导深入贯彻到基层治理的各个过程。一方面，要树立完整的体制机制整体建构观。自治是基层社会运行的重要方式和依托，是基层社会充满活力的重要源头。加强和创新基层治理，必须充分发挥基层群众自治的优势。基层体制机制的构建不仅包括国家规定的正式制度、规范，也涵盖基层群众认可的非正式制度，如村规民约、居民公约等，更包括将制度“条文”变为“现实”的运行机制，让其具体且可操作。要积极引导基层干部群众运用法治思维和法治方式应对社会问题，积极探索践行新时代的“枫桥经验”，促使基层群众自觉形成法治习惯。此外，还要加大社会主义核心价值观的宣传教育力度，将其融入村规民约、居民公约中，真正把德治的抽象观念转化成每个人的具体行动。另一方面，要建立党建引领“五治”融合多元主体共治机制、多元规范协调机制。“五治融合”瞄准党建引领的靶心，形成“五治”合力。要通过党组织的组织功能有效整合社会群体，依托党的组织体系整合公共服务资源，将社会上分散、多元的要素纳入基层治理框架，最大程度地凝聚各方共识，关切各方利益，整合调动各方资源，形成推动基层治理的强大合力。

（三）强化组织建设，提升党建引领“五治融合”能力

加强基层治理创新的关键就是要充分发挥基层党组织的引领作用，因此，加强基层党组织自身建设至关重要。一是要加强基层党组织自身的政治、组织、作风和制度建设。始终把党的政治建设摆在首位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，旗帜鲜明讲政治，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致。进一步明确基层党组织的职能和作用，健全符合基层治理要求的党组织领导体系，将基层党组织设置和社会治理单元有机结合起来。基层党建工作要杜绝各种形式主义，强化制度意识，着重推进党支部标准化、规范化建设，加强对党员的教育和管理，引导党员干部立足自身岗位建功立业，让基层党组织变得更加坚强有力。二是基层党组织要始终明确“以人民为中心”的根本价值遵循，了解并把握好人民的多样化需求，因地制宜全方位开展工作。以人民为中心推动基层治理现代化是新时代赋予的新使命、新要求。要从群众最关心的事做起，着力构建共建共治共享新机制，大力推进基层服务型党组织建设，将服务群众作为工作导向，精准对接群众需求，同时尊重党员的主体地位，保障党员权利的享有，使党的执政基础深深根植于人民心中，打造基层“温暖党建”。三是完善考核体系。基层党组织若想充分发挥其战斗堡垒作用与党员先锋模范作用，就要接受相应的党建考核以保障基层党建的专业化与标准化水平。对农村、社区等各行业党建工作考核要做到因地制宜，“一把钥匙开一扇门”，把每个环节、每条战线的考核内容明晰化、具体化，制定出适合各个党组织的工作管理考核评价办法，并将基层党建工作述职评议考核情况与干部使用、奖惩有机结合，激发干部担当作为的使命感和责任感。

（四）提供资源保障，夯实党建引领“五治融合”基础

党建引领基层治理创新需要制度等各方面保障，还要有充足的资源支撑。一是加大经费保障。要根据基层治理的实际情况，大力解决基层党组织“有钱办事”“花钱办事”的问题，将党建工作经费、服务群众专项经费、信息化建设经费等全方位纳入财政预算，建立起一套稳定且规范的经费保障机制，保障党建工作顺利进行。在经费使用过程中严格坚持厉行节约的原则，建立健全基层组织经费的使用、监督、管理机制，明确专项经费支出标准、资金使用方向，保障财政资金能切切实实为人民谋利益。二是培养人才队伍。基层党组织需要吸引具有较高政治觉悟和专业素养的人才到村（社区）工作，从而打造一支数量充足、管理规范、素质优良的专业人才队伍。一方面要完善相应制度规范，鼓励高校毕业生、退伍军人等人才向基层流动，为建设人人尽责、人人享有的社会治理共同体出力；注重人才的职业发展规划，定期吸收一些优秀人才到党员队伍中来，加大对基层一线党员干部的关心关爱力度，充分发挥其主体作用，从政策到待遇下足功夫，使得人才保障制度落地落实。另一方面要优选配强党委领导班子，解决基层党建领导力量“碎片化”问题，并有效推动资源下沉，建立并完善基层党建生态链。对于重大突发事件，要以临时党支部和党小组等形式对基层大网格和“整治格”进行有效协调，将支部建在“格”上，触及社区末梢神经与关节，推动基层治理现代化。三是进一步建立和完善党务工作目标责任制。以数字化改革为契机，对所有的基层党务工作实行量化、细化的目标管理，建立落实责任到人的岗位责任制，并根据考评结果对基层党务工作者队伍中“年龄偏大、能力较弱、难以胜任”的干部作出适当的调整，解决好党务干部“能上能下”的问题，把基层党组织打造成为坚强战斗堡垒，为新时代推进国家治理体系和治理能力现代化、推进市域治理现代化的中国特色社会主义建设事业保驾护航。