推进社区减负增效的内在机理和实践进路

摘      要：社区高负荷低效能运转是转型社会结构变革、社区治理职能间现存张力、各社会组织与居民互动有限、社区公共服务需求快速增长的共同结果。社区“减负增效”改革内含切实减轻社区负担、有效提高治理效能、实现减负增效互助互促三重目标。高负荷下居委会治理效能提升的动力机制在于，通过结构调适增进治理资源与治理手段的协同性，以目标统筹化解功能职责与履职实践的多重张力。推进社区减负增效应加强社区党组织建设并理顺各社区组织间的功能关系，改善社区协商治理能力和水平，提高协商议事的有效性，推动社区文化高质量发展，提升社区文化软实力。

关  键  词：社区减负；减负悖论；提质增效；动力机制；实践进路

中图分类号：D669.3        文献标识码：A        文章編号：1007-8207（2023）09-120-09

一、问题的提出

基层治理是国家治理在基层的延伸，是国家治理体系的重要构成。城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。［1］长期以来，社区工作负担过重。从反映工作时长的“5+2”“白+黑”、描述工作任务下达口径的“上面千条线，下面一根针”、展现工作难度的“上面一句话，下面跑断腿”，到呈现工作考核现状的“上面千把刀，下面一颗头”等俗语，可见社区工作的繁重与复杂，作为基层治理的痛点和难点问题引起了理论和实务界的高度关注。2017年，《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》）明确指出，要“推进社区减负增效”。作为首个国家层面的社区治理纲领性文件，《意见》旨在通过优化顶层设计、引导地方结合本地实际推进基层治理体系和能力创新发展，扭转社区治理困局。

理论界就社区减负和提高社区治理效能进行了深入分析，并取得一定的研究成果。聚焦社区减负的研究认为，社区兼具行政协助和组织自治职能，行政整合过度、行政职能过载是社区高负荷运转的主要成因。［2］［3］而以行政命令驱动的减负改革往往遵循“减负—加压—再减负—再加压”的实践路径，会不同程度地陷于行政化—去行政化—再行政化的悖论，未能实现有效减负的改革目标。［4］为此，基于社区应依法自主管理其公共事务的法理定位，以及小社会单元积极活动就能充分实现的任务应由其自行完成的基本原则，［5］应着力克服社区自治面临的制度建设不足、运转过程不畅、参与意愿不高和参与效果不彰等主要困境。［6］

围绕社区治理效能的研究主要就影响要素及其作用机制和优化策略展开。有研究以社区的生活秩序、情感秩序为切入点探究女性提升社区治理效能的运作机制和实现机理，强调柔性治理与社区治理实务、利益边界和话语体系模糊性高度适配，包括共情、细心、耐心、暖心、热心在内的女性群体特质通过感化、带动、精细化和增进信任提升社区治理绩效。［7］有研究提出“结构—资源—效能”的分析框架，强调通过优化结构、赋权增能、激发动能以提高社区治理效能。［8］有研究强调，在加强组织化和秩序化的同时，扭转“强他治，弱自治”的局面，实现行政协助职能与组织自治职能的均衡协同，是适应社会转型期社区建设增进社区治理效能的关键。［9］［10］有研究概括提出，应通过优化社区党建，由党组织引导健全社区治理机制、引领社区服务体系、推动社区居民自治工程以切实提高社区治理效能。［11］

既有研究为理解社区减负增效改革奠定了基础，亦存在进一步拓展的空间。首先，既有研究关注社区改革的特定面，较少统筹考虑社区减负与增效的内在关联；其次，既有研究未能揭示减负与增效联动发展的内在机理和发展机制。社区治理的经验表明，不同负荷程度的社区绩效可能比较接近，负荷程度接近的社区效能或也存在明显分野。就此而言，减负增效不具有此消彼长的对应性关系，减负并不能直接增进社区治理效能。

那么，应当如何认识继而有效推进社区减负增效改革呢？笔者厘定的“成本—收益”分析框架（见图1）认为，社区减负增效改革旨在走出社区高负荷低效能的现实困境，更好地发挥并均衡社区组织自治和行政协助职能，在合理控制治理成本的基础上实现治理绩效曲线从较低水平走向较高水平。图1中的治理成本曲线从A-A'向中间B-B'靠拢；治理绩效曲线从A-B-C向A'-B'-C'靠拢；在这其中，治理成本排序为A-A'>B-B'>C-C'，C-C'对居民素质、组织建设等社区自身条件要求较高，指向部分具有天然优势的社区。立足于此，为深化对社区减负增效逻辑理路和实践进路的理解，助益社区治理实践，主要关注下列问题：社区高负荷低效能现状何以生成？为什么有些社区能够在高负荷下仍然取得较好的治理绩效？这对推进社区减负增效提供了哪些启示？在实践中可以采取哪些有效举措以切实提升社区治理效能？

二、社区高负荷低效能的产生原因

高负荷低效能运转是社区工作任务繁重、工作压力较大、工作效率和结果不抵预期的概括性呈现，是转型社会中社区治理现实困境的集中表达。其生成原因主要在于以下四个方面：一是在基层治理制度建设和制度创新尚未有效填补权力真空的改革过渡期和高速发展期，新生社会问题、新增矛盾解决往往无据可依；二是既有基层管理体制的权责倒置导致社区责任与风险、资源与任务倒挂严重；三是社区双重治理职能的结构失衡及其张力加剧了提升社区治理效能的现实挑战和实现难度；四是社会变革速度、居民社区生活需要和社区公共服务供给能力匹配度低的现实张力。

第一，转型社会中社区发展环境与治理任务的复杂性日益加剧，社区治理的正式和非正式制度供给不足问题凸显。现代化进程中，社会非政治领域和私域自由空间逐步扩大，社会流动性、异质性和多元化持续增强。在此进程中，当代中国的社区既不同于建立在地缘、亲缘和宗族认同上的传统农村社区，又区别于高度依赖法律和制度、以利益集团间竞争实现权力分配和利益满足的西方自治社区。面对发展中出现的新情况和新问题，基层治理正式制度系统化程度较低和社区公共治理非正式规则相对稀疏的现实使社区治理往往无先例可循、无经验可鉴。社区治理的灵活性和创新性亟需提升，但满足前述要求的发展要素却既不完整也不充分。

第二，社区双重治理职能的结构失衡限制了社区治理效能的提升。现代化是国家权力向基层社会渗透和公众个体权利边界不断清晰的双重过程。社区处于国家基层政权建设的末端，现行街居制奠定了基层政府及其派出组织将行政工作下沉到社区的制度基础；社区对基层政府组织的财政、人事和权威依赖赋予并强化了其主动承担行政协助工作的动机和意愿；［12］在外在拉力和内在推力的共同作用下，社区行政协助职能持续扩张。与此同时，受社会流动性较高和生活方式变革的影响，邻里交往日渐式微，社区社会资本稀薄，社区认同和社区凝聚力的脆弱性增强，社区居民自治的社会基础薄弱，社区自治水平和自治能力偏低。也就是说，行政协助职能的过度扩张、组织自治功能较弱、行政协助职能与组织自治功能协同性水平较低，二者互为基础、互为助益、互相促进关系的破裂是社区高负荷低效能运转的重要原因。

第三，各社区组织间结构关系与功能边界不清晰，社区组织与居民互动关系质量有待改善，限制了社区自主性的实现。在现有社区治理结构体系中，社区党组织和居委会、基层政府组织和居民关系状况共同构成社区善政良治的基础要件和社区治理现代化的坚实基础。然而，各地社区党组织与居委会融合程度不一，不同程度面临党组织与居委会结构关系不平衡、功能分野不清晰、职权功能不匹配的困境。［13］而在笔者的调研中，通过对社区书记和居委会工作人员的访谈发现，在历时比较和现实感知双重维度上，居民和居委会的亲密度明显下降。社区组织通过非正式交往巩固和增强组织威望面临更多困难，社区治理关键主体能动性不足。

第四，居民需求异质性、多样性与社区公共服务供给能力有效性、有限性之间的张力增加了社区治理的难度。随着市场化改革的深入发展，产权结构多元化使得各类社区对国家资源的依存度逐渐分化，社区公共服务供给能力随之分层。市场主导资源配置加剧了社区内居民的异质性程度，需求一致但利益分化的现象广泛存在。［14］与此同时，随着社会主要矛盾的变化和居民生活观念的变革，社区居民公共服务和生活需要的异质性水平不断提高，社区公共服务供给能力增长缓慢且滞后的问题日渐凸显。

三、高负荷下社区治理效能提升的动力机制

在社区高负荷运转的基本格局下，社区治理绩效存在显著的内在分层。在社区治理效能不彰的整体性困境之外，仍然有部分社区治理绩效表现较为突出。这表明，减负与增效并非单向的条件结果关系。展开来讲，减负为增效提供了更多的实践空间和发展可能；增效是夯实减负基础、增进减负成效持续性的重要保障；减负与增效实际上是互为基础、互相促进的关系。因此，深刻把握高负荷下治理绩效更优社区的共同做法，可为推进社区减负增效提供有益启迪和有效借鉴。

2019年4月至2021年9月，笔者在T市B区和B市X区进行了追踪调研。调研发现，国家权力嵌入机制与社区回应策略的互动质量是高负荷下社区治理绩效差异的关键影响要素。现代化是国家权力持续下沉、基层政权建设更为巩固、公众权利边界更加清晰的多重过程；处于国家和社会交汇点的社区是理性化民意表达的组织主体，也是制度化民意回应的起点。一般来讲，那些治理绩效相对突出的社区能够同时最大程度地贯彻落实国家意志并最大限度地满足居民的诉求和需要，妥善地处理了二者在實践中可能存在的张力。其经验做法可概括为：以结构调适实现动态均衡来激活社区自主性，以目标统筹优化冲突管理来提高社区积极性。

（一）结构调适与动态均衡

第一，调整基层政府组织①与社区的功能关系，兼顾社区自上而下的行政协助职能与自下而上的信息传递功能。基层政府组织对社区人事、财政等方面的控制奠定了社区重视其行政协助职能的制度基础，在一定程度上消解了社区逆向选择的风险，但二者间的不对称关系加剧了治理实践中社区责大、权小、利少的困局，限制了社区治理功能的优化提升。以街巷吹哨、部门报到为代表的改革举措，将基于领导协调的权威制度转化为工作机制，赋予社区一定的向上动员能力，更加有效地发挥其下情上达功能，使基层政府组织能够有针对性地采取行动，增强了社区在整合治理资源中的影响力，为充分发挥其在地优势、高效处置社区公共事务提供了支持。

第二，提高基于制度的刚性治理水平和基于非正式交往的柔性治理能力，增进治理能力与治理任务复杂性的适配度。社区作为基础性社会单元，兼具政治功能和生活功能，既有政治秩序，也有生活和情感秩序。社区治理同时依赖正式制度和非正式规则。鉴于基层社会治理具有依靠正式正义体系、半正式正义体系的传统①，以及社区低政治性、高利益性的基本结构特征，当前社区治理在事实上仍然高度依赖半正式和非正式规则。因此，尽管治理制度提供了社区治理的基本遵循和重要依据，但制度化的交往和接触不能成为居民与社区面对面关系的有效替代；高质量居民互动关系的建构是正式交往、非正式交往的综合结果。

第三，持续优化社区组织间及其与居民的交流交往关系，在增量治理中同步增进社区治理统一性和扁平化。在向社区制的发展进程中，基于行政权力进行统一决策、命令、调度和动员的社会基础日渐消解，社会分化发展呼唤适应多方分权、共同决策的基层治理机制，社会发展的多元化与多样性呼唤基层治理扁平化。立足于此，作为对社会发展变革和社区发展现实需要的战略性回应，政府在为社区发展提供引导和支持的基础上，要加大力度探索社区组织、社会组织、居民等多元主体合作提供公共品和准公共品的实践方案。这一开放治理策略扩大了社区治理的支持力量和动力来源，能够在保障治理秩序和规范的同时丰富并密切社区内部的联动机制。

（二）冲突管理与目标统筹

第一，加强党组织建设、优化党组织功能以有效统筹国家与居民的意志和利益。现代化加速发展的直观结果是国家权力向社会渗透的能力得到了巩固，公众权利相对贫困的状况得以改善。在社区治理中，囿于认知水平和利益立场，对社区发展具有根本重要性的系统工程（如楼梯改造）的民意支持率有时不抵日常性问题（如安装电梯、绿化、停车位），社区问题处置优先性排序需要更为扎实的群众工作。在社区建设中，社区系统建设需要与居民当期的利益需求并不总是完全匹配。在面向居民的民意测评中，那些履职能力较强的社区党组织往往较好地利用了其权威性和嵌入性，通过耐心做好解释工作妥善地处置居民内部的意见与分歧，在切实增强治理规范性和秩序性的同时有效满足了居民需要。

第二，高度重视社区文化建设，以文化建设增进凝聚力和认同感、切实提高社区软实力。在由温饱型社会转向发展型社会的进程中，人民日益增长的美好生活需要同时涵盖物质与精神两个方面，作为生活共同体的社区文化建设在满足人民精神需求中扮演关键角色并承担重要职责。社区文化建设不仅作为社区建设的逻辑起点为社区高质量发展奠基，而且作为一种积极的建设力量贯穿社区发展始终。［15］社区成员参与社区文化活动的程度越高，他们对社区文化的认同感和归属感就越强，与社区的关系就越密切。［16］社区文化的“灵活性”与“群众化”特征优化了社区资源配置的效率与效能，提高了社区共同体有机团结的水平。社区软实力在弥补正式制度治理缝隙、增强技术治理社会穿透力、弥补既有治理体系功能弱势等方面发挥了积极作用。

第三，坚持问题导向、源头治理，提高社区智慧治理能力和水平，稳步提升治理效率并优化治理成本。不同于传统熟人社区，推进当代邻里社区的治理工作需要新理念、新抓手和新方法。问题是时代的声音，集中反映了居民需要并指明了社区治理的努力方向。以洞悉、发现和解决问题为突破口，在源头治理上下真功夫是提高社区治理效能的有效路径。坚持以解决问题和满足现实需要为牵引，可以更加精准地统筹调配各方资源，建构社区主导的联动协同合作机制，实现治理成本优化和治理效能提升。以问题解决程度为行动导向是灵活调整后续工作着力点、增强治理有效性的重要因素。技术可以显著提高对复杂社会现实的认知能力，增强判断分析的科学性、准确性，切实增进社区精细化管理服务的能力和水平。前述治理理念和治理手段的组合性变革是优化社区治理绩效的重要路径。

第四，强化流程管理、推进回应性治理，改善管理服务过程的规范性、对居民需求的回应性和回应有效性能够切实提高居民满意度。社区治理实践在强调目标和结果考核的同时，更加注重通过优化管理服务流程来提高社区治理的规范性，社区在“目标—过程—结果”框架下承担沟通、联系基层政府与居民的工作。同时，不断提高基本公共服务供给质量和社区公共服务供给能力，在充分把握居民诉求和需要并进行系统归类的基础上，更加强调对居民要求的有效回应和满足，社区治理的灵活性持续增长。在推动社会治理重心向基层下移的进程中，前述举措叠加使社区治理的统一规范性和灵活有效性同步增长。

四、推进社区减负增效的实践面向

推进社区减负增效的目标意蕴具有丰富的层次结构，是切实为社区减负、提高社区治理效能、促成减负与增效协同发展的有机统一。基于减负增效的交互作用关系和高负荷下提高治理绩效表现的经验做法，在深化基层行政管理体制改革，进一步明晰基层政府组织与社区职责边界和功能关系之外，全面系统地推进社区减负增效还应做好以下工作。

（一）加强社区党组织建设，理顺社区党组织与其他组织的功能关系

党的基层组织是党联系群众的桥梁和纽带，是团结凝聚服务群众的前沿阵地，是社区各种组织和各项工作的领导核心。党的十八大以来，社区党组织实现了全覆盖，党组织与社区加速融合，加强党的基层组织建设成效显著，基层党建创新不断取得新进展新成效。堅强有力的社区党组织是实现社区善治的关键，应更好地发挥社区党组织在社区事务中的领导作用。为此，要全面加快推进社区党组织制度建设，选优配强社区党组织书记队伍，充分发挥社区党员的模范带头作用。制度建设是社区党组织建设的基础、抓手和保障，提高社区建设规范性、调动社区发展积极性的关键在于完善和优化制度。因此，应注重通过提高社区党组织生活的质量，密切联系群众的能力，进一步完善与驻区单位党组织、共建单位、新型经济社会组织党组织的横向联系等有效举措，更好地发挥社区党组织服务动员、资源整合的功能。

制度的生命在于执行，执行的关键在人。社区书记是社区发展的领头人，关系到社区发展全局，对社区发展至关重要；社区书记联系群众最为紧密，在一定程度上代表、影响并塑造着党的形象。要高度重视社区书记的价值理念、工作方法、工作能力和工作态度在社区工作全局中的重要影响，为社区书记履职能力和职业发展提供组织支持。党员是社区治理的生力军，要更加注重保护党员积极性，更好地发挥党员模范带头作用和服务群众的先锋作用。

应进一步理顺社区党组织与其他社区组织的功能关系，实现各社区组织功能的有机协同。我国城市社区中的多元治理主体共同构成了社区治理结构体系，社区党组织处于领导地位，其领导功能的实现和优化有赖于与其他组织协同互动关系的质量。因此，切实发挥并提升社区党组织的领导功能，应结合各地实际推动社区党组织与其他社区组织结构功能持续规范化、清晰化，控制由于职权模糊、交叉、重叠等导致的成本损失和效率损耗，增强各社区组织功能的良性互动和有机协同。

（二）深入推进基层协商治理，提高社区协商议事的有效性

推进基层协商治理是有序扩大公众参与、提高集体行动有效性的重要举措。当前，社区公共参与频度和质量整体偏低，协商治理效果不抵预期，协商结果推广为公共意志可能存在合法性不足的问题。［17］深入推进基层协商治理、提高社区协商议事的有效性应重点围绕社区协商议事的规范性、培育和塑造居民的协商意识及能力、重构社区关系网络展开。

要全面规范过程管理，提高社区协商议事的质量和效能。遵循增进参与机会平等性、参与过程规范性、增强公共决策正义性的目标，社区协商议事应明确坚持问题导向、进一步优化流程管理，更加重视结果评估。协商议事主要围绕对社区发展具有重要影响或与居民直接相关的事项展开；就特定事项形成的意见或观点处在同等重要的地位，多数与少数、精英与底层、共识与差异并非对立关系，要通过充分讨论最大限度增进团结、凝聚共识。

协商议事应以规范的流程保障公众参与机会，增强参与的有效性。为满足特定群体的利益而牺牲另一方或多方的利益不正义且不必要，有效扩大参与是协商治理的重要目标。风险不仅在于低参与，也在于由此造成的不平等的再生产。更加平等的参与机会降低了少数人的表达困境，也有效地抑制了多数人以及精英强势群体的表达霸权，有益于最大程度增进不同群体利益的均衡性。

重视发掘和培育社区中积极性较高的居民群体。社区治理不仅有赖于纵向权威结构建设，也有赖于横向交流交往关系的发展。发挥社区居民积极分子以点带面的功能是增进横向交流交往关系的有效策略，也是构建纵向和横向交织的信息、资源流动系统，塑造社区网络治理层次结构的可行路径。多层网络关系和多重网络节点的存在使得信息和资源成倍增长，能够增加信息传播的密度和力度。

（三）推动社区文化高质量发展，增强社区文化软实力

文化是社区的核心构成要素，是突出社区特色、彰显社区个性的核心元素，是社区间比较差异的重要发生原因，文化的力量和影响力清晰且明显。尽管我们历来对社区文化建设保有肯定性态度，但在实践中却总是低估甚至忽略文化的影响，使文化实际发挥的影响远远低于其应有的功能作用。加强社区文化建设是推进社区治理现代化的内在要求和支持要素，推进社区文化高质量发展，进一步发挥社区文化的功能，应从文化建设内容、传播机制和效果着手，塑造居民的正向情感体验、提高社区有机团结水平。

注重发掘、培育社区特有文化，实现与传统、大众文化的有机结合，将文化建设全面融入社区工作。社区特有文化的发掘和培育是一个系统性过程，需要持续的资源、创意和注意力支持；同时，社区文化是文化体系的有机组成，与传统、大众文化的交流交往是其生命力持久的关键所在。由此，社区文化建设需综合各地区的发展现状、治理结构、现实需求和文化特性，优化公共资源供给水平，提高社区发展的要素支持。

加深对社区传播规律的认识，重视社区传播在降低乃至消除阻碍、限制特定群体或个人参与社会互动的制度性阻隔中的积极影响。在现代化进程中社会流动、市场发展消解了地缘、亲缘等维系社区团结的传统因素后，社区传播成为推动达成新社会契约、构建新社会链接、解决人际关系失落问题的重要实践机制。为此，应持续深化对社区传播规律的认识，重视传播方法、路径在影响居民情感信念中的作用，不断提高其在增进社区团结中的功能效用。

综上，推进社区减负增效是国家与社会良性互动的内在要求和具体体现，是优化国家社会管理和公共服务功能的题中之义。推进社区减负增效内含减负、增效及减负增效互为条件、互助互促从而最大程度地提高治理效能三重目标，就此而言，社区减负增效成果是前述三重目标实现程度及其协同关系的功能函数。切实推动社区减负增效是一项系统工程，同时有赖于优化顶层设计和发挥社区自主性，需要中央政府进一步完善制度供给质量、为基层创新提供包容宽松的环境，也需要基层政府和社区结合自身实际不断优化治理能力和水平。

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The Internal Mechanism and Practical Approach to Promoting Community Load Reduction and Efficiency Enhancement

Zheng Shanshan

Abstract：The high load and low efficiency operation of community is the common result of the transformation of social structure， the existing tension between Community Governance functions，the limited and effective interaction between social organizations and residents，and the rapid growth of community public service demand.The driving mechanism for improving the governance efficiency of neighborhood committees under high loads lies in enhancing the synergy between governance resources and means through structural debugging，and resolving the multiple tensions between functional responsibilities and performance practices through goal coordination.The reform of“reducing burden and increasing efficiency”in communities includes three goals：effec-tively reducing community burden，effectively improving governance efficiency，and achieving mutual assistance and promotion in reducing burden and increasing efficiency.To promote community burden reduction and efficiency enhancement，it is necessary to strengthen the construction of community party organizations and clarify their functional relationships with other community organizations，improve and enhance the ability and level of community consultation and governance， enhance the effectiveness of consultation and deliberation，promote the high-quality development of community culture，and enhance the soft power of community culture.

Key words：community burden reduction；the paradox of reducing burden；improving quality and efficiency； dynamic mechanism；practical approach