论行政执法指导案例的拘束力及其边界

黄晨阳

（华东政法大学 法律学院，上海 200042）

一、问题的提出

随着“建立行政执法案例指导制度”相继写入《法治中国建设规划（2020－2025年）》和《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》，建设统一、权威的行政执法案例指导制度正式提上日程。不同于司法领域指导案例制度、纪检监察领域执纪执法指导案例制度一气呵成式的建构历程，行政执法案例指导制度长期处于各地区、各部门的探索实验之中，虽然现已积累起大量的制度模板与案例资源，但制度间的抵牾与争议也随之涌现，行政执法指导案例的拘束力问题便是典型之一。从规范层面看，行政执法指导案例拘束力存在多种表述形式，如《湖南省行政执法案例指导办法》第二十二条规定的“应当参照”、《中山市行政执法案例指导办法》第十七条规定的“可以参照”、《宁夏回族自治区科学技术厅关于印发科技厅规范行政裁量权相关制度的通知》第三条规定的“应当参考”、《新疆生产建设兵团生态环境行政处罚案例指导制度》第十一条规定的“可以参考”等。在理论界，对行政执法指导案例拘束力存在“应当参照”和“应当参考”之争。持“应当参照”观点的学者认为，行政机关的性质及我国的成文法传统决定了指导案例不能成为执法依据，否则有自行立法之嫌。只有将拘束力定位为应当参照，才能确保指导案例起到约束行政行为的作用，不至于沦为教科书。［1］持“应当参考”观点的学者则认为，行政执法指导案例的拘束力既不能过于绝对化，也不能毫无拘束力，应当形成一种动态平衡，既要缓和立法与行政之间的紧张关系，又要实现促进良好裁量的目的。“应当参考”向行政机关提出了应当去参考示范案例并作出合理决定的制度要求，同时契合当前法治政府建设的政策性考量，以此作为拘束形式更为合理。［2］面对前述论争，也有学者从实然角度出发认为，行政不同于司法，行政在科层式的领导体制之中，特别强调上级权威和“命令—服从”。因此，无论拘束力在形式上如何表述，上级行政机关颁布的行政执法指导案例自然会对下级行政机关产生强制拘束效果，此乃“事实上的拘束力”。［3］应当承认，这一观点将行政执法指导案例的拘束力维度从应然拓展至实然，是理论研究层面的一次跨越，但仍存在可商榷之处。一方面，“事实上的拘束力”与“法律上的拘束力”是相对应的概念，并不能从“事实上的拘束力”中探明指导案例的性质和拘束强度；另一方面，“事实上的拘束力”根源于行政系统内部的领导或监督关系，其难以解释行政执法指导案例可能具有的外部拘束效果，同时也低估了基层执法机关和执法人员的自主性、能动性。

由此可见，拟定行政执法指导案例拘束力是一个进退维谷的问题。若承认行政执法指导案例具有强制拘束效果，则拘束正当性难以自证且强制适用容易导致执法机械、僵化等问题，不利于个案正义的实现；如果认为行政执法指导案例不具有强制拘束效果，则制度功能难以实现，制度存在的必要性也将存疑。笔者认为，性质决定效力，实务界、理论界对行政执法指导案例性质缺乏统一、清晰的认识，是造成案例拘束力形式各行其是的主因。本文拟从案例性质入手，尝试明确行政执法指导案例的性质定位，并在此基础上剖析行政执法指导案例的拘束根据以及作用边界，希冀能为行政执法案例指导制度建构提供参考。

二、行政执法指导案例的性质定位

在形式法治情境中，行政机关依其他行政执法案件的指示、引导作出行政决定，原则上不被允许。因此，如果肯定行政执法案例指导制度的存在价值，那么行政执法指导案例必须具有与普通行政执法案件相区别的特殊性质，该性质决定了行政执法指导案例具备反复指引其他未决行政执法活动的效果。梳理既有制度规范和理论研究成果，在性质上将行政执法指导案例定位为行政先例、行政惯例，进而援引平等对待原则、信赖保护原则作为拘束根据是主流认识。然而，行政执法指导案例虽然是“例”，在性质上却不能与行政先例、行政惯例完全等同，将平等保护原则、信赖保护原则直接作为拘束根据，在妥适性上值得商榷。

（一）既有认识之辨思

主流观点将行政执法指导案例定位为行政先例、行政惯例，一般基于下述两点理由：一是辽宁省政府于2007年发布的《关于规范行政处罚自由裁量权工作的实施意见》，首次提出建立“行政处罚先例制度”，该制度被公认为是行政执法案例指导制度的前身。其中规定行政执法机关对违法行为作出的处罚决定，应当作为该执法机关以后对同类违法行为进行处罚的先例，要求行政处罚的种类、幅度以及程序原则上与先例保持一致。由于行政处罚先例在形式与适用逻辑方面与“遵循先例”相通，受此影响，后续出台的“行政执法案例指导规范”大多也规定“参考或参照行政执法指导案例作出行政处理决定的，原则上应与之基本相同，以保证同等情况同等对待”，如《湖南省行政执法案例指导办法》第二十二条和《海南省行政执法案例指导办法》第十八条。故有论者据此认为，行政执法指导案例是行政机关通过选择典型案例裁决确立的先例。二是遴选行政执法指导案例在标准上普遍强调对基层执法中相同或类似经验的整理、总结，这与行政惯例的理论内涵，即“行政机关从事行政活动中某种习惯性做法的沉积”［4］有相通之处。故有学者认为，行政执法案例指导制度是制度化、规范化的行政惯例。［5］由于平等对待原则、信赖保护原则要求行政机关作出行政行为应受行政先例、行政惯例之拘束，基于同样的法理，行政执法指导案例也被认为应对行政执法活动产生拘束效果。然而，将行政执法指导案例直接定位为行政先例、行政惯例在论证上并不严谨，与实践情况也多有抵牾。

“遵循先例”是不成文法国家司法系统里的一项基本原则，表现为类似案件须作类似判决。［6］之所以要遵循先例，一般认为是出于维持裁判一致性、持续性及安定性方面的考量，但更为核心的原因是，先例——特别是终审法院的判决，构成了不成文法国家法律的正式渊源。［7］在成文法齐备且规定细致的理想状态下，法院依法律裁判即可，没有遵循先例的空间。然而，因为成文法传统下行政权与立法权的关系，我们并不承认通过案例进行造法的做法，特别是不承认行政机关具有续造法律的权力，行政机关的职责就是依法行政，只能对法律规范作出符合立法目的的解释。因此，通过行政执法指导案例填补法律漏洞的正当性并不稳固。此外，行政执法案例指导制度历经十余年的发展，行政执法指导案例在功能方面明显有所拓展，实际肩负起保障严格执法、维护法治统一、总结执法经验、落实普法宣传工作等多重使命任务，［8］已经超出行政先例所能覆盖的内容范围。因此，将行政执法指导案例性质定位为行政先例，与制度实际情况不符，同时也有以偏概全之嫌。“行政惯例”是行政机关就某一特定事项，于一定期间内反复以相同的方式处理，进而形成的“惯行做法”。［9］之所以行政惯例会对行政活动产生拘束作用，一方面是因为在长期行政实践和反复适用中，这些“惯行做法”已经得到行政主体及公众一定程度的确信；另一方面是行政惯例自身合法、合理，内容上具有可操作性。［10］因此，行政惯例在形式上通常并不指向某一具体行政案例，而是多起行政案件中相同或类似做法的自然沉积，行政惯例的产生与权威部门的拟制或创造无关。［11］反观行政执法指导案例，案例产生于行政系统内部自下而上的遴选、加工机制之中，遴选案例的标准虽然在各地方、各部门的规范中尺度不一，但筛选行政执法实践中的惯例性做法皆非唯一遴选要求。如《湖南省行政执法案例指导办法》第十二条规定：“县级以上人民政府工作部门选择、报送行政执法指导案例，应当从数量较大的、社会普遍关注的、容易发生执法偏差的、法律效果、政治效果和社会效果较好的执法案件中选择。”因此，行政执法指导案例与行政惯例在生成逻辑、表现形式及内容等多方面存在明显差异，不能简单地认为行政执法指导案例就是规范化、制度化的行政惯例。综上所述，行政执法指导案例在性质上显著区别于行政先例、行政惯例，将其定位为行政先例、行政惯例的做法，只是一种理论层面的静态描摹，而忽略了制度实践的发展动态。相应地，将平等对待原则、信赖保护原则直接作为行政执法指导案例的拘束根据也缺乏正当性基础。

（二）作为行政自制规则之思考

从各地区、各部门施行的行政执法案例指导制度以及遴选、发布行政执法指导案例的实践情况来看，行政执法案例指导制度的演化历程有两点特征值得注意：一是制度的自我约束、自我完善品格，二是案例内容的规范性导向。这意味着行政执法指导案例在性质定位上有其特殊之处，不能简单以“案例”或是“规范”概而论之。

一方面，行政执法案例指导制度源起于地方政府的自发探索，起初是为了辅助行政自由裁量权规范的落实。《北京市关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》将“制作典型案例”作为指导、落实本系统行政处罚自由裁量权规范的方式之一。此后发布的《辽宁省关于规范行政处罚自由裁量权工作的实施意见》《河南省人民政府关于规范行政处罚裁量权的若干意见》《湖南省规范行政裁量权办法》等亦作类似规定。当时有学者认为，行政机关出台的自由裁量权指南加上指导案例可以把裁量结构建立起来。［12］后来随着法治政府建设要求的不断提高，典型案例对行政能力、水平的示范带动作用开始受到重视。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》强调，要充分发挥先进典型的示范带动作用，定期通报和曝光违法行政典型案例，分析原因，吸取教训，改进工作。自此，行政执法案例指导制度的功能边界逐渐从“自我控制”拓展至“自我完善”。2022年4月，司法部行政执法协调监督局召开“全面推行行政执法案例指导制度座谈会”，与会各方一致认同，行政执法指导案例对提升行政执法能力和水平，改进行政执法工作具有促进作用，即“行政执法案例指导制度对进一步完善执法标准、规范裁量规则、加强执法监督，提高行政执法机关及其执法人员的执法能力和执法水平，推进严格规范公正文明执法具有重要意义”［13］。透过行政执法案例指导制度的发展历程可以发现，行政执法案例指导制度是一项用于自我约束、自我完善的行政自制性制度。

另一方面，行政执法指导案例是行政机关按照一定标准、程序在众多行政执法个案中遴选的结果。遴选案例的过程并非创制规则的过程，而是在众多行政执法个案中决定哪个案件更具有指导意义、示范价值的过程，故案例遴选行为本质上是行政决定行为，而非行政立法行为。但是从案例内容来看，此类案例通常能为行政执法活动提供更为合理的法律解释或是更优的行政处理方案，故对将来发生的类似行政执法活动会产生事实上的指引或示范作用。因此，行政执法指导案例虽然不是立法性规范，但其内容能够表现出“规范性”特征。如在司法部行政执法协调监督局汇编的《全国行政执法典型案例》（第一辑）案例9中，“某公司不当竞争案”厘清了《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）中“虚假宣传”与《中华人民共和国广告法》中“虚假宣传”的差异性，为类似案件的法律适用提供指导；案例35“某农资经营部对应当审定未经审定的玉米品种A品种及B品种进行推广、销售案”提出了在当事人既有法定从轻减轻及酌定从轻处罚情节又有酌定从重处罚情节的情况下，按照法定优先及有利于当事人原则，决定从轻处罚的裁量方案。

综上，行政执法指导案例兼具“自制性”和“规范性”双重特征，在性质上可定位为一种“案例型行政自制规则”。具体而言，“行政执法指导案例”是行政机关根据法定职权，按照一定标准程序从众多行政执法个案中择取出的对行政裁量内容具有释明作用，对行政执法能力、执法水平的提升具有促进作用的案例素材，其目的在于以案释法、借案立规，用以约束和引导未来发生的行政执法活动。根据这一界定，案例型的行政自制规则并非固有意义上的规则、法条，而是以案例为载体的规范性材料。在案例的外观下，其适用逻辑也与法律上的演绎推理不同。适用行政执法指导案例是一个类比的过程，即比较行政执法指导案例与未决行政执法案件在某些关键点上的相似性，以此推导未决行政执法案件的行为方式或处理结果是否应与指导案例保持某种程度的一致性。

三、行政执法指导案例的内部拘束力

在“案例型行政自制规则”的性质定位下，行政执法指导案例的拘束力并非国家机关按照立法程序所赋予，拘束力的实现也不依赖于国家强制力的保障实施，而是来自行政系统内部的“命令—服从”要求，具体表现为一种对内的拘束效果。但问题在于如何把握这种内部拘束力的程度，若认为行政执法指导案例具有强制拘束力，那么行政执法活动可能因机械、僵化适用指导案例，导致个案正义受损；若认为行政执法指导案例不具有强制拘束力，行政执法指导案例的功能可能难以发挥。

（一）内部拘束力的根据与实现

行政执法指导案例作为行政机关内部遴选产生的一种自制型规则，具有当然的内部拘束效果。这种内部拘束力的根据，主要源于行政系统内部基于行政隶属关系形成的领导权或监督权，即上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关具有指挥监督权，同一行政机关内部的业务部门应当服从拥有指挥监督权的部门。从行政体制上的公务员服从义务来看，服从和执行上级依法作出的决定和命令是公务员应当履行的法定义务，公务员不得拒绝执行上级依法作出的决定和命令。行政执法指导案例作为行政机关发布的一种行政自制规范，本质上具有上级对下级发布的指示、命令色彩，会对下级行政机关和行政执法人员产生事实上的拘束作用。对此，我国现行行政执法案例指导制度规范，几乎都对下级行政机关和行政执法人员遵循行政执法指导案例提出了明确要求。如《公安部关于建立案例指导制度有关问题的通知》规定：“指导性案例在下发机关管辖范围内，对本级和下级公安机关执法具有指导和参考作用。”国家税务总局制定的《税务行政执法案例指导工作实施办法》第十七条规定：“税务机关办理案件，在基本案情和法律适用方面与指导案例相类似的，应当参照适用指导案例。”除规范层面的要求外，上级行政机关发布的通知、主要领导作出的批示等，也会对下级行政机关和行政执法人员遵循行政执法指导案例施加压力。如国家文物局在发布第四批全国文物行政执法指导性案例时明确强调：“各级文物行政部门要以先进典型为榜样。”虽然行政执法指导案例的内部拘束力根源于行政隶属关系，但行政机关和行政执法人员并非超越个人之上的有机体，其与普通公民一样，也具有利益诉求和行为动机，既有追求物质利益的经济人一面，也有重视社会关系的社会人一面。［14］因此，在没有“约束机制”的情况下，行政执法指导案例的内部拘束力仅靠行政机关和行政执法人员的自觉难以真正实现。行政执法指导案例的内部拘束力的实现需要借助行政机关的内部激励、评议考核、责任追究等机制来促成。从目前行政执法案例指导制度实践来看，行政机关大多建立了相应的激励机制、考核机制和责任追究机制，用来提升行政机关和行政执法人员的遵循主动性，以保证行政执法指导案例内部拘束力的实现。如国家知识产权局制定的《关于知识产权行政执法案例指导工作的规定》（试行）第十一条规定：“对于案例指导工作中做出成绩、表现突出的单位和个人给予激励。”《攀枝花市行政执法案卷评查及案例指导试行办法》第十六条规定：“应加强对制度建立及实施情况的监督检查，并纳入依法行政考核内容。”《七台河市城市管理综合执法局行政执法案例指导制度》第十五条规定：“发现执法单位作出的行政处理决定与同类或相似行政执法指导案例存在较大差异的，执法单位应作书面解释，确有错误的，市局将对其进行纠正或依法撤销，并追究执法单位责任人。”可见，在行政系统内部的拘束力保障机制约束下，行政执法指导案例对行政机关、行政执法人员具有强制适用压力。

（二）内部拘束力的边界

在拘束力保障机制压力下，行政机关、行政执法人员违背行政执法指导案例作出行政处理决定的，会在行政系统内部受到负面评价后果，但在适用案例可能有损个案正义或破坏法制统一的情况下，行政机关、行政执法人员可能背离或变通适用，此乃行政执法指导案例内部拘束力的边界所在。首先，从行政执法案例指导制度的创立目的来看，促进行政执法公平正义的实现是目的所在，其要求行政机关在作出行政处理决定时，充分比较相同或类似行政执法指导案例的处理方法，用同案同办的形式约束行政裁量权的行使。但是，绝对意义上的同案并不存在，对同案同办的过分执念会使行政执法走向僵化，最终酿成实质上的不公。因此，不能将同案同办理解为追求行政处理结果的完全一致。如近年来为了惩治旅游市场“不合理低价游”问题，一些行政主管部门发布了“旅游行政执法指导案例”，其中针对旅行社以不合理低价招徕顾客的违法行为，主要依据《中华人民共和国旅游法》第九十八条作出的行政处罚决定，但在效果裁量方面存在差异。行政执法指导案例可以作为类似个案的指引，但不能强求后案在裁量效果方面与之保持一致。毕竟个案事实间存在差异、地区间经济发展也不平衡，应当允许行政机关根据实际情况作出符合个案需要的处理决定。因此，当适用行政执法指导案例可能脱离实际情况，不利于个案正义的实现时，行政机关和行政执法人员背离或变通适用指导案例不应受到责难。其次，行政执法指导案例作为行政系统内部的自制规范，位阶在法律规范之下，在内容表述上应当是以案例为载体的解释法律型规则。因此，行政执法指导案例的内容不得与法律规范相抵触，在解释上不能违背立法者原意，否则行政机关和行政执法人员有权拒绝适用。除此之外，当后指导案例在法律解释方面优于前指导案例时，行政机关和行政执法人员也可以拒绝对前指导案例的适用。我国行政执法案例指导制度实践也普遍对此表示认同，在现行“行政执法案例指导办法”中，大部分将上述情形作为行政执法指导案例的废止事由。如《海南省行政执法案例指导办法》第二十一条、第二十二条规定：“发布的行政执法指导案例违法或不适当的，该案例不具有指导意义；与新生效的法律法规规章不一致或者不适应客观情况变化的，不具有指导意义。”需要指出，当废止事由可能成立时，行政执法指导案例的内部拘束力实际处于待定状态，行政机关和行政执法人员可以主张拒绝适用。

行政机关、行政执法人员背离或是变通适用行政执法指导案例，应当遵循一定程序，否则行政执法指导案例有被架空的风险。以既有“行政执法案例指导办法”来看，“说明理由”是行政机关和行政执法人员背离或是变通适用指导案例的主要程序要求，如《甘肃省应急管理厅行政执法案例指导制度》第十四条规定：“出现同案不同罚时，应在内部法律文书中予以详细说明理由，防止随意处罚。”《税务行政执法案例指导工作实施办法》第十七条规定：“税务机关办理案件，不参照适用的，应在案件审理意见中说明理由。”然而，此类形式的说明理由在防范行政机关、行政执法人员背离或变通适用指导案例方面还存在一定局限。一方面，这类形式的说明理由在本质上属于行政备案，对逸脱指导案例情况的监督只能在事后进行，纠正行政不法、救济合法权利可能存在滞后风险；另一方面，这类形式的说明理由记录在内部行政法律文书中，行政相对人难以知晓行政机关逸脱指导案例的详细理由，行政机关适用指导案例是否准确、是否必要，缺乏有效的外部监督。因此，行政执法指导案例的背离或变通程序仍有进一步完善的空间与必要。

四、行政执法指导案例的外部拘束效果

行政执法指导案例通过行政机关内部的自我约束机制获得了内部拘束力，除非与法律规定相抵触或有违个案正义，否则行政机关和行政执法人员不得背离或变通适用。进入“法治一体建设”时期，行政执法案例指导制度除在法治政府建设层面继续发挥控制行政的作用外，其对法治国家建设、法治社会建设的促进作用也得到了诠释。《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》就指出，建立行政执法案例指导制度既是为了推动严格规范公正文明执法，同时还是为了落实“谁执法谁普法”普法责任制，加强以案释法。在此趋势下，行政执法指导案例的受众不再限于行政系统内部，开始面向社会大众发挥宣教、引导作用。行政执法指导案例能否获得一种面向行政系统外部的拘束作用需要在理论层面予以阐释。

（一）外部拘束效果的正当化依据

在现代行政法治发展经验中，内部行政规则外部化已经得到普遍承认，如规则、指令、指南、手册等内部行政规则，日益彰显出外部拘束效果。［15］行政执法指导案例作为一种特殊形式的行政自制规则，虽然在内容上聚焦于确立某种法律解释性规则，如解释法律目的或条文意思、细化法律条文以使其更具操作性、填补行政执法行为的程序性规则等，但这些解释性规则在指引约束行政执法行为的同时，也会间接影响或外溢到行政相对人一方。如在《全国行政执法典型案例》（第一辑）案例22中，“快递公司网络刷单系列案”揭示了快递行业配合网店经营者以“刷单”方式提升网店信誉及销量的“潜规则”，详细剖析了快递公司和网店违反《反不正当竞争法》第八条的行政违法性以及“空包”平台、销售空包人员在明知是虚假信息的情况下，通过信息网络有偿提供发布信息等服务，扰乱市场秩序行为的刑事违法性。［16］该案对配合电商进行网络刷单行为的违法性宣示会对快递行业及网络平台的运营活动产生规范约束作用。因此，行政执法指导案例的内部拘束力会事实上向外部延伸，进而影响社会公众的生产生活，表现出一种外部拘束效果。

行政执法指导案例的外部拘束效果在法理层面亦有正当性基础。一方面，行政执法指导案例的外部拘束效果归结于法律规范的权威。因为，行政执法指导案例从众多行政执法个案中脱颖而出的核心原因是该案例较为准确、适当地解释细化了法律规范，能够对将来发生的行政执法活动产生正确的指引作用。当行政机关和行政执法人员面临相同或类似的法律疑难时，会下意识地援用行政执法指导案例的解释方案与处理方式，行政相对人的权利义务便受到相应影响。因此，所谓行政执法指导案例的外部拘束效果，实际上还是根源于法律规范的拘束力。另一方面，行政执法指导案例的外部拘束效果源自于信赖保护原则、平等对待原则等法律原则要求。行政执法指导案例公布发布会使社会公众对行政执法指导案例中的法律适用、行为方式、处理结果等内容产生一种信赖利益；行政执法指导案例在个案中的反复适用也会使其具备行政惯例或行政先例的外观。因此，行政机关在处理相同或类似案件时，若无正当理由的背离、变通适用行政执法指导案例会违反信赖保护原则或平等对待原则。在此情况下，相对人虽然不能直接诉称该行为违反行政执法指导案例，但可诉诸法院适用信赖保护原则、平等对待原则，以达到间接适用行政执法指导案例的目的，在这个过程中行政执法指导案例获得了一种司法适用效果。

（二）外部拘束效果的产生条件

作为一种特殊形式的行政自制规则，行政执法指导案例并不具有外部拘束力，并不会对行政相对人的行为、司法机关的审判活动产生当然的拘束作用。只有当行政执法指导案例对法律规范的解释、细化是准确适当的，且具有行政先例或行政惯例的外观时，其才能以一种间接的方式表现出外部拘束效果。因此，行政执法指导案例的外部拘束效果是一种可能的拘束效果，行政相对人受其拘束并非绝对的而是相对的，需要受到一定条件的限制。这种外部拘束效果的相对性特征进一步划定了行政执法指导案例内部拘束力与外部拘束效果的边界。但要注意的是，行政执法指导案例是否产生外部拘束效果需要经过法院的司法审查才能确定。

具体而言，当行政相对人诉请法院，主张行政机关作出的行政处理决定未与类似行政执法指导案例保持一致或行政机关作出的行政处理决定依据了不适当的行政执法指导案例，涉嫌违反信赖保护原则、平等对待原则的，法院不得直接将行政执法指导案例作为判断行政处理决定是否合法、有效的依据，而是要先审查行政执法指导案例的合法性以及本案与行政执法指导案例的相似程度。通过审查，法院如果认为行政执法指导案例合法有效，且与被诉行政案件高度相似的，就可以将行政执法指导案例作为衡量行政行为合法的标准和尺度，并在判决书中予以引用，行政执法指导案例随之具有拘束性。法院如果认为行政执法指导案例不合法或与被诉行政案件存在较大差异，该指导案例就不能作为衡量本案行政行为是否合法的依据，指导案例也就事实上失去了约束行政相对人的可能。可见，当法院认为行政执法指导案例违法时不能直接宣告该案例无效，行政执法指导案例虽然被定性为一种特殊形式的行政自制规则，但其内核仍是已经发生法律效力的行政决定。出于对生效行政决定所具有的确定力、公定力的尊重，法院不能直接宣告该行政执法指导案例无效，但可以参考对规范性文件的附带审查方式不将行政执法指导案例作为认定本案行政行为合法与否的依据。此外，在府院互动机制的基础上，法院还可以向行政执法指导案例的发布机关提出处理建议，由行政机关判定行政执法指导案例的法律效力。

结 语

通过上述研究可以发现，行政执法指导案例兼具“自制性”与“规范性”双重特征，可定性为一种特殊形式的行政自制规则。基于行政系统内部的“命令—服从”关系，以及内部激励、评议考核、责任追究等机制的约束，行政执法指导案例在行政系统内部具有当然的拘束力。当行政执法指导案例对法律规范的解释、细化是准确、适当的，并且具备行政先例或行政惯例的外观时，行政执法指导案例也可以获得一种间接的司法适用，进而产生外部拘束效果。但需要注意的是，行政执法指导案例并非立法性规则，其内部拘束力和外部拘束效果需要在满足特定条件的情况下才能实现。因此，在制度建构方面，不能简单用“应当参考”“应当参照”等表述来拟定行政执法指导案例的拘束强度，而是要进行精细化的设计，清晰地界定内部拘束力和外部拘束效果的实现方式与作用边界。唯有如此，才能破解行政执法指导案例拘束形式“非此即彼”的困局，真正提升行政执法指导案例适用机制的科学化水平。