数字时代自然保护地监管制度的智慧转型

陈真亮 王雨阳

摘      要：现代数字技术在自然保护地监管活动中的全方面运用，促进了传统监管模式的深层次变革。通过规范分析与实证分析相结合的方式，观察自然保护地智慧监管的实践创新、政策制度和法律规范，发现其呈现出数据沟通、数据决策与数据服务三种实践样态。但监管制度的智慧转型对制度固有的结构性缺陷重视不足，由此产生规范性、治理性与救济性三重困境。为推动智慧监管的内容重构与体系优化，亟须推进法律规范、治理体系与救济方式的三大转型。首先，要运用体系思维与方法，建构统筹数据管理、数据共享、数据开放等在内的法律制度体系，促进智慧监管与法治化治理深度融合发展的转型；其次，建立健全统分相结合的监管体制，强化跨区域协同立法与多元共建共治，促进面向监管监管者型的自然保护地法治转型；再次，要推动诉讼证据范围从传统要素转向生态环境与自然资源数据，强化司法监督机制中的资源整合、面向數字的环境司法专门化建设，保障监管数据安全，从而实现从数据监管到监管数据的治理转型。

关  键  词：数字时代；自然保护地；监管制度；智慧转型；法治优化

中图分类号：X63        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2023）09-0050-16

一、问题的提出

党的二十大报告提出，“推进美丽中国建设，建设网络强国”“加快建设制造强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国。”数字时代，信息技术的发展对自然保护地公共行政的过程产生了深远的影响，直接关系到自然保护地的法治建构。环境基本国策对国家机构和政府职能的规范要求包括地方政府生态文明建设职能的拓展与数字化治理转型。［1］因此，推动建立智慧化、规范化、体系化的自然保护地体系，是生态文明建设的重要议题。2023年，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》要求推动生态环境智慧治理，加快构建智慧高效的生态环境信息化体系，运用数字技术推动山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，及时按程序调整不适应数字化发展的法律制度、完善法律法规体系。自然保护地监管制度主要是指自然保护地管理机构针对生态环境状况、自然资源情况、人类活动等进行监测、评估、执法、监督而制定的一系列实体和程序规则。为破解监管过程中“事多人少”的弊端以及自然保护地建设中保护标准不清晰、管理部门职能混乱、跨区域协作不畅、难以协调保护与开发矛盾等问题，［2］有必要促进管理范式的智慧转型。同时，也需要进一步推进数字技术与生态环境监管的深度融合，夯实自然保护地监管制度中的数字基础设施和数据资源体系，预防数据造假、数据泄漏、技术危机等治理风险。数字时代，要求淬炼出以信息化为手段和以数据为载体的共建共享、协调配合、风险预防的自然保护地智慧监管新范式：通过数字治理，推动自然保护地治理模式从事后管理、多头管理向全过程治理、协同治理转型，平衡自然保护地内政府、企业和公众等主体间的复杂关系，实现自然保护地的整体性保护与系统性法治建设。

2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》），要求“健全国家公园监管制度，制定自然资源调查评估、巡护管理、生物多样性监测等技术规程”，开启了自然保护地体制的改革之路。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出“建立统一调查监测体系，建设智慧自然保护地”的要求，成为自然保护地监管体制改革、立法的基本政策依据。根据《总体方案》《指导意见》，我国开始强化自然保护地数字化、信息化建设，形成了具有智慧化特征的监管制度。2022年8月，国家林草局公布《国家公园法（草案）》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》），其中第二十四条、第二十五条规定了本底数据调查制度与监测数据共享制度，要求以直观、科学、客观的方式展示自然保护地的生态环境状况。然而，前述政策与立法草案只强调通过数据共享的方式实现自然保护地治理手段、方式的智慧转型，却忽视了阻滞监管制度有效实施的深层困境：环境法律规范冲突、监管事权配置不合理等法律体系的结构性欠缺。如2021年中央生态环保督察通报第二轮第四批的自然保护区相关案例表明，自然保护地监管存在监测数据造假、逃避监测等监管不规范的情况。显然，推进自然保护地监管制度的智慧转型，不仅要求促进法律规范的体系化，还要厘清法治、数治与智治的“三治”差异，在法治框架内促进数治与智治的深度融合发展。

现有研究涉及数字时代通过制度建设、治理实践、人才培养［3］等方式，实现数字政府与法治政府的协同建设［4］、促进跨区域的生态环境共享发展［5］等议题。但是，在自然保护地协同监管与垂直监管的体制下，为何仍然会存在监测数据造假、数据不真实或不完整等监管不规范的情形，在陆海统筹战略下如何推进海洋保护地与陆地自然保护地的一体化监管，如何移植、适用其他法律中相关数据资源高效利用的法律规范等深层次治理问题。［6］自然保护地监管制度的智慧转型，以生态环境大数据平台为纽带，以数据共享、数据分析为手段，实现管理部门的职能向整体协同转型；通过网格化管理方法，利用现代技术改变自然保护地监管的方式、性质和后果，孕育集成化、精准化管理的自然保护地智慧监管模式。因此，自然保护地监管制度的智慧转型，不仅需要通过技术手段助推法治的发展，健全自然保护地的法律规范体系，促进自然保护地法治、数治与智治的协同进步，也需要在学理层面发现新法理，政府治理手段必须变革，才能达成善治的国家治理目标，数字时代政府治理手段的有效性、便利性和可视性都必须接受合法性的拷问，［7］促进自然保护地治理实现从数据监管到监管数据的转型。总之，挖掘自然保护地生态环境监管数据的价值，实现监管数据的“真、准、快、全、新”，亟待对自然保护地监管数据收集、处理、共享、开放、风险预防等行为予以法治检视。

二、自然保护地监管制度智慧转型的三种实践样态

通过分析自然保护地的相关政策、规划以及法律法规，自然保护地监管制度的智慧转型呈现出三种实践样态：一是政府立足于自然保护地生态系统的整体规律，呈现行政主体间的数据沟通样态；二是政府利用信息技术引发监管的根本性变革，呈现数据决策的监管样态；三是政府通过数据开放突破主体间的信息隔阂，呈现数据服务的监管样态。

（一）样态一：基于环境监测数据共享的数据沟通

根据《指导意见》的要求，自然保护地需要“改革以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制”，统一管理自然保护地。因此，国家与地方通过建立数据共享制度、整合部门职能、海陆空一体化监测等方式，推进自然保护地跨部门综合监管、跨区域协同监管，实现自然保护地的整体与高效监管。自然保护地的监管部门基于一体化监测手段，推进跨部门、跨区域监管的政务行为，可以称之为数据沟通。一方面，通过立法的方式规范数据共享制度，要求将数据共享、数据协同作为治理要素，实现跨部门、跨区域的空间治理与全过程治理目标。如《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）第八条、第九条、第十三条、第四十六条等，规定建立长江流域生态环境数据库及信息库数据共享制度。《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》）第十五条规定组建智慧黄河信息共享平台和建立黄河流域信息共享制度。《长江保护法》《黄河保护法》《中华人民共和国青藏高原生态保护法》（以下简称《青藏高原生态保护法》）通过规定跨区域数据共享制度，促进自然保护地跨区域政府协作。另外，《中华人民共和国环境影响评价法》第六条规定了环境影响评价信息共享制度，通过建立基础数据库和评价指标体系，决定是否、在何地、何时对自然保护地内的活动予以监测，提高环境影响评价的科学性，并实现环评领域全过程监管的目标。另一方面，通过整合部门职能的方式，实现自然保护地的整体监管。第一，明确自然保护地生态环境监管的主体。《自然保护地生态环境监管工作暂行办法》第三条规定，生态环境部负责指导、组织和协调全国自然保护地生态环境监管工作。省级生态环境部门负责指导、组织和协调本行政区域各级各类自然保护地生态环境监管工作。市级及市级以下生态环境部门负责组织和协调开展本行政区域内各级各类自然保护地生态环境日常监管。第二，基于数据赋能的方式，实现自然保护地的闭环监管，如《国家公园等自然保护地建设及野生动植物保护重大工程建设规划（2021-2035年）》要求，运用大数据等先进技术，实现自然保护地和野生动植物的全域监督、全程管理。《浙江省天目山国家级自然保护区“一支队伍管保护地”工作方案》（天管〔2022〕13号）规定，通过力量整合、监管融合、执法综合、机制创新，构建“监测—巡查—监管—执法—修复”制度体系。这表明，实现自然保护地生态环境监管、执法、修复等闭环管理，可以基于数字赋能，构建大数据监管平台，共享生态环境、自然资源、污染防治等数据，建立涵盖“监测—巡查—监管—执法—修复”在内的完整数据链条。基于此，2022年，《征求意见稿》拟规定建立国家公园监测数据共享制度。

（二）样态二：基于监测数据分析应用的数据决策

《生态环境大数据建设总体方案》（环办厅〔2016〕23号）和《指导意见》均要求依托生态环境监管平台和大数据，运用云计算、物联网等信息化手段，加强自然保护地监测数据集成分析，提升综合应用能力，全面掌握自然保护地生态系统构成、分布和动态变化，及时评估和预警生态风险。自然保护地的管理机构基于数据采集与数据共享等数据对话样态，通过算法助推、自动决策等智能化手段，利用电子系统作出环境治理决策的行政行为，可以称之为数据决策。这说明，自然保护地监管制度中的数据监测，担纲着衔接自然保护地执法、监管、治理等行政行为的重任。数据决策的样态表明，监管制度的智慧转型还包括由行政机关使用人工智能或算法作出决策参考的情形。尽管自然保护地当前并未有专门立法，但自然保护地相关的其他法律已经分别规定了信息监测、数据分析应用等制度。如《中华人民共和国森林法》规定森林资源调查监测制度，要求对全国森林资源现状及变化情况进行调查、监测和评价；而《中华人民共和国草原法》规定草原统计制度，要求各级人民政府根据草原面积、等级、产草量、载畜量等统计结果编制草原保护、建设、利用规划；《中华人民共和国生物安全法》（以下简称《生物安全法》）规定加强对外来入侵物种的调查、监测、预警、控制、评估等工作。

在法规规章层面，司法部在2023年4月公布的《自然保护区条例（修订草案送审稿）》规定了自然保护区监测数据共享制度，《自然保护地生态环境监管工作暂行办法》（环生态〔2020〕72号）规定了人类活动遥感监测制度、自然保护地管理台账制度，要求生态环境部依托生态环境监管大数据平台等信息化手段，通过自然保护地监测数据分析和综合应用，及时发现自然保护地中的生态环境问题与问题线索，根据重点问题台账加强对地方自然保护地生态环境重点问题的处理、整改和生态修复工作情况的监督管理，督促地方履行自然保护地生态环境监管职责，提升监管实效。在地方层面，2017年，《三江源国家公园条例（试行）》规定了国家公园生态环境监测数据的会商分析制度与应急预案制度。2021年，甘肃省生态环境厅公布《甘肃省自然保护地生态环境监管工作暂行办法》，规定自然保护地应当实现与国家自然保护地监管部门的数据共享。2023年，山东省生态环境厅公布《山东省自然保护地生态环境监管工作暂行办法》，规定应向设区的市生态环境部门推送遥感监测发现的问题线索。

基于上述分析，自然保护地基于数据分析应用的数据决策样态表现为：首先，收集、汇总生物活动产生的数字化痕迹。其次，以高效协同为目的，通过数据共享，利用监管平台，形成自然资源、环境污染、生态破坏的综合监管。再次，通过监测数据集成分析和综合应用，及时评估和预警生态风险，生成预测结果。数据决策样态综合了风险知识、风险监测、风险警报和风险响应四个要素，能够对风险予以预报警情、传播，不仅可以提高自然保护地管理决策的科学化水平，而且可以提升自然保護地行政机关应对风险的能力。

（三）样态三：基于监测数据加工升级的数据服务

自然保护地的央地格局形塑了政府职能履行的“委托—代理”模式，［8］但是科层制下存在地方政府利益冲突、监管目标单一和政府执行环境政策偏离等弊端，难以形成长效稳定的监管机制。为此，生态环境部联合国务院其他部门开展自然保护地绿盾专项检查，通过高度灵活的行动策略，将监督执法活动从原来环境监察部门的日常工作转变为生态环境部门参与地方治理中的政治任务。然而，在全国生态环境监测监察执法制度垂直管理改革基本完成的背景下，生态环境部与省级政府仍然容易因利益和目标导向不同而产生冲突。基于此，通过电子化与信息化的方式，动态、实时将自然保护地的生态环境状况以数据形式固定，便于中央或地方对自然保护地相关规划中生态环境保护内容的实施情况予以监督。政府智能化监管自然保护地的行政行为，可以称之为面向行政机关的数据服务样态。数据服务样态的规范形式是在自然保护地的法律法规中规定建立自然保护地资源的数据库与监测档案。如《国家公园管理暂行办法》（林保发〔2022〕64号）规定，国家公园管理机构应对国家公园内自然资源、人文资源和经济社会状况等开展调查监测和统计分析，形成本底资源数据库。此外，《海南热带雨林国家公园条例（试行）》《武夷山国家公园条例（试行）》《三江源国家公园条例（试行）》《吉林长白山国家级自然保护区条例》等地方性法规均规定数字监测制度，要求建立自然保护地生态资源的数据库和监测档案。

2021年，《“十四五”国家信息化规划》要求打造服务型政府，加快政务数据开放共享和开发利用。之后，各地逐步推进生态环境质量状况、生态保护成效和污染治理状况公开等数据服务。因此，自然保护地监管的数据服务样态也包含面向公众的数据开放服务。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）有多处涉及“信息”二字，已经对环境监测数据、环境信息公开等作出规定。而监管制度智慧转型的深层次样态要求利用电子化、信息化、智能化等方式，转变“纸质、事后、被动”的环境信息公开制度，实现环境信息公开向环境政府服务转型。法律法规不仅要求行政机关定期发布自然保护地监测评估状况，还规定了数据开放制度，为探索多主体共同监管自然保护地提供了规范依据。如《指导意见》也要求定期统一发布生态环境状况监测评估报告。《生物安全法》第十五条规定，国家应当根据风险监测的数据、资料等信息，建立生物安全風险调查评估制度，定期组织开展生物安全风险调查评估，发布报告。《自然保护地生态环境监管工作暂行办法》规定，生态环境部门应当依法依规向社会公开自然保护地生态环境监管工作，定期发布自然生态环境状况报告，接受社会监督。此外，《黄河保护法》第九十三条规定了黄河文化资源的公共数据开放共享制度。上述法律规范通过明确政府在数据开放过程中应履行的义务来改变长期存在的监管与公众无关的认知，［9］从保障公众事后的环境知情权转向要求行政机关履行数据开放的法定义务。

综上，基于监测数据加工、利用的自然保护地数据服务样态面向行政机关与公众等多类主体，通过储存、处理和分析数据等方式，向不同主体提供公共数据开放与咨询服务，便于政府、社会的多元监督，从而推动实现自然保护地的自动化、实时化、动态化、多元化、可视化监管。

三、自然保护地监管制度智慧转型的三重困境

基于技术赋能，加强监测自然保护地范围内人类活动、生物轨迹、资源状况并进行数据共享、应用、开放，构建智慧高效的生态环境监管数据体系，可以实现监管制度智慧转型，促进生态环境治理现代化。然而，监管制度的智慧转型过于强调通过技术解决现实困境，难以破解自然保护地法律体系的疏失、监管事权分散、“损害救济”式司法难以应对技术风险等困境。［10］具体分析如下：

（一）概念模糊与监管数据法律疏失的规范性困境

⒈模糊化的基本概念阻碍智慧监管。尽管立法机关已经意识到自然保护地监管制度的智慧转型包括面向行政机关的数据共享与面向公众的数据开放，却没有在法律法规中区分与界定数据共享、数据开放、信息公开等概念。如《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）《上海市数据管理条例》等没有界定与划分政务数据与监测数据。当前自然保护地相关立法规范大多没有在法律层面明确行政主体的管理、监督、利益协调等行政干预手段、职权及责任。《自然保护地生态环境监管工作暂行办法》层级较低、内容不够全面、适用范围较小，当前的自然保护地监管仅能依据已不能适应自然保护地发展的《自然保护区条例》或其他法律位阶更低的地方性法规或规章。作为环境保护领域的基本法——《环境保护法》仅赋予政府委托第三方进行环境监测的权力，却并未赋予政府对第三方环境数据造假的实质处罚权。［11］因此，环境监管责任主体的职责边界与数据开放义务的相关法律表述模糊不清、表达不规范等问题，导致自然保护地的监管规范对职能部门有效落实监管职责的激励或约束不足。由于健全数据开放共享制度的形式意义大于实质意义，以行政机关作为主要连结点的自然保护地监管制度，难以评价其所依据的法律、政策以及数字化监管措施等是否有效。

⒉不明晰的法律程序桎梏数据开放。缺乏社会公众监督自然保护地数据监管效能的法定权利与程序，阻碍自然保护地领域中数据开放制度的发展。尽管行政机关正在积极推动政府部门数据共享、公共数据资源开放，建设统一的数据开放平台，但是行政机关建立数据平台与数据开放行为源于技术与政策的驱动，而非建立在法律关系之上。虽然《数据安全法》规定了政府公开政务数据的义务，《上海市数据管理条例》等地方性法规或规范性文件规定也要求推动公共数据开放工作，但是法律法规没有明确公共数据、政务数据能否包含自然保护地法规中的监测数据，环境法律法规中也没有说明数据管理的法律法规中数据共享、数据开放的数据与环境信息公开中的信息有何区别。环境信息公开的既有法律制度框架无法支撑政府数据开放制度。相较于以公众知情权为基础建立的环境信息公开制度，自然保护地数据开放制度是为了发挥数据的价值。显然，无论是《自然保护区条例（修订草案送审稿）》规定的勘查数据公开制度，抑或《征求意见稿》规定的与有关部门共享监测数据，定期发布监测评估报告，皆以提升行政效能目的而兴起，规定的共享主体仅为政府部门，公众仅享有查看结论性数据—监测评估报告的权利。尽管信息公开制度为政府数据开放奠定了程序基础，［12］但监测评估报告等用语导致数据开放在环境法治体系中的地位模糊，［13］环境信息公开已有的制度框架无法支撑政府数据开放的内容要求。数据开放看似是信息公开制度在数据驱动下的升级，［14］实际上需要赋予政府环境数据开放的公法基础，在《自然保护区条例（修订草案送审稿）》（2023年公布）、《征求意见稿》（2022年公布）以及国家公园地方条例中应补充程序性规定，否则难以保证公众的数据使用权与监督权。

（二）数据独占性与治理协同性冲突的治理性困境

⒈部门数据独占约束综合治理。按照国务院机构改革“三定”方案，生态环境部负责组织制定各类自然保护地生态环境监管制度并监督执法，设置自然生态保护司承担自然保护地的监管工作；自然资源部管理的国家林业和草原局，负责监督管理各类自然保护地。结合《指导意见》中生态区域与行政区划管理相结合的管理体制，实践中仍存在以自然保护地内部的自然因素类型划定事权主体模式，自然保护地的管理机构并没有完全独立的监管权。［15］以流域的生态环境保护为例，由于缺乏流域生态环境保护的专门法，故监管的规范依据为《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）、《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）、《中华人民共和国水土保持法》等相关法律，这些法律初步建立了水量调度、防汛抗旱、水污染治理等促进流域经济发展和生态环境保护制度。以上海市为例，上海市生态环境局负责监督各类自然保护地生态环境监管制度的执行情况，上海市绿化和市容管理局（挂林业局牌子）负责监管各类自然保护地。由于中央层面尚未统一各部门关于自然保护地的监管职能，而政府行使监管职权所依据的法律规范又分散在不同的法律法规中，导致地方层面难免存在监管职责交叉重叠的现象。

自然保护地体系改革前，一个自然保护地受多部门监管，拥有风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园、世界遗产等多个头衔的一地多牌现象非常突出。地方政府在管理过程中又按照多块牌子、一套班子的原则设置管理机构，形成“上面千条线、下面一根针”的条块约束下一元主体全能型监管模式。［16］然而，市级及市级以上政府不同部门存在数据收集、录入、传输的标准与范围不统一的数据壁垒困境，阻碍了数据共享，加大了管理机构整合数据的工作难度，不利于推进自然保护地生态要素的综合治理。显然，过于依赖利用数字化技术实现一体化监管的政策内容，难以深入解读导致监管效能低的根本矛盾和破解自然保护地监管碎片化的困境。此外，纵向政府部门间存在一条较为冗长的等级命令链，命令链的延长和功能层次的增加导致信息传递时间的增加，也导致传输内容的失真与遗漏。同时，鉴于自然保护地生态环境的保护成效，将作为有关单位干部综合评价、责任追究、离任审计和地区生态补偿的参考，因此，也滋生了篡改数据等现象。

⒉数据权属争议干扰多元治理。自然保护地数据监管是生態环境治理在数字时代的延伸和跃进，环境监测数据共享制度使环境监管从条块分割的监管模式转向扁平化结构治理，从分散、交叉式监督管理转向跨地域、跨部门的良性互动与系统化监管。［17］因此，尽管数据壁垒、权力寻租等困境可以依靠科层结构、政治约束、公权力强制的方式推动数据共享，但是法律难以破除技术异化的问题。《环境保护法》虽然原则性地规定了信息公开制度，但缺乏具体的操作性，尤其是公开内容缺乏精细化要求，对于缺少环境科学知识的公众而言，难以根据信息公开内容判断自然保护地的生态环境状况。政府、公众及企业天然具有获取大数据的技能和信息素养的差异。由于不同主体存在数据鸿沟，使得自然保护地环境资源分配的实体正义缺失。［18］随着政府数据平台的开发和运营维护几乎均由国内互联网科技企业承揽，科技企业掌握了大量的经济社会数据，在各自领域形成了事实上的数据垄断，干预自然保护地的执法行为。然而，由于与数据权属有关的“政府所有说、公众所有说、国家所有说”等观点尚未形成统一的主流观点，［19］导致政府开放数据的正当性与合法性存疑。同时，一旦确定了数据的所有权，则根据所有权的绝对性，也会加大多元主体间的数据鸿沟，阻滞自然保护地多元治理的发展，甚至产生环境非正义。

（三）风险隐蔽性与损害多元性层叠的救济性困境

1.智慧监管转型催生新型环境风险。数据决策样态意味着行政行为具有数据自主性，数据分析和算法决策导致自然保护地环境监管的主体和客体发生转变，使加害人从“人”变成“数据”。自然保护地生态环境监管部门基于生态系统具有在一个不变的变化范围内浮动的稳定性假设，对野生动植物进行专项调查，进行数据收集、实时测量以及历史资料的数据共享，根据种群数量、分布范围、生境状况、受威胁程度和保护现状等基础信息，通过分析生物生境的动态变化，从而作出科学的保护管理决策。基于稳定性假设形成的确定性认识与决策，意味着在缺乏数据安全法律规制的情况下，自然保护地管理机构通过环境大数据和算法所作出的监管策略等很容易被认为是正确的。但是，现代社会存在大量高度不确定的环境风险，由于缺乏数据决策风险规制的实体或程序性规定，倘若出现技术漏洞、代码攻击引发生物数据泄漏或篡改或是数据分析出现漏洞，将对生物资源、生物安全、生物基因安全等产生不可估量的损失。技术引发的新型生态破坏存在受害对象不明、损害后果大等问题，又因法律尚未明确新型环境侵权类型，导致救济途径缺失。技术危机损害的利益与产生的风险具有隐蔽性，增加了司法认定与救济的难度，也挑战了司法救济理念。数据泄漏的损害往往不能直接显露，监管生态环境数据、生态环境智慧监管的上级监督、人大监督、司法监督、社会监督等多种监督机制的不健全，导致此类环境数据损害生态安全的事件难以在第一时间被发现。［20］

⒉复杂损害增大环境权益救济难度。我国已经初步形成由《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）、《数据安全法》《中华人民共和国网络安全法》等组成的数据安全法律体系。但《民法典》第一百二十七条属于准用性规则，因此，数据保护仍需要其他法律规制。尽管其他法律有数据安全维护的公法义务，却缺乏数据侵害监管秩序的责任承担规定。数据安全风险在侵害主体、侵害权益等方面均具有复杂性，增加了责任追究难度。具体体现为：第一，侵害主体不明。如《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》）第十一条规定，野生动物保护主管部门有权委托科学研究机构调查、监测和评估野生动物及其栖息地状况。自然保护地生态环境监测存在政府委托监测的情形，但是该法并未明确第三方监测主体是否享有数据使用等权利，也无法排除第三方监测机构侵权的可能性。第二，被侵害权益的复杂性。委托监测表明，自然保护地因活动而被采集的公众个人数据和生物数据可能会被恶意或非法流向数据交易市场，自然保护地监测数据在共享过程中并不能保证监测数据的安全与准确。在非法的恶意数据分析行为下，生态安全难免受到数据透视和隐性控制，公众的人格尊严也将遭遇严重的侵害。［21］因此，数据监管在推动保护公共利益与生态环境更便捷的同时，可能侵害公众权益与生态环境利益。第三，因侵害权益属性的多元性加剧了救济复杂程度。政府通过算法作出的决策一旦出现规制失灵，无论是自动决策引发的程序正义缺失，还是算法偏见导致的实体正义不足，此时自然保护地监管的过程、结果不公正更为隐蔽，［22］将产生破坏性更大、影响范围更广的后果。

四、自然保护地智慧监管制度的三大转型

针对自然保护地监管制度智慧转型中的三大困境，需要从建立规范体系、转变治理逻辑、健全司法救济方式三方面进行法治优化。

（一）从碎片监管到面向主体协同配合转型的规范体系

⒈统筹法律中生态环境数据共享的规定。生态环境、林业与草原、自然资源、水利、气象等相关主管部门存在监测目的、指标设置的不同，生态环境部门和水利主管部门均有依法开展水体监测的职权，但生态环境主管部门侧重监测水环境质量和污染物排放的信息，而水利主管部门侧重监测水文信息，其获得的自然保护地监测信息之间存在交叉重叠。从智治的角度分析，在各主管部门分别实施监测并掌握监测数据的情况下，需要通过各有侧重的信息统合，全面掌握自然保护地生态系统构成、分布和动态变化，更完整、准确地评价自然保护地的生态环境状况，方能及时评估和预警生态风险。因此，《青藏高原生态保护法》第七条规定，青藏高原调查、评价和监测信息应当按照国家有关规定共享。尽管《自然保护区条例（修订草案送审稿）》或《征求意见稿》体现了建立数据共享制度的立法趋向，却存在《自然保护区条例（草案）》法律位阶低、《征求意见稿》适用范围小的困境，难以统筹协调和集成法律法规中的自然保护地数据共享制度。

自然保护的整体监管需要综合环境、资源与生态的监管，统筹安排不同保护任务和建设目标。可以参考《长江保护法》中统筹协调长江流域监测网络体系和监测信息共享机制、建设信息共享系统的规定，未来的《中华人民共和国自然保护地法》（以下简称《自然保护地法》）中的“自然生态保护编”应规定自然保护地监管数据的统筹协调和集成创新。建议如下：“国家按照统一规划布局、统一标准方法、统一信息发布的要求，建立各级各类自然保护地生态环境监测体系和数据共享制度。”同时，建议《自然保护地法》从“统一规划监测站（点）的设置、加强生态环境监测的标准化管理、统一数据共享格式的要求”三个方面补充数据共享制度，防止实践中监管部门的单打独斗，保证监测结果在科学、准确的基础上为部门的协商、沟通与协调提供规范指引。

⒉建立统一的环境信息发布与服务制度。数字时代，数据正在成为政府社会治理的新型生产要素，数据的广泛流通、数字化技术的驱动，有助于形成新的自然保护地治理共同体。然而，纯粹的科技理性容易催生生态风险的社会化，我国不同地区、部门各自的公共数据开放平台与网站，各行政机关开放的公共数据并不全面与统一，不利于自然保护地数据资源的高效流通与适用。因而《自然保护地法》可以根据定期统一发布生态环境状况监测报告的要求，结合各级各类自然保护地的管理主体、管理权限差别，要求“定期统一发布体现自然保护地生态环境状况的监测数据”。另外，针对《环境保护法》《水法》《水污染防治法》《野生动物保护法》等对于自然保护地生态环境监测信息的发布权与发布义务已有明确规定的情况下，可以要求行政机关按照法律规定发布监测信息。综合上述情况，考虑到统一发布信息的优势以及自然保护地管理机构的监测职责，建议规定“有关部门、机构授权自然保护地管理机构定期统一发布监测报告”。此外，由于自然保护还承担科研、游憩、宣教等社会公共服务职能，《自然保护地法》不仅需要参考《环境保护法》《政府信息公开条例》规定的信息公开制度，还需要规定政府的数据服务义务，为建立动态、智慧、网络化的自然保护地提供规范依据。

⒊明确政府监管数据义务及相应的责任。科层制逻辑的环境监管大多从经济效益和功能主义视角出发，强调数据使用者的义务，忽视监管数据采集主体；将监管重点放在数据共享后的使用环节，导致数据采集端的监管措施不到位甚至缺位现象频发。数据采集、数据共享、数据使用等智慧监管范式，如果缺乏全过程监督管理，容易导致数据采集方不受约束，进而侵犯行政相对人的合法权益。为了避免权力滥用，需要用权利制约权力，实现权利主体间、主体与受体间的互相掣肘，进而达到权力制约和权利保护之间的动态平衡。通过规定监管数据采集者收集数据的程序性义务，以及数据采集后保存数据资料的实体性义务，以达到避免数据泄露的法律目的，预防自然保护地生物信息的泄露。因此，《自然保护地法》应当根据责任主体权益影响程度的不同，划分不同主体设定与追究责任的权限；［23］在责任安排上，规定行政机关篡改数据或怠于履行监督企业的法律责任并赋予社会组织或个体数据监督的权利；在责任追究方式上，规定环境监测部门数据造假的民事责任、行政责任、刑事责任等，减少違法行为发生。此外，在法律适用的过程中，可以扩大解释法律规范，如《中华人民共和国环境影响评价法》第三十二条规定，对建设项目环境影响报告书、环境影响报告表存在基础资料明显不实，内容存在虚假等问题处以罚款。因此，可以将基础资料扩大解释至环境影响评价中的“电子资料、环评数据”。同时，通过建立自然保护地生态环境数据监管的问责机制，结合监督、问责机制和监管数据，防范和惩治地方政府干预环境监测活动和环境监测数据造假行为。

（二）从政府监管到面向主体共建共治转型的治理逻辑

⒈建立自然保护地常态化综合监管体制。受我国区域环境治理中的部门壁垒、区域壁垒与利益壁垒的影响，各地都在加强自然保护地联合监管工作，但仍然存在不同主管部门合作型、常态化监管有待加强的问题。［24］生态环境大数据平台有利于实现监管常态化，然而，采用环境监测指标评价的方式，以提升自然保护地数据监管的效能，与全过程监管目标相违背。同时，由于不同区域、部门的评估指标尚未统一，难以推动数据协同，导致常态化监管的范围仍是单一行政部门的监管。因此，应依据国务院发展和改革委员会的跨部门宏观协调和统筹决策职能，统筹协调一般性生态环境保护法律中自然保护地、流域、区域生态环境保护监管体制的规范，防止法律规范之间的冲突。［25］在自然保护地数据监管模式下，自我监管、合作监管标准的制定和实施是应对数据监管面临的数据造假、数据碎片化挑战最有效的方法。［26］但是，环境智慧监管范式中的数据化管理思维将对环境法治带来革命性的冲击和挑战。为此，自然保护地的法律规范需回应智慧监管范式引发的变革，并对自然保护地环境监管法律规范体系进行结构性再造，［27］建立对监管数据的常态化、各部门协同配合下的监督机制，以确保自然保护地生态环境质量监管数据的准确性。

⒉建立自然保护地跨区域协同立法机制。《环境保护法》规定了跨行政区域的重点生态功能区域、流域的生态环境联合防治协调机制，《自然保护地生态环境监管工作暂行办法》第三条规定，自然保护地相关行政区域的生态环境部门应当建立跨区域协同监管机制。作为嵌套于行政区域内的自然地理空间，［28］跨区域协同监管一直是困扰自然保护地监管制度的痼疾。数字时代，基于数字化、信息化建立的自然保护地政务管理平台，是创新自然保护地治理机制的抓手和确保协同管理机制协调运转的保障。作为破解跨区域监管协作难题的利器，国家政务大数据平台以数据交换平台为基础、以纸质文档制度为保障，具有一体化、集成性和智能性等特征。跨区域环境数据监管平台的协同建设受经济、社会发展水平等因素影响，仅通过研发完善自然保护地数据监管平台等应用技术，难以破解自然保护地体系中环境监管责任主体设定混乱，责任规范与监管义务规范的设置缺乏对应与衔接、监管责任设定缺失等困境。因此，应建立自然保护地协同立法机制，根据基本权力配置、管理机构设置、具体模式选择等特殊立法需求，按照自然保护地“统管+专管+监督”的整合式管理体制设置责任架构，完善跨区域、跨部门的协同立法机制。建立协同立法机制，使行政主体间可以依靠沟通协调、调研、磋商、草案编制、征询意见等环节，统一全国一体化政务大数据体系中的环境数据信息技术标准，［29］基于法治化的路径完善数治与智治，实现数据兼容和数据统一。

⒊健全数据开放制度实现多元监管。自然保护地共建共治共享的治理目标表明，数据共享的主体应包括公众，监管的内容也不只是《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号）中的开发建设行为与企业的环境利用行为。算法在行政机关作出行政决定过程的合理参与，促进行政机关作出更加科学的决策，在符合形式合法性要求的基础上，也不会对传统环境法治造成根本冲击。当然，在引入新技术和提高行政效能的过程中，由于政府与公众获取、理解自然保护地数据的能力差异，必然需要付出一些减损法律价值的代价。［30］因此，要通过推动自然保护地监管模式从单一维度的管理控制模式向多元主体共同参与的互动监管模式转变，从自上而下的环境监管转向“分散化权力结构+整体性监管”模式。［31］面向自然保护地公众的数据服务，不能仅通过建立协商民主机制等程序性方式保障其权益，必须以数据开放精细化为基础，以内容通俗为目的，构建线上自然保护地，完善多元化监管路径。不仅需要在《自然保护地法》中规定数据共享与多元化监管的整合路径，基于合法合规的数据监管范式，融合公共数据与社会数据，［32］还需要健全数据开放制度，结合国家数据局“协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用”的职能，推动自然保护地数据资源的大循环，通过国家大数据平台，便于公众线上参观自然保护地、参与自然保护地监管。

（三）从生物安全到面向生态数据安全转型的司法范式

⒈促进环境诉讼的证据范围从传统要素转向环境数据。生物安全是指生态系统相对处于没有危险和不受威胁的状态，外来物种入侵等威胁生物安全与保护生物多样性的活动均可适用《生物安全法》。如中国首例濒危野生动物保护预防性公益诉讼——云南绿孔雀案，为通过司法路径预防生物安全风险提供了司法经验。从自然保护地数据监管的实践样态观之，环境监管数据应用场景的高度丰富与复杂，数据安全的严峻态势迫使司法实践予以回应。面对自然保护地生态安全背景下数据保护的现实需求，需要在立法和司法两方面作出总体性的回应。在立法层面，可以通过立法论或解释论的方式，将环境法中的风险预防原则具体化，将“环境数据”这一无形、抽象的对象纳入诉讼范围，将违法采集、泄漏生物遗传资源和基因等数据、信息的行为纳入审理范围。在司法层面，面对数据要素與数据流转的安全风险，应当基于可控安全理念进行数据安全的司法保护。因此，需要在进行严格数据保护标准的同时创造一个宽容的数字治理环境，在数字治理与数据安全二元统合视角下坚守司法的谦抑性和比例原则，克制启动司法程序的冲动，给数字治理发展足够的容错空间。

⒉加强数据融通以推动司法监督机制中的资源整合。依托信息技术建立的智慧司法系统，在数据汇集、信息处理的过程中依然会受到开发者的价值偏好等主观因素的影响。在司法监督的过程中，数字化技术应当始终保持其辅助性的角色定位，因此，需要建立司法机关内部以及司法机关与行政机关间的数据共享机制，包括数据分析、信息共享、证据提取等制度。按照从预防、管制到执行的环境司法程序逻辑，推动各环节的数据共享，实现在不同阶段、部门之间的全案信息移送，从而推动环境资源相关的行政、民事、刑事诉讼一体化建构。显然，推动自然保护地的监管数据共享从行政机关内部向行政与司法机关拓展，可以提升自然保护地的司法监管效能。具言之，首先，通过整合处理公安机关、检察机关与法院以及自然保护地监管机构所收集的数据，探索司法机关参与从风险预防、环境监测、行政执法监督、诉讼监督、执行监督的自然保护地全链条式监督。其次，应针对行政执法与刑事司法存在的不同标准而产生的证据转化障碍、证据收集、固定专业性挑战等问题，优化数据共享制度。再次，应当以完善环境执法与检查监督联动机制为侧重点，加强司法检察监督与行政管理、执法监督的合作，提升保护地数据监管的检察监督效能。

⒊组建专业的司法队伍突破环境纠纷的时空束缚。鉴于自然保护地生态环境纠纷具有“区外污染、区内受害，一处破坏、多地受损”的特点，与“属地为主、分门别类”的司法制度存在一定矛盾，因而实现跨区域集中管辖的前提是建立面向跨区域自然保护地“利益格局、利益分配”重大调整的司法制度。［33］不妨参考《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》（法发〔2020〕19号）“深入推进环境资源刑事、民事、行政案件‘三合一’归口审判机制改革”的规定，在未来的《自然保护地法》中规定如下条款：“高级人民法院可以根据本辖区内生态环境保护的实际情况以及自然保护地的设立和分布情况，制定或设立专门的环境资源审判机构，统一负责自然保护地全部或部分区域内环境资源刑事、民事、行政以及非诉行政执行案件的审理，通过数据汇聚、管理和分析，强化司法保障环节的信息化建设。”同时，专门的审判机构需要提升审判人员参与环境智慧司法的专业水平。随着自然保护地专门司法与跨区域生态环境专门管辖的逐步推进，司法机关内部以及司法机关与行政机关间的数据分析、信息共享、证据提取的应用，要求司法机关对案件分析的思维从文书思维转向数据思维。鉴于培育一批既懂法懂技术又懂环境的专业人员的成本难度与实践难度，可以建立由技术类人员、环境专业人员与法律专业人员共同组成的复合审判组织。总之，需要借助数据赋能，促进法院、行政机关与公众共同参与环境司法案件的审理过程，推动环境司法从被动监督向主动监管发展，积极探索司法克制主义下司法监督的最优方式，防止对环境司法能动性的矫枉过正。

结  语

实现自然保护地范围内山水林田湖草沙一体化保护与系统治理的目标，需要立足于自然保护地生态系统内部的整体性运作，把握分散与集中、部分与整体的辩证关系，统筹区域与流域、地方与中央的协调联动，将制度逻辑与全民公益性相结合，将监管目的与生态安全相结合，推动自然保护地监管制度智慧转型的规范化。随着国家公园体制试点的开展到第一批国家公园公布，自然保护地立法要从国家公园的地方立法尽快进阶到国家层面立法，推动《中华人民共和国自然保护区条例》《国家公园法》《自然保护地法》三者协同立法。当前，我国环境资源法治建设正在从单行法向法典化、自然保护地法向自然保护法发展。鉴于此，自然保护地智慧监管转型的法律规范应趁势从碎片化转向体系化，强化不同法律部门间的智慧监管制度协同。自然保护地数据集成与智治的实践表明，自然保护地监管制度的智慧转型不仅是利用技术使监管更精细化，也不只是在自然保护地法律规范中简单地提及数据监测方式，更应通过立法来防范自然保护地智治过程中的数据鸿沟、数据泄漏、数据造假等问题，推进数据治理模式与多部门联合监管和多主体联动执法相结合，［34］制定并完善数据共享、安全管理、数据应用的配套和衔接性规定。通过在数据沟通、数据决策、数据服务的监管样态中，充分发挥数据的价值，推动形成“可视化”的智慧型自然保护地。

运用监测的数据资源作为自然保护地管理、决策、执法、立法、司法的依据将成为必然，因此，无论是从自然保护地整体系统保护的法治角度出发，抑或从生物安全与风险规制的角度考量，自然保护地智慧监管都需要实现数据共享、数据安全与数据开放的法律规制。尽管数据能够推动自然保护地法律体系中政策与立法互动、区域立法的协调以及规则体系的内洽，［35］却无法弥补环境法律规范本身具有的冲突、不一致、不协调等结构性弊端，需要推动自然保护地立法的重心从法律规范个体向法律规范体系转变。［36］因此，应结合生态环境法典编纂的背景，以自然保护地生态秩序与生态安全为基本价值目标，统筹与协调自然保护地、流域、特殊生态区域等数字环境法治的规范体系。为推动自然保护地的协作监管、“监管—执法—修复”的闭环管理，实现自然保护地综合监管、共建共治共享等目标，应通过数据共享制度、信息服务制度、数据开放以及行政责任的完善，解决自然保护地治理中疏于监管监管者（主要是行政机关、保护地管理机构）、规制数据采集者、保护数据提供者的规范性困境。总之，需要纾解传统监管困境，预防数据监管引发的新风险，从而实现自然保护地监管技术之治与良法善治双重效能的统一，促进自然保护地监管智慧转型中法律规范的体系化。

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Study on the Intelligent Transformation of Nature  Reserve Regulatory System in the Digital Era

Chen Zhenliang，Wang Yuyang

Abstract：Through observing the practice innovation，policy system and legal norms of smart regulation of Nature Reserves，combining normative and empirical analyses，and find that it presents three kinds of practice patterns， such as data communication，data decision-making and data service.However，the smart transformation of the regulatory system pays insufficient attention to the inherent structural deficiencies of the system，resulting in the triple dilemma of normativity，governance and relief. Firstly，the omission of legal norms to regulate the smart regulatory system has led to an imbalance in the safeguard of digital rights.Secondly，the departmental monopoly of data has impeded the collaborative governance of nature reserves.Thirdly，the existence of new types of environmental risks，such as data leakage，has undermined the ecological security.Therefore，In order to promote the content reconstruction and system optimization of smart regulation，it is urgent to promote the three major transformations of legal norms，governance systems，and relief methods.Firstly，it is necessary to apply systematic thinking and methods to construct a legal system that integrates data management，data sharing，and data openness，promoting the transformation of the deep integration of intelligent regulation and rule of law governance.Secondly，to establish a sound regulatory system that combines centralization and decentralization，strengthen cross regional collaborative legislation and diverse co construction and governance，and promote the transformation of the rule of law in nature reserves oriented towards regulatory regulators.Finally，to promote the shift of the scope of litigation evidence from traditional elements to environmental data，strengthen resource integration in judicial supervision mechanisms，and establish digital oriented environmental judicial specialization to ensure data security in ecological environment supervision，thus achieving a governance transformation from data supervision to regulatory data.

Key words：digital era；nature reserves；regulatory system；intelligent transformation；optimization of the rule of law