中国式乡村治理现代化：意涵、模式与路径

朱 政，谭远磊

（⒈湖北民族大学 法学院，湖北 恩施 445000；⒉湖北省咸丰县人民检察院，湖北 恩施 445000）

一、问题的提出

在党的二十大报告中，习近平总书记提出，“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，并系统阐述了中国式现代化的科学概念、深刻内涵和本质要求。在基层治理方面，报告多处提到：完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能；抓党建促乡村振兴，推进以党建引领基层治理；积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制。［1］将这几组关键词串联起来，再结合党的十九大提出的乡村振兴战略，中国乡村治理的大致轮廓已然清晰可辨。如果加入历史的维度，在中国共产党和中华人民共和国的“长历史”中展开回溯性考察，中国乡村治理的建构与演进，无疑构成一条独特的中国式乡村治理现代化道路。本文意在解读中国式乡村治理现代化，追求一定程度上的学理化阐释、学术化表达和体系化构建。

在国内学界，关于乡村治理及其现代化的研究颇有渊源。［2］简单地说，“乡村治理研究是以理解乡村秩序如何维系、乡村社会如何发展为主要任务的问题导向的多学科综合研究”［3］。在笔者看来，或可借用甘阳教授提出的“通三统”［4］的叙事框架，简要回顾和梳理既有文献，进而形成阐释中国式乡村治理现代化问题的理论线索。新时代中国乡村治理的基本形态与深层逻辑是由中国的文明传统、中国共产党和新中国“革命－社会主义”传统、改革开放后形成的新传统共同塑造的。首先，中国式乡村治理现代化的底层背景是历史中国构造的“大一统”传统和县治结构。既有研究，一方面，重点关注中国传统的乡村治理结构和政治体系［5］，以及由此形成的“上下分治”［6］的基本格局。另一方面，基于基层视野，聚焦传统乡村——特别是村治——的理论阐释，譬如费孝通先生提出的“乡土中国”［7］典型形态，基层社会的“简约治理”［8］，以及面向村庄共同体的“齐家”［9］之制度构造等。其次，中国式乡村治理现代化所依托的乡村治理体制和治理技术，很大程度上可以追溯至中国共产党和新中国“革命—社会主义”传统。如关于人民公社制度［10］、城乡二元制［11］、群众路线和基层动员［12］等重要研究。再次，中国式乡村治理现代化呈现出的演化路径与显性特征，还主要源于改革开放以来形成的新传统。最为重要的是20世纪80年代确立的家庭联产承包责任制（分田到户）和村民自治制度［13］，21世纪的高速城镇化进程、税费改革、新农村建设、脱贫攻坚和乡村振兴等相关研究。当然，还包括更为微观、更为细致的诸多研究，如关于村治的社会基础［14］、项目制与技术治理［15］等。

对于中国式乡村治理现代化这样的宏大主题，试图穷尽既有研究既不可能也不必要，文献回顾的意义在于突出要点、梳理思路和获得启发。概而言之，中国式乡村治理现代化，一方面，创造了社会主义国家治理现代化转型的新形态，蕴含了深刻的现代性问题；另一方面，也开辟了推进国家治理体系和治理能力现代化的新道路，为世界各国特别是发展中国家提供了显著区别于西方现代化模式的、可资借鉴的新样板。在笔者看来，“长历史”的叙事框架，既具有“长历史”时间向度的复调式、回溯性反思意味，同时又兼顾了当代社会科学研究关注多重约束条件和多种塑造力量的机制分析。因而有助于面向党的二十大提出的“中国式现代化”重大命题，理论化地阐释中国式乡村治理现代化的丰富意涵，进而依据中国乡村治理的历史实践与典型经验，概括、提炼其基本模式和生成路径。

二、所谓者何：中国式乡村治理现代化的丰富意涵

中国式乡村治理现代化是中国式现代化的重要内容和子领域。理解中国式乡村治理现代化，首要的问题应当是学理化地阐释中国式乡村治理现代化的丰富意涵。

第一，中国式乡村治理现代化深嵌于中国近代以来“千年变局”的现代化转型进程。一方面，乡村治理现代化转型的发生，即在于中国乡村社会整体性地被“抛入”肇始于17世纪、由西方工业化引发的现代化和全球化历史进程。在某种意义上，正是19世纪中叶的中英鸦片战争及其随后跟进的西方工业产品，打破了中国乡村小农户农耕（主业）搭配手工业（副业）极具韧性的经济体系，［16］进而从根本上摧毁了依据宗法制建构的村庄小型共同体的基本秩序。自此，中国乡村不得不在资本主义世界体系的“中心—外围”的结构中重新定位。因而理解中国乡村治理，再也无法脱离一系列重要的“关系”范畴——民族国家与世界格局、全球经济体系、工业与农业等。另一方面，近代以来，面对遭遇的全面危机，“在中国人民和中华民族的伟大觉醒中，在马克思列宁主义同中国工人运动的紧密结合中，中国共产党应运而生”“中国共产党团结带领中国人民……建立了人民当家作主的中华人民共和国，实现了民族独立、人民解放”［17］。作为社会主义国家，必须将中国式乡村治理现代化置于“政党—国家—社会”三维框架中予以审视——“党居于三角形的顶部，领导着国家与社会”［18］。再一方面，新中国工业化的历史进程及其内在逻辑，从根本上规定了乡村治理现代化的建构与演进。中华人民共和国成立之初，工业从农业提取剩余和进行资本积累，由此形成了城乡二元制和公社体制；经过改革开放初期的调整，确立了村民自治制度；21世纪初，进入工业化中期，由“税费改革”和工业反哺农业，带动了一系列乡村治理重大变革；当下中国经过“产业扩张”“结构调整”阶段，迈入工业化后期，开始深度参与金融资本主导的全球化竞争，面向乡村振兴战略，乡村治理肩负着全新的历史使命。显然，中国式乡村治理现代化的历史进程，蕴含着深刻的现代性问题，以及面向现代性的全面反思。

第二，中国式乡村治理现代化意味着特殊类型的秩序构造，追求一种结构性“善治”。如英国社会学家吉登斯所言：“现代性以前所未有的方式，把我们抛离了所有类型的社会秩序的轨道，从而形成了其生活形态。”［19］的确如此，以“乡土中国”为参照系，当下中国乡村治理体系及其秩序构造，呈现出显著的“断裂性”特征。一是中国式乡村治理现代化的幕后是一个“强国家”，作为全球范围内最为成功的后发现代化国家，中国的特殊之处在于中国共产党对基层社会的“政治整合”，使得政党（基层党组织）成为国家治理体系和治理能力的关键节点。二是乡村治理现代化很大程度上建立在理性化、专业化的现代科层治理体系之上，甚至最基层的村庄治理亦呈现出高度“行政化”［20］的样态。三是法治秩序基本成型。特别是党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，党中央高度重视推进全面依法治国，乡村治理法治化的总体格局基本形成。正如习近平总书记所指出的，“法治是乡村治理的前提和保障”［21］。四是深度塑造乡村社会关系。相对于传统的“乡土中国”，当下乡村社会的血缘、地缘联系受到了强烈的现代性冲击，“熟人社会”逐渐消解，“半熟人社会”成为常态。乡村治理——以乡村振兴战略中提出的“三治融合”为典型代表，面向乡村社会基础性的社会关系，试图整体性地塑造乡村生产生活秩序。

第三，中国式乡村治理现代化要求持续推进国家治理体系和治理能力现代化，追求将制度优势转化为治理效能。一是建构和创新与中国特色社会主义新时代相匹配的乡村治理体制与运作机制。因而当下的基层社会创新、乡镇体制改革、基层政法改革等都应纳入中国式乡村治理现代化的视野中予以理解。二是广泛运用大数据、人工智能、通信技术、信息技术平台等技术手段，依托新型的技术治理回应新时代精准治理的需求。这不仅因为当下的乡村治理越发强调“科技支撑”，而且也因为现代国家接近于一个技术装置，“技术治理已是其权力实践的重要表现”［22］。三是面对具有高度不确定性的现代“风险社会”，推进国家治理体系和治理能力现代化意味着乡村治理必须提高应对外在冲击和化解风险的能力，在不确定的总体环境中寻求相对稳定。

第四，中国式乡村治理现代化依托乡村振兴战略，服务于全面推进中华民族伟大复兴。中国式现代化与中华民族伟大复兴，互为表里、相互支撑。前者意在突出“传统”向“现代”转型的中国模式、中国进路和中国风格；后者则基于中华文明的“大历史观”，强调近代以来，在中国共产党领导下，中华民族从历史低谷走向复兴的不可逆转的历史进程。根据温铁军教授的研究，在波澜壮阔的中国现代化进程中，中国广大乡村始终是承载和化解现代性风险的战略大后方。“从整体的社会稳定来看，乡土中国的‘三农’对于城市中国的产业资本危机的‘化危为机’（60年来，特别是30年改革期间，已经发生过的周期性经济危机平均起来大约10年一次）起了重要的载体作用。”［23］因此，中国广大乡村及其治理的现代化转型，对于中华民族伟大复兴具有极其重要的战略地位。从某种意义上说，中国式乡村治理现代化进程，就是根据国家战略（如乡村振兴战略）的顶层设计和总体安排，整体性、有步骤地对基层社会进行规划、布局和整合。因而乡村治理应致力于不断完善制度建设，创新体制机制，从而满足多元的社会需求、化解复杂社会矛盾、规范基层政府和广大群众的行为等。

三、何以可能：中国式乡村治理现代化的基本模式

中国式乡村治理现代化具有深刻的现代性意涵，它意味着国家治理由传统迈向现代的深刻转型，追求一种结构性“善治”，持续推进国家治理体系和治理能力现代化，以及最终服务于中华民族伟大复兴。重要的还在于，通过长期的历史塑造，中国式乡村治理现代化逐渐稳定、成型，形成了独特的中国模式，并呈现出显著的制度优势和卓越的治理效能。在笔者看来，基于党的二十大提出并系统阐述的“中国式现代化”重大命题，以及中国乡村治理的历史实践与典型经验，可望概括、提炼中国式乡村治理现代化的基本模式。

第一，坚持党的领导。“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”［24］这一论断从根本上揭示了中国特色社会主义的本质规定性。正因如此，中国式乡村治理现代化基本模式的核心与要点，首要的必然归结为坚持党的领导。历史上，中国共产党正是通过成功地对乡村基层社会进行“政治整合”，最大程度地组织动员广大人民群众，才获得推翻帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山的根本力量，最终带领全国各族人民建立了人民当家作主的中华人民共和国。在中国革命、建设、改革的历史进程中，中国共产党始终把实现中华民族伟大复兴确立为自己的初心使命，并根据不同历史阶段的战略目标，规划和治理广大乡村基层社会。从这个意义上说，中国式乡村治理现代化是政党推动型的国家治理现代化。从更为中观或微观的角度说，中国式乡村治理现代化始终以“坚持党管农村工作”为根本原则。正如2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》所指出的：“毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，健全党管农村工作领导体制机制和党内法规，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。”［25］因而也必然要求加强党的建设，将农村基层党组织建成坚强的战斗堡垒。一言以蔽之，对于中国式乡村治理现代化，党的领导是其内在的构成性要素。

第二，一统体制与因地制宜辩证统一。中国式乡村治理现代化是国家治理转型的重要组成部分，追求面向中国这样一个幅员辽阔、发展不平衡的巨型国家的有效治理。因此，在国家治理结构的维度上，中国式乡村治理现代化必须回应“央地关系”问题——“中央和地方的关系也是一个矛盾”。基于中国“大一统”的历史传统和现有格局，由毛泽东同志开创的调动中央和地方“两个积极性”［26］的非制度化策略，逐渐迈向更加制度化的“央地分权”的体制构造。在此，中国式乡村治理现代化的基本模式也呈现出一统体制与因地制宜辩证统一的特殊样态。一方面，国家法律和党内法规及其立法权配置，如《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》《中国共产党农村基层组织工作条例》等，搭配自上而下的科层官僚体制，总体上制度化地规定了乡村治理的基本面；另一方面，依然保留和延续了具有相当程度灵活性的治理策略和治理技术，如全国范围内高强度、地方化的基层治理创新，应对治理规模和治理需求多样性而产生的“运动型治理”等等。客观地讲，一统体制与因地制宜之间始终存在潜在的张力，似乎也无法追求一劳永逸的制度安排；但对于处在高速转型期的当下中国乡村，面对新型治理问题层出不穷的现实——如针对乡村老人和青少年的网络借贷、电信诈骗等，适度保持这种张力，也不失为一种实践智慧。

第三，科层体制与简约治理相互嵌套。中国式乡村治理现代化的成功之处，还在于一定程度上沿袭了历史中国的低成本治理传统，形成了一种现代科层官僚制与简约治理相互嵌套的治理模式。历史上，中国乡村治理的成本很大程度上由乡村社会内部承担和消化。从传统的宗族、乡贤到中华人民共和国成立初期集体化时代的公社，再到改革开放后村民自治制度中的村“两委”，以及当下被重新挖掘和寄予希望的新乡贤，中国乡村治理始终强调依靠半正式的准官员和群众自治组织。应该认识到，中国共产党引领中国式现代化，国家权力高强度向基层社会渗透，在国家治理事实上主要依靠理性化、专业化现代科层治理体系的前提下，乡村治理还能保留相当程度的简约治理特征，延续多元主体共治的格局，是何等的难能可贵。统合科层体制与简约治理两套治理体系的，正是中国共产党的各级组织。特别是乡镇党委政府和村“两委”位于关键节点上，兼具国家科层体制和非正式扁平化组织的特征，实际发挥着类似于两套治理体系“转换器”的重要作用。“基层组织都能有效地通过党的意识形态资源和政治统合制，进行 ‘群众路线’‘驻队’‘包村制’‘工作组’和‘统分结合’等简约治理方式，‘简约又高效’地实现了其‘承上启下’的功能。”［27］

第四，干部体系与技术治理彼此支撑。中国式乡村治理现代化的重要面向之一，在于不断推进国家治理体系和治理能力现代化。正如习近平总书记所指出的，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成”［28］。中国式乡村治理现代化的基本模式，在更为中观和微观的体制机制创新层面，面向制度建设与制度执行，呈现为独特的技术治理嵌入“干部国家”的二元结构，“亦即以技术应对复杂治理和精确治理的要求，而党政领导干部构成了基层政权的权力框架和象征性权威符号”“一方面，在国家政权体系及其运作体制上，‘干部国家’的总体特征依然显著，从根本上保证党领导人民有效治理国家，也有利于通过各级党组织在基层社会贯彻落实党的路线方针和决策部署；另一方面，面对社会转型期基层社会的复杂局面，技术治理极大地提高了基层政府、组织回应新问题的能力与灵活性，有助于防控和抵御社会风险，维护社会稳定和国家总体安全”［29］。不难看出，随着近年来以网络信息技术、大数据、人工智能为代表的新型技术的高速发展，以及其在乡村治理领域的普遍运用，技术治理逐渐叠加、拓展甚至置换传统以党政干部为骨干框架的治理策略和治理技术，成为完善治理体系、提升治理能力的新的增长点。换句话说，中国式乡村治理现代化，要求我们深刻理解技术治理的底层逻辑与运作机理，特别是需要处理好党的领导（党政干部体系）与技术治理的关系，将党的优良传统、初心与信仰注入科学技术工具，通过解决乡村社会的治理难题赢得人民群众的拥护，制度性地生产“凝聚人心”的核心价值。

中国式乡村治理现代化的历史实践和演进，显然是异常复杂和多面向的，因而概括、提炼其基本模式既可能在复调叙事中忽略或遗漏某些重要的因素，也可能因研究者关注的重点有异，从而形成不同的叙事框架。但无论如何，“历史不只是一个事实接着另一个事实。我们可从中习得一些通用模式”［30］。在本文中，对于中国式乡村治理现代化核心要素的提炼、基本模式的认知，源于对中国式乡村治理现代化丰富内涵的解读，其理论叙事始终在中国乡村治理历史演进的脉络中展开。总而言之，坚持党的领导是统领性的，也是中国式乡村治理现代化基本模式的首要标识；一统体制与因地制宜辩证统一，回应的是中国“大一统”传统和巨型国家的基本国情；科层体制与简约治理相互嵌套，表征中国式乡村治理控制治理规模和治理成本的特殊构造；干部体系与技术治理彼此支撑，则呈现了更为中观和微观层面的体制机制创新，特别是关注新型技术治理的嵌入与运用。显而易见，中国式乡村治理现代化的基本模式，既带有中国共产党和社会主义传统的深刻印记，同时也透露出一种“太极生两仪”式的古典智慧和辩证思维。“治大国如烹小鲜”，中国乡村治理体系内部各要素之间的联系，从来不是二元对立、非此即彼的，也不是简单的静态结构化的，而更接近于一种多元融合、亦此亦彼的动态平衡。

四、继往开来：中国式乡村治理现代化的生成路径

中国式乡村治理现代化的建构与演进，一定程度上得以呈现，在笔者看来，一如上文所述，基于一种长历史的叙事框架。首先，这意味着以一种极为恢弘的叙事方式铺陈中国式乡村治理现代化的历史展开，强调站在当下中国特色社会主义新时代，回溯、辨识进而反思中国式乡村治理现代化百年历程的主线。亦即以一种“大历史观”的视野展开素描，凸显其现代化进程自然演进的面向。其次，同时也能够有意识地提高“分辨率”，将历史中的人、理性与行为纳入考量，展现中国共产党团结带领全国各族人民，在各历史阶段和历史节点上作出的战略抉择、总体布局和一系列重要探索，同时也包括基层组织、人民群众自发的甚至是无意识的各类尝试。再次，重要的还在于，面向未来的历史叙事，暗含了在中华民族伟大复兴新征程上，中国式乡村治理现代化的前途和理想图景依然具有开放性的想象空间。因而在继往与开来之间，分析和阐释中国式乡村治理现代化的生成路径，具有重要的理论和实践意义。

第一，在中国共产党的坚强领导下，坚持自主探索，立足全局和长远进行战略布局。“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”［31］中国式乡村治理现代化，同样如此。正是中国共产党长期执政，在党的坚强领导下，才可能对社会主义国家前途进行百年规划，制定前后相继的一个又一个奋斗目标，不断开启新的历史征程。世纪沉浮，在中国乡村百年变迁的各重要历史节点上，中国共产党始终面向中国特有的国情，统筹全局、立足长远，坚持自主探索，作出了一系列重大战略决策——从土地革命到建立公社制度，从家庭联产承包责任制到农业税费改革，从新农村建设、脱贫攻坚到乡村振兴战略。总之，近现代以来，中国共产党成功地塑造了中国乡村基层社会，推进和拓展了中国式乡村治理现代化。因而中国共产党的领导及其对广大乡村基层的整体安排，本身即构成中国式乡村治理现代化最为重要的生成路径。

第二，顶层设计与基层创新的双向互动，尊重基层组织和人民群众的首创精神。一方面，中国乡村治理国家战略和顶层设计的形成，很大程度上依赖中国共产党和各级人民政府在乡村社会以推动“分级试点”、提炼和推广“典型经验”的方式，吸纳基层组织和人民群众的各类制度创新，以及进一步检验实践效果。事实上，已经形成了一种独特的顶层设计与基层创新双向互动的制度制定、运作、修正的策略和惯例，与党的群众路线高度契合。正如著名的“枫桥经验”，“‘枫桥经验’的变迁路径体现为顶层倡导、基层创新、中层承接、理论提炼和全国推广等主要环节”［32］。另一方面，顶层设计与基层创新的互动与调试，一定程度上也回应了基于巨型国家和区域发展不平衡国情产生的多元治理需求。因而有助于在党的统一领导与地方有效治理之间取得动态平衡。近些年，“在党中央高度重视基层治理和社会稳定的情势下，地方政府从单一的GDP竞争逐渐转向‘经济增长’与‘社会创新’两条战线同时发力”，实际上开启了乡村治理制度创新的“锦标赛制”。［33］从这个意义上说，中国式乡村治理现代化的建构与演进，也是由有组织的基层创新驱动的。

第三，坚持在法治的轨道上稳步推进，特别是恰当运用促进型立法。党的十八大以来，习近平总书记反复强调，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。“中国特色社会主义实践向前推进一步，法治建设就要跟进一步”“要充分发挥法治的引领、规范和保障作用……推动各方面制度更加成熟、更加定型，逐步实现国家治理制度化、程序化、规范化、法治化。”［34］历史是最好的教科书。在中国共产党的坚强领导下，中国特色社会主义事业在自主探索中起步，取得了举世公认的伟大成就，积累了极为宝贵的丰富经验。当下，中华民族伟大复兴已然进入不可逆转的历史进程。中国式乡村治理现代化正走在正确的道路上，比历史上任何时期都趋于成熟、稳定，因而也更需要面向长远以法治的方式巩固根本、稳步推进，坚持以法治思维和法治方式应对和处置突发事件。坚持在法治的轨道上推进乡村治理现代化，还突出表现为近几年广泛运用以《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）为代表的促进型立法。《乡村振兴促进法》的第六章对乡村治理的主要方面作出了规范性安排，其重点在于，在强化地方党委政府责任的基础上，以赋权、激励、倡导和保障等方式，引导多元主体积极参与，搭建乡村治理组织体系和制度平台。也就是说，促进型立法不仅丰富了推动乡村治理调整和改革的工具箱，而且很大程度上能够起到规范地方党委政府和基层组织的重要作用。

中国式乡村治理现代化的建构与演进显然是复杂和多面向的，但无论如何，它仍呈现出一些具有高度辨识性的显著特征，蕴含着某些深层规律。一方面，必须将其置于中国革命、建设、改革的历史进程以及当下中国特色社会主义新时代的历史方位中去理解，而不能脱离历史阶段和社会基本矛盾运动空谈。另一方面，还应深入理解塑造乡村治理现代化的“历史合力”，以及各“分力”矢量合成的基本规则。