行政不当联结的判断标准及其法治约束

李育江

（南开大学 法学院，天津 300350）

一、问题的提出

行政联结有确保相对人义务履行、降低行政成本和提升行政行为有效性的功能。如《不动产登记暂行条例实施细则》（2019修正）第三十五条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记，应当提交不动产权属证书或者土地权属来源材料、建设工程符合规划的材料、房屋竣工材料、房地产测绘报告、税费缴纳凭证等，这些前置条件的设计与申请事项构成行政联结，对保证房屋安全、减少产权争议、确保相对人纳税义务的履行具有积极意义。行政不当联结亦具有上述功能，只因联结事项被不正当运用而扭曲异化，合法性、合理性与有效性的关系亦失之偏颇。如在唐某诉长沙车管所一案［（2018）湘行再65号］中，唐某向车管所递交了申请时所需的各项材料，车管所工作人员以该车辆有违章行为未处理为由，拒绝受理申请。唐某遂向法院提起行政诉讼。一审法院将“交通违法行为处理”解释为核发检验合格标志的程序性规定，认为《机动车登记规定》关于“交通违法行为处理”的规定符合《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）的立法宗旨，与该法第十三条的原则性规定并无冲突，且二审法院与一审法院结论基本相同。后唐某向湖南高院申请再审，湖南高院以禁止不当联结原则对“交通违法行为处理”与核发机动车检验合格标志的问题进行了阐述，并以“目的不一致”和“对象不一致”为由，得出“捆绑式年检”属于行政不当联结的结论。2008年最高人民法院在《关于公安交警部门能否以交通违章行为未处理为由不予核发机动车检验合格标志问题的答复》中已对交通违法行为与核发机动车检验合格标志相联结的问题作过答复，认为《道路交通安全法》第十三条对机动车安全技术检验合格标志的发放条件作了明确规定，应当依照法律规定执行。涉及行政不当联结的案例屡见不鲜，笔者通过北大法宝网统计了自2018年以来有关“违章与年检不当联结”的案件，共14件。在相同争议问题上，法院作出的判决理由与“唐某诉长沙车管所”案大致无异，绝大多数判决否定“捆绑式年检”的合法性。2018年全国人大常委会法制工作委员会将“处理违章作为机动车年检前置条件”这一问题写入《关于2018年备案审查工作情况的报告》。［1］但囿于违章处理效率的现实考虑，行政机关并没有放弃使用“捆绑式年检”手段。2021年《道路交通安全法》《机动车登记规定》先后进行修改，新修订的《机动车登记规定》依然将“交通违法行为处理”作为核发检验合格标志的前置条件，法律与规章冲突现状依然存在。

行政不当联结在实现行政任务方面的效果显著，但行政机关执行行政任务不应片面地追求行政效率和行政行为的有效性，倘若容许行政不当联结的存在，那么行政机关就可以无限制地结合各种“武器”对付相对人，［2］更遑论相对人权利和自由的法治保障。行政不当联结所引发的一系列行政法问题无法回避，如以禁止不当联结原则为主的公法原则如何约束行政不当联结，何为判断行政联结正当与否的标准，如何运用法律手段约束行政不当联结，怎样运作。基于此，对不当联结现实形态抽丝剥茧，从而将不同行政事项的联结控制在法治框架内，成为本文要直接回应的现实问题。

二、禁止不当联结原则的理论因应

（一）禁止不当联结原则的界定

在学界，关于禁止不当联结原则的界定并无定论。有学者从法律规范意旨和目的角度进行界定，禁止不当联结原则是指国家权力机关在其权力作用上，应只考虑合乎事物本质的要素，不可将与法律意旨及目的无关的法律或事实要素纳入考虑。［3］此外，亦有学者将禁止不当联结原则限定在行政行为与相对人的给付之间，强调对待给付的关联性，即禁止不当联结原则是指行政机关的行政行为与人民的给付间，特别从法律授权观察并无实质的内在关联者，则不得互相结合，即不得互相有依存关系。［4］不同学者对禁止不当联结原则的界定相异是观察对象和观察领域不同所导致的结果。前者强调行政机关的权力作用与法律目的的关联性，而后者则是从双方对待给付或是行政法律关系角度，观察行政机关和相对人的权利义务有无内在关联。但无论界定如何，禁止不当联结原则都是行政权力的“刹车系统”，旨在防止行政机关在其职权范围内或超越职权运用失控的权力对待相对人。

（二）禁止不当联结原则的法理依据

禁止不当联结原则被视为行政法一般原则甚至宪法原则，其法理依据法治国原则、比例原则、禁止恣意原则等。［5］其中最值得关注的是法律保留原则和比例原则，二者与禁止不当联结原则相配合，可形成针对行政不当联结的较为严密的公法原则约束体系。法律保留原则将影响公民基本权利或重大公共利益事项予以立法保留，排除行政不当联结的可能；而在行政保留事项中，比例原则和禁止不当联结原则共同限制权力的恣意、过度和滥用。

⒈法律保留原则。作为行政活动根据理论的法律保留原则有界定立法权和行政权边界的功能。法律保留范围的不确定性，可能导致过度限制立法权和行政权逸出法治轨道的双向危境。［6］在全面深化改革的语境下，法律保留事项规定模糊，行政机关容易以概括授权的方式分夺部分立法权限，个中缘由，既有政治体制架构和法律制度体系的考虑，也有行政管理方式改革创新的现实需求。相较于担忧其过度限制立法权，行政机关在正当目的的庇护下实质违法更值得防范。［7］将可能影响公民基本权利和重大公共利益的行政联结以法律的形式规定，可以更好地规范行政联结行为。公民基本权利和重大公共利益为法律保留范围划定了底线。在国家立法层面，法律保留原则排除核心事项不当联结的可能，但行政保留领域才是规范行政不当联结的重点所在。面对瞬息万变的生活实况和行政活动现状，行政机关会在既无法律授权、亦无法律禁止的情况下，由政策先行或依职权采取行政措施。如此，法律保留原则面对其中可能出现的不当联结将鞭长莫及，所以还需寻求比例原则和禁止不当联结原则的配合。

⒉比例原则。比例原则被视为行政法上的“帝王原则”，作用在于衡量手段和目的之间的关系，其包括目的正当性原则、适当性原则、必要性原则和均衡性原则等四个子原则。［8］行政不当联结须受比例原则约束，目的正当性原则要求行政联结必须旨在达成正当合理目的；适当性原则要求行政联结有助于或者直接促进行政目的的实现，［9］必要性原则要求行政机关为实现行政任务，须克制行政联结措施的有效性诱惑，选择对行政相对人权益损害最小的方式和手段；而均衡性原则要求行政联结对行政相对人权益所造成的损害，应当与其所增进的公共利益大致相称或成比例。概言之，行政机关不得肆意选择和运用行政活动方式，过度限制行政相对人权利或课予其义务。在行政保留领域，比例原则为行政不当联结“戴上枷锁”，时刻警惕行政机关以不正当手段追求正当或不正当目的，有助于防止相对人权益受损程度与行政机关所追求公共利益彼此失衡。有关禁止不当联结原则与比例原则关系的理论观点大致有如下三种：第一，禁止不当联结原则从属于比例原则。第二，比例原则从属于禁止不当联结原则。第三，禁止不当联结原则与比例原则相互独立。在司法实践中，行政不当联结层出不穷，比例原则囿于复杂的分析规则并不能迅速判断行政联结是否合法正当，其似乎并不总是最佳解释方案。笔者认为，比例原则有一套较为成熟的审查体系，将禁止不当联结原则纳入比例原则从而发挥补充说理作用未尝不可。但是，禁止不当联结原则对行政不当联结具有针对性，若能将不当联结的判断标准客观化，其将具有超越比例原则的解释力和规范作用。

（三）禁止不当联结原则的判断规则

在行政活动中将不同行政事项相互联结，增设公民义务或限制公民权利以求实现行政任务属法律容许范畴，其本质是行政主体对行政活动方式的一种自由选择和运用。但不正当的联结超出了法律容许的边界，滥用了法律赋予的行政自主性。禁止不当联结原则禁止没有“事理上关联”的联结，所谓“事理上关联”，是指联结事项与法律规范的意旨相同或相似。［10］“事理上关联”旨在判断行为目的与规范目的是否冲突，是一种实质意义上的禁止不当联结判断规则。在上述“唐某诉长沙车管所”案的判决里，法官通过分析违章处罚和车辆年检的对象、目的不一致，得出违反禁止不当联结原则的结论，其运用的是“手段与目的之合理联结”标准，这与学理中的“事理上关联”标准同义。

不相关因素考虑也是一种典型的禁止不当联结判断规则。如在承德故意隐瞒行程、拒不配合流调的人，被要求三代以内旁系亲属不得参军、不得入党、不得报考公务员及事业单位等。［11］此一制裁措施将违法行为与违法行为人亲属的工作权相联结，超出了合理、正当联结的文义限度，此两项联结事项并不具有相关性。在这一联结行为中，不利后果承受人与违法行为人都已发生错位，明显有违责任自负原则，亦不符合法律规范意旨。除“事理上关联”和“不相关因素考虑”两项判断规则之外，还有一种判断规则即“对待给付间实质上关联”。［12］综上可知，禁止不当联结原则中包含着行政不当联结的判断规则和作用机制，这为行政不当联结的判断标准提供了理论支撑。

三、行政不当联结的判断标准

行政行为的运用和创新同时伴随着僭越法治边界、进行不当联结的潜在危险。从我国实定法和行政实态观之，在行政活动领域中，行政不当联结频有发生且范围广泛，包括但不限于行政立法、行政处罚、行政许可、行政协议等。行政不当联结系指行政机关在行政过程中，将不同性质的行政事项相互联结且违背法律规范目的的行为。本文所称的“行政不当联结”仅限于行政行为（包括行政立法）层面的探讨，而狭义的法律制定层面的不当联结不在本文探讨范畴。原因在于制定法律可能受到道德伦理、政治因素、社会条件等方面的影响，不当联结的判断标准也会有所相异。行政不当联结的本质是行政机关滥用权力或强势地位，违法加重相对人或不特定多数人的义务或剥夺某种法律权利。那么，如何判断行政联结的正当性，是否存在较为客观、具有可操作性的行政不当联结判断标准，已有文献关于行政不当联结判断标准的探讨多停留在理论层面，并未充分结合我国丰富的行政管理素材和司法裁判案例。行政管理样态愈发多元，判断行政事项间的联结是否正当，还需根据我国行政管理活动和行政诉讼活动实际，对行政不当联结的判断标准进行细化、重构。

（一）不相关因素考量

⒈明确的法律授权。法律授权的尽头就是行政权力的边界，若无法律授权行政机关作出的行政行为就有不当联结的风险。近年来，我国社会信用体系建设成效显著，个人信用评分、“文明码”等新型治理手段的触角延伸至居民生活的方方面面，“一处失信，寸步难行”已耳熟能详。［13］社会信用体系建设关涉公民隐私权、营业自由、个人信息等公民切身权益，其提高行政效率、简化政府监管功效，催生了行政机关滥用或泛化信息信用从而实现“一招制胜”的越界冲动。在社会信用体系建设过程中，政府通过信息和信用、联合惩戒措施和目的之间的不当联结进行声誉制裁，出现只注重监管措施有效性而偏废合法性与合理性的趋势。［14］以2010年睢宁县大众信用评级事件为例，睢宁县出台的《睢宁县大众信用管理试行办法》及《睢宁县大众信用信息评估细则（试行）》将居民银行欠贷、闯红灯、欠缴水费、不履行赡养义务、偷盗财物等进行量化评分，并赋予A、B、C、D四个等级，等级高者在各方面可获优先照顾，等级低者接受生存照顾、创业扶持、入党参军等权益将受限制甚或被剥夺。［15］十年之后，苏州“文明码”上线，“文明码”积分与个人交通违法行为、交通志愿执勤活动等信息相关联。积分等级高者将会享受工作、生活、就业、学习、娱乐的优先和便利。积分甚至可作为警示和惩戒综合文明指数低于下限人员的电子凭证。［16］治理主体在治理工具的选择和运用过程中，应进行自我设限，避免滥用数字技术，从而将技术应用和信用信息使用控制在法律规范的范围内。［17］这种综合型的信用（文明）评价体系，一端将公民的个人信息、违法行为、道德问题甚至生活日常都纳入量化评价之中，一端又将经过量化的分值与公民的自由权利和经济社会权利相联结。行政机关采取诸如此类的新型治理手段是否具有法律授权、是否超越法律规范值得怀疑。

目前，我国部分省市社会信用条例以正面列举或反面排除的方式，明确规定纳入信用信息的事项范围，亦有规定信用信息使用的场景领域、守信激励和失信惩戒措施。如《云南省社会信用条例》第九条、第十条、第二十二条、第二十五条、第二十七条、第二十八条、第二十九条；《重庆市社会信用条例》第十八条、第三十一条、第三十二条、第三十六条；《天津市社会信用条例》第十二条、第十六条、第十九条。如果把个人信用信息的收集与使用对交易安全的促进视为公共利益，那么这些地方性法规在公共利益与个人信息权利保护之间作了审慎的平衡。［18］但若在欠缺法律明确授权的前提下，将其他事项纳入信用信息目录并据此作为联合信用惩戒和受领给付的前提条件，或将信用信息目录内事项与公民权益相联结超越合法、正当、必要和关联边界，那么此类综合型信用（文明）评价体系则有不当联结之嫌。

⒉相同或相近的行政领域。相同或相近的行政领域是判断行政不当联结的重要形式标准之一。行政机关若以甲领域的行政工具实现乙领域的行政任务，则有超越职权之嫌。以银行贷款为例，适用于金融领域、以维护良好金融秩序为旨趣的信用评价体系，不论是信用工具将非商业诚信内容纳入评价体系致使工具功能异化，还是将信用工具适用领域肆意扩张导致工具功能泛化，都有不当联结的可能和侵犯公民权利的危险。［19］如河南省多县出台创建“无访村”（社区）的相关政策，［20］将信访领域的公民信访权利与教育领域的考试录取政策相联结，本质上是以子女受教育利益为诱饵，迫使相对人放弃信访权利。此一激励手段是一种给付伪装，以教育领域的利益换取维稳目的的达成，一方面变相限制了相对人的信访权利，另一方面也有损不特定多数人的平等受教育权。在此类情境中，不当联结披着给付利益的“羊皮”行侵益之事，呈现出明显的“复效性”特征。

⒊作用对象同一。一般而言，行政行为的作用效果仅对于行为人本身，而不能波及行为人以外的第三人，株连式联结有违责任自负这一现代法治原则。在我国征地拆迁过程中，发生过不少株连式征地拆迁事件。如在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台前，湖南茶陵县就以规范性文件为依据，对全县数十名在职或退休公职人员实行停职、停岗、停薪的“三停”处罚，缘由却是公职人员的亲属、亲戚没有按时签订搬迁协议。［21］2011年江苏省镇江新区丁岗镇一名小学老师因劝父母拆迁不力，被学校强行停薪停课。［22］行政机关剥夺或限制第三人的合法权益、课予其法外义务，以第三人的工作和薪资为要挟，将其与征地拆迁对象捆绑在一起以达成推进征地拆迁工作的目的。株连式联结的本质是为无过错的国家机关工作人员与有过错的拆迁户之间设定了连带责任，前者必须为后者承担责任。［23］此种行政措施有违禁止不当联结原则，亦是对现代法治和基本权利的漠视。公民的生存权、发展权、劳动权等基本权利以及人之尊严是行政机关进行行政事项联结时应当恪守的底线。值得注意的是，联结作用对象错位不宜一律认定为不当联结。关联是否正当的关键在于剥夺或者限制的第三人权益是否依附于作用对象的特定身份或待遇，若作用对象丧失特定身份或待遇，那么剥夺第三人享有的附随权益，并不能认定为不当联结，如取消拒服兵役者家属的军属待遇、收缴优待金。［24］

（二）附加额外条件

行政机关不论是在平等法律关系中作为协议当事人，抑或在不平等法律关系中作为管理者，其凭借行政权或强势地位将额外义务或者负担附加于行政相对人，若此种附加条件行为旨在达成不相关或不正当目的，则可能被认为是不当联结。行政许可作为一种单方行政行为，法律规范通常明文规定了许可条件，因此对行政许可中不当联结的判断集中在行为合法性——其是否违反法律优位原则，适用法律法规是否正确。而行政协议中的行政机关与相对人，形式上处于平等地位，双方权利义务由协议内容确定，因此行政不当联结的关注焦点从行为合法性转换至权利义务关系平等性。

⒈法定型附加条件。行政许可通过行政过程为公民创设财产权利或行动自由，行政许可权的合理性与正当限度在于个人自由与公共利益的平衡。［25］行政许可中的不当联结需结合法律规范进行判断，其围绕的核心规范是《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第十六条第四款，即“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”。行政机关若违法增设许可条件则构成对相对人合法权利的限制，也将打破法律对个人自由与公共利益之间所作的平衡。行政许可是法律对国家限制事项的解禁，并非行政机关对相对人的施舍。违反上位法增设许可条件有违上位法律规范目的，亦是行政机关对法外目的的不当追求。许可条件与许可事项联结是否正当合理，形式上表现为行政机关是否违反上位法增设许可条件。在违法增设许可条件案例中，行政机关常以内置额外许可条件的规章或规范性文件为依据，作出不予许可的决定。如在金为发诉盱眙县运输管理所案［（2014）盱行初字第0004号］中，行政机关以驾培市场的供求状态作为准许开办驾驶员培训学校的条件；在皓天公司诉汉寿县文化体育广电新闻出版局案［（2017）湘0722行初11号］中，“县城区网吧连片连锁区域内不审批新设立的网吧场所”也成为开设网吧的限制条件。从合法性的角度看，这些额外条件的设置业已超出上位法的容许范围，违背了法律优位原则。而从联结正当性的角度看，上述案例中的附加条件是对行政相对人营业自由的非法限制，且都反映了与行政许可事项不相关的目的考量，如调控驾培市场的供求状态，行政管理便利或减少工作量……这些法外目的与行政许可条件设置的原初目的不一致或不相关。综上而言，针对行政许可中的联结行为，可以结合法律规范、法律优位原则以及目的关联性进行综合分析，从而判断是否构成不当联结。

2．约定型附加条件。在德国法中，行政协议需要满足一定条件，包括公民对待给付必须符合特定的目的、意在执行公共任务、适当、与合同中的给付具有客观的联系。［26］对附加条件的行政协议进行联结正当性判断有助于避免协议相对人在行政机关的强压下约定不相当的给付义务，保护协议相对人免受不平等对待。［27］在行政协议中，附加额外条件这一标准旨在从对待给付中“权利义务不平等”的角度判断行政联结的正当性。如在最高人民法院发布的行政协议典型案例“卡朱米公司诉荔城区政府”案［（2018）闽行终130号］中，卡朱米公司与荔城区政府的给付义务分别是出让国有土地使用权和给付征迁补偿额。但荔城区政府却从征迁补偿款中扣留1200余万元作为卡朱米公司履行“兼并重组义务”的保证金。从目的角度看，这一行为并不符合政府对征迁企业进行补偿的目的。从双方权利义务关系看，附加“兼并重组义务”实质上是行政机关凭借自身优势地位为卡朱米公司获取合法的征迁补偿额设立了额外条件。这与双方对待给付无客观联系，且造成双方权利义务失衡。此种附加条件型的联结不具有正当性，有违公平原则。

（三）手段与目的脱节

不相关因素考量与附加额外条件是从法律授权、行政领域、作用对象、行为合法性和关系平等性等角度对联结正当性进行判断，均属于形式标准范畴。而实质意义上的行政不当联结判断标准包括追求客观上错误的目的和手段与目的无实质关联性。实际上，在对不当联结进行形式判断时，“手段与目的脱节”这一实质判断标准早已隐匿其中。若没有实质标准的帮助，形式标准可能流于空泛、失于准确。如综合型的信用（文明）评价体系若欠缺明确的法律授权，则有违不当联结的形式标准，其合法性难逃质疑。但只要其追求目的正当且手段与目的有实质关联性，综合型的信用（文明）评价体系并不必然违反实质意义上的禁止不当联结。因此，不论是不相关因素考量还是附加额外条件的不当联结，归根结底都是手段和目的的关系之辨，对于某一行政行为的联结正当性需结合手段与目的关系进行实质判断。

1．追求错误的目的。行政权力并非凭空产生，行政机关作为公益的代言人，其行为不仅应严格遵照执行法律条文，更应以法律规范目的和精神为目标。若行政机关追求错误目的，即不符合授权法目的，特别是不属于本行政机关目的，那么行政行为不具有法律容许性，可能构成主观的裁量滥用。［28］不管手段客观上多么合法正当，都应从目的正当性和主观上滥用权力两方面对其合法性、正当性予以否认。我国不乏行政机关为追求错误目的而被法院判决违法的案例。在王某某诉天心区住建局案［（2021）湘01行终287号］中，王某某未就征收补偿事宜与行政机关达成一致，行政机关遂以《危房拆除决定书》回避征收补偿程序，将案涉房屋拆除。危房改造原初目的是为了保障公民人身和财产安全，但从目的视角来看，本案中行政机关以危房改造之名，追求客观上错误的强拆目的，造成程序选择与房屋征收拆迁目的的分离；从手段层面观之，行政机关以危房认定和拆除程序取代房屋征收补偿程序严重损害了相对人的合法权益，构成主观的程序滥用。

⒉手段与目的无实质关联性。2009年“先育后婚”人员考公务员遭拒录事件中存在的被告适格、担任公职权利与保持品行义务的关系、计划生育政策在公务员录用中的理解等争议问题，引发了专家学者的激烈讨论，其背后则是道德义务与法律权利的纠缠。［29］于法而言，《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》）和《江苏省人口与计划生育条例》均旨在规范“超生问题”而并非先育后婚行为。结合《中华人民共和国公务员法》第二十四条、《人口与计划生育法》第四十二条、《行政机关公务员处分条例》第三十三条的规定，在公务员招录过程中将违反《人口与计划生育法》的“超生”人员拒之门外尚有法律因由，但将“先育后婚”这一要素也纳入公务员招录门槛之中的法律依据并不充分，有不相关考虑的嫌疑。于德而言，问题的关键在于先育后婚是否与“品行良好”具有实质关联性。有学者认为，当事人在生育前已举办民间婚礼，但因为丈夫工作原因未及时办理结婚登记手续，因此，双方未婚先育并不具有道德上的可谴责性。［30］也有学者认为，应区分道德容忍和道德激励，未婚生育只能得到人们的容忍，不能成为“良好品行”的例证。［31］诚然，先育后婚不能成为“良好品行”的例证，但既然先育后婚能为道德所容忍，那么其至少不能被划入“品行不良”的范畴。综上，先育后婚无关品行，其作为一种社会行为、社会现象，不能成为品行优劣的判断标准。将“先育后婚”这一要素纳入公务员招录门槛，对于招录“品行良好的公务员”这一预期目的的达成，并不具有“充分的盖然性”或是“相当的确定性”。［32］因此，“先育后婚”与“品行良好”无实质关联性，将两者相关联有违禁止不当联结原则，这既是对公民担任国家公职权利的剥夺，亦是国家的人事损失。

四、行政不当联结的法治约束

（一）行政系统内的职权撤销

相较于行政复议和行政诉讼，恢复行政行为的合法性与合目的性、消解行政不当联结对相对人或利害关系人造成的不利后果以及恢复政府权威和公信力，最便捷有效的措施当属职权撤销。职权撤销是行政机关在法律救济程序之外，消灭违法或不当行政行为法律效力的行政行为，其有别于复议和诉讼程序中的撤销。［33］职权撤销是行政官僚科层体制内行政机关的自我纠错和内部监督措施，其正当性来源于依法行政原则和行政系统内的领导权、层级监督权，其实质性根据在于合法性的恢复或者合乎目的性的恢复。［34］在行政管理实践中，通过职权撤销纠正不当联结行为确实是合理的现实做法。职权撤销是一把双刃剑，运用得当可以及时高效地纠正违法行为、恢复受损的相对人权益；运用不当则会有损于法律安定性和相对人的信赖利益，亦不利于政府威信的树立。就不当联结的职权撤销而言，需要注意以下问题。

⒈职权撤销的主体适格。《中华人民共和国宪法》第八十九条和第一百零八条规定了国务院和地方政府的行政撤销权。《行政许可法》第六十九条和《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条分别规定了撤销行政许可的情形和主动纠正行政处罚的义务。这些规定从实定法上赋予了原行政机关及上级行政机关撤销违法行政行为的权力。但需特别注意的是，如果在行政不当联结中出现超越职权的情形，不宜由原行政机关自行撤销。原因在于行政行为撤销权附属于行政行为作出权，既然超越职权的行政行为不为法律所容许，更遑论作为附属权的撤销权的法律容许性。因此，如有超越职权的行政不当联结，由同级政府或者上级业务部门进行撤销更符合法理，且能同时收获维护政府权威和回应权利主张的功效。

2．基于行为类型的区别考量。职权撤销可以直接由依法行政原理推导而出，不需要特别的法律明文授权，被视为归属于行政机关的当然权力，但这并不意味着职权撤销不受任何限制。行政行为的合法性并非行政机关撤销不当联结行为的唯一参考因素，职权撤销是一个裁量过程，需要在个案中进行价值权衡。于授益型不当联结而言，职权撤销需考虑相对人的信赖保护利益。若相对人因信赖行政机关已取得特定身份或某种利益，那么权衡依法行政与信赖保护则是行政机关撤销授益行政行为前应慎重考虑之事项。［35］行政机关应在判断相对人是否同时具有“信赖”和“保护价值”且经与公益权衡之后，再对信赖利益予以肯认或否认。［36］于负担型不当联结而言，职权撤销受法律安定性、行政效能的掣肘。在依法行政原则下，无论行政行为违法情形和严重程度，理论上行政机关皆可依职权予以撤销，［37］从而消除施于相对人的违法或不当负担，恢复行为合法性或合目的性。但是，针对负担型不当联结需注意两个问题：一是不当联结的职权撤销要兼顾法律安定性要求，行政机关应视不当联结违法情形和严重程度再作撤销与否的决定。二是以“唐某诉长沙车管所”案为例，行政不当联结在行政管理中存在重大现实需求，违章与年检的联结确有减少交管部门工作量、降低执法成本的现实效用，［38］由此造成的行政管理和司法裁判的冲突，或许应寻求立法层面的斟酌考虑。做好上位法与下位法的衔接，平衡不当联结的效果收益与公民权利受限程度以及对法制体系的冲击，依法行政和行政效能之间的巨大张力才能得以弥合。

⒊遵循正当程序要求。由于我国暂无关于职权撤销程序的系统规定，行政管理实践中的职权撤销做法并不一致。在行政管理实践中，明显不符合法律精神且被广泛报道的行政不当联结常迫于公共舆论而寥寥收场，要么含糊其辞地公开解释，要么简单地公告撤销，缺乏说理、缺少告知相对人救济权利和渠道。有观点认为，既然现行法律、法规及规章对行政行为撤销没有作程序上的要求，那么行政机关对作出撤销决定的程序就可以自行掌握，不能统一强制要求。［39］但是，从职权撤销的性质看，职权撤销本身是一个旨在复原行政法律关系的行政行为。［40］即使没有关于职权撤销程序的明文规定，行政机关也应当恪守最低限度的程序要求。行政机关应说明原不当联结的违法性和撤销的法律依据、事实依据，在撤销决定作出过程中应当听取利害关系人的陈述、申辩和利益表达，在撤销决定中告知公民申请听证、复议和提起诉讼的权利，并及时公开撤销行政不当联结的决定或通知特定相对人。

（二）行政不当联结的司法救济路径

职权撤销是行政机关的自我纠错、自我否定，相较于复议和诉讼程序，更显便捷高效。但这也需要行政机关的自觉性、主动性和对内“刮骨疗伤”的决心。在没有外部舆论压力时，不当联结由行政机关自行撤销不易实现，且不当联结一般内含着行政机关实现其他行政任务的现实考虑。如若行政不当联结不能通过职权撤销得到妥善处理，那么就应该让其进入司法救济渠道。在不同的诉讼类型中，行政不当联结的司法判断基准也应有所区别。

⒈行为之诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定了六项违法行政行为的司法判断基准。有学者认为，由于我国没有关于不当联结的实定法规定，因此可以在司法审查时将违反禁止不当联结的行为归入滥用职权的范畴。［41］笔者认为，在司法审查中，行政不当联结问题不能简单地归入滥用职权的范畴。诸多不当联结事例和案例显示，行政不当联结与“滥用职权”中的“不相关考虑”并非对应关系，换言之，“滥用职权”这一司法判断基准不足以单独容纳形态复杂多样的行政不当联结。根据行政事例的推导和司法案例的呈现，行政不当联结除构成滥用职权以外，还可能构成超越职权和行政适法错误。行政不当联结的司法判断基准还需结合行政判断标准具体分析。

一方面，部分行政不当联结可以归入“滥用职权”的范畴。“滥用职权”系指行政机关在其权限范围内不正当行使行政权力，违背法律授权目的。［42］如前文所述的拆迁“株连”事件、“先育后婚”人员考公务员遭拒录事件，行政机关将公职人员的工作和薪资与征地拆迁对象捆绑、将先育后婚人员作为“准公务员”品行优劣的判断标准，其实质是在自己职权范围内为达目的将不相关事项或对象联结捆绑，符合滥用职权的性质特征。其中有两个问题需要特别解释：一是综合型信用（文明）评价体系的形式判断标准没有明确法律授权，既然如此，为何将其纳入“滥用职权”而非“超越职权”范畴？笔者认为，明确的法律授权应该指向行为法权限。虽然综合型信用（文明）评价体系没有明确的行为法授权，但面对涉及众多行政部门的综合型联结，地方政府享有相应的组织法权限，所以将综合型信用（文明）评价体系视为行政机关对自己职权的一个延伸而非超越，［43］或许更为妥当。二是程序滥用型不当联结属于“滥用职权”还是“违反法定程序”？如前所述王某某诉天心区住建局案中，行政机关以危房拆除程序替代征收补偿程序，将案涉房屋拆除构成程序滥用。程序滥用行为是以不合理程序代替原定程序，并非在法律规定范围内对具体程序要求的违反，因此不宜归入“违反法定程序”范畴。相反，行政程序替换是一种在法律范围内不正当行使职权的行为，且行政机关在主观上存在追求客观上错误目的之过错。可见，程序滥用符合行政滥用职权的特征，宜归入“滥用职权”的范畴。［44］

另一方面，部分行政不当联结可以归入“超越职权”“行政适法错误”的范畴。就“超越职权”而言，其属于形式上的越权，根据有关职权规定容易作出客观判断。［45］如在“相同或相近的行政领域”这一行政判断标准下，倘若教育行政机关将中考加分与招商引资额相联结，那么就超越了教育行政机关自身职权，是对招商引资机关职权的侵占。［46］但如果行为主体是地方人民政府，则可能构成滥用职权而非超越职权。就“行政适法错误”而言，其通常发生在行政许可领域。行政机关所依据的行政规范性文件因增设许可条件而与上位法相抵触，不当联结行为失去下位的合法依据从而被认定为“适用法律、法规错误”。进言之，“行政适法错误”这一司法判断基准是“法定型附加条件”不当联结在司法审查中的投射。行政不当联结的判断标准并非行为撤销理由，只起辅助法官说明理由的作用。在司法审查过程中，行政判断标准还须转换为司法判断基准，使行政不当联结判断标准与撤销情形相照应。法官除对行为违法性进行审查外，还需考虑是否存在“无可撤销内容”“违反公益”等撤销阻却事由，进而选择最有利于相对人权益保护的判决方式。

⒉关系之诉。在行政协议中，如果存在单方特权的行使，可以运用行为之诉的逻辑，采用合法性审查的司法判断基准对不当联结行为进行审查。以“沈某某诉崇川区住建局”案［（2022）苏06行终741号］为例，行政机关通过签订房屋修缮协议的方式取得房屋控制权后拆除房屋，并在此基础上建设公益设施。此案中行政机关对相对人施加事实强制力带有强烈的公权力性质，可以适用行为之诉的司法判断基准审查行政行为合法性。但是，如果行政协议没有明显的公权力介入，仍然运用行为之诉的司法判断基准，可能导致审理对象模糊、裁判说理糅杂牵强。而适用关系之诉中的可撤销理论对行政不当联结进行审查，说理逻辑将更为顺畅，权利义务关系也将更为清晰。

传统民法理论认为可撤销事由包括单方错误、受恶意欺诈、受非法胁迫、危难被乘的法律行为等。［47］最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”借鉴民法可撤销理论，规定了行政协议可撤销情形。这一规定从实定法上承认了行政协议的效力待定状态。对于此类行政协议，行政相对人可以诉请法院撤销。以上述“卡朱米公司诉荔城区政府”案为例，法官运用民法可撤销理论，从合意角度进行审查，认定行政协议于相对人一方而言显失公平，进而予以撤销。虽然在案件审理时该行政协议司法解释尚未出台，但法官业已混合运用行政法上的禁止不当联结原则和民法上的显失公平原理进行论证说理，就整体而言，说理过程遵循的仍然是民法可撤销理论的论证逻辑。可撤销事由一般涉及当事人意志自由的维护问题。［48］参照民法理论，行政法上显失公平的客观要件可以解释为双方的权利义务要达到显失均衡的状态；主观要件可以解释为行政机关利用自身优势地位致相对人于不利境地。值得注意的是，行为之诉中的“撤销”是由于行政行为被判断违法而予以撤销。关系之诉中不涉及公权力的“撤销”，而是因为表意不自由、无实质合意而予以撤销。前者是基于行政行为的客观撤销，后者是基于法律关系的主观撤销，二者性质需加以区分。

行为之诉和关系之诉中不当联结的司法救济，已使行政不当联结的司法救济路径初现端倪。不论是在行政管理阶段还是行政诉讼阶段，行政不当联结的判断标准都可以成为运用主体剖析行政不当联结形态、识别不当联结行为的有效手段。但在司法审查中并不存在“不当联结”这一司法判断基准。因此，确定不同的司法判断基准能更精确地为行政不当联结行为定性，进而为法官提供更合适的诉讼类型和审理规则，更好地实现相对人合法权益的保护。

结 语

行政不当联结始终是横亘在依法行政原则与行政效能原则间的鸿沟，行政机关为更高效率、更低成本地实现行政任务，难免突破法治界限进行不当联结，忽视行政相对人合法权益或课予其法外负担。本文主要对行政不当联结的约束原则、判断标准和法治约束手段作了初步观察、归纳和探讨。行政不当联结能否接受公法原则、职权撤销和司法审查的严格约束有待实践验证。希冀基于中国行政管理和诉讼实态，继续探寻行政不当联结的法治之道。