耦合治理结构：一种现代农村社区的治理结构——基于苏南X镇的田野经验

高万芹，龙 斧

一、从“双轨政治”到“耦合治理”：现代化视野中的基层治理

改革开放以来，随着基层社会的转型和变迁，基层社会治理的难度日益增加，如何应对新的治理形势成为摆在党和国家面前的重大课题。党的十八届三中全会从当下国家治理的现实出发，提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化。基层治理体系是国家治理体系中最基础和最关键的部分，其改革成效直接影响到国家治理体系和能力的现代化。

学界围绕如何推动基层治理体系现代化开展了大量研究，这些研究形成了两条主要路径：一是制度路径下的基层行政建制；二是社会化路径下的基层自治变革①②江必新：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》2013年11月15日，第01版。。制度路径下的基层治理体系变革研究，即把制度化、正规化和科层化作为基层治理体系现代化的重要方向③④张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海人民出版社，2007年。，研究重点放在通过合理的制度设计和行政建制来规范农村基层的治理结构和权力体制，构建一个理性化、现代化的权力运行结构①②彭澎：《农村基层治理体系和治理能力现代化发展的价值理念与建构目标》，《湖湘论坛》2015年第1期。。例如，推行村干部职业化，实现村级组织的正规化管理和科层化建设③④⑤高万芹：《村干部职业化的实践、后果及其制度监控——以南京远郊农村经验为例》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2019年第1期。。但这种过于强调通过科层制度建设来加强基层治理能力的方式，也遭到了一些质疑。魏小换发现基层治理制度化水平的提高，并没有带来高效的制度执行力，基层治理很容易演变为缺乏实质内容的形式化治理⑥魏小换，吴长春：《形式化治理：村级组织性质的再认识》，《广东社会科学》2013年第4期。。这是因为基层治理的制度化路径不等于治理能力的提升，缺乏相应的社会基础，很容易造成有制度建设却无制度化能力⑦冷波：《基层规范型治理的基础与运行机制——基于南京市W 村的经验分析》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2018年第4期。。李祖佩更是提出通过制度路径来提升基层治理能力，加强国家基础性权力建设的方式，并不适合中国的历史和现实⑧李祖佩：《项目制基层实践困境及其解释——国家自主性的视角》，《政治学研究》2015年第5期。。

社会化路径下的基层治理体系变革，则侧重把非制度化、非正规化和激活自治作为基层治理现代化转型的重要方向。这一路径下的研究重点放在理解中国基层治理面临的社会基础和历史基础，深入反思什么是适合中国现代社会的基层治理体系。如费孝通认为传统时期的中国乡村治理是一种“士绅”模式下的“双轨政治”（即自上而下的官僚体系和自下而上的地方自治两轨），国家没有能力对乡村社会进行直接的正规化管理，官僚制度一般到县一级，国家依赖士绅在乡村社会实现地方自治⑨费孝通：《中国士绅》，中国社会科学出版社，2006年。。即使在清末民初，清政府推行政权下沉，国家也无能力实现正规化和官僚化，地方社会还是保持一种“半正式行政”的治理模式⑩贺雪峰：《乡村治理的制度选择》，《武汉大学学报》（人文科学版）2016年第2期。。地方社会保持“双轨政治”或“半正式行政”的治理模式，不仅因为国家缺乏应有的社会基础和财政实力，而且也因为它有较强的治理绩效，能防止中央集权的破坏和基层行政的僵化，实现国家与社会的有效互动⑪黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第2期。。因此，在相当长的一段时间内，基层治理都难以完全实现正规化，必须采取措施保证社会自治的空间。在理论层面，社会化路径下的研究也与西方的“国家限度理论”、“公民社会理论”相契合，它有效地反思了单纯依靠制度建设来加强国家治理能力的有效性，也意识到国家社会合作共治的必要性⑫王建生：《西方国家与社会关系理论流变》，《河南大学学报》（社会科学版）2010年第6期。。

表1 基层治理体系现代化的两种路径

西方现代化治理理论试图从国家和社会非此即彼的“零和博弈”中走出来，通过加强国家和社会的有效合作来实现现代国家的治理①韩庆龄：《电商经济与村落社区的现代性转型》，中国社会科学出版社，2020年，第215-218页。。多元主体参与协商、国家和社会合作共治也被认为是国家治理现代化的重要组成部分，对提升国家治理能力具有重要意义②陈家刚：《协商民主研究在东西方的兴起与发展》，《毛泽东邓小平理论研究》2008年第7期。。因此，冷波认为应该从社会这一角度出发，重新审视基层治理体系的变革，提出“双轨政治”在当今社会的合理性和在国家社会之间保留缓冲空间的必要性③冷波：《“双轨政治”重构与村治结构创新——以湖北省秭归县“幸福村落建设”为例》，《中共宁波市委党校学报》2018年第3期。。黄杰进一步提出现代型治理结构应该是“耦合”型的，是正规化治理和非正规化治理手段、国家和社会力量的相互渗透、嵌入、合作和多重互动④黄杰：《耦合治理结构与大国治理：对“双轨政治”的重温和拓展性解读》，《浙江社会科学》2012年第9期。。“耦合”所包含的渗透、嵌入、合作与互动关系也进一步拓展了“双轨政治”在当今社会的内涵⑤朱静辉：《双重链条与耦合治理：社区治理结构的一个分析框架》，《宁夏社会科学》2018年第4期。。然而，已有研究对耦合治理结构的分析远不足，对双轨政治在当今社会的表现和机制探索也非常有限。

耦合治理结构既要求国家力量的下沉，也要求社会力量的协作共治，亦需要通过制度建设和民主参与机制的设置来实现国家和社会的有效合作。然而，现实的张力在于国家和社会的协作共治很难在实践层面落实，基层治理体系的制度化建设与基层社会的自治能力很难相容。实践中往往出现一边倒的情况，要么过于强调基层治理体系的制度化和规范化，国家的行政力量干预过强；要么过于强调社会自治的重要性，却没有看到乡村社会自组织的困境。因此，已有研究在实践层面对耦合治理结构的探索不足，对如何加强耦合治理结构中行政和自治有效衔接机制的研究也不充分。

本文在已有研究和全国各地的调研实践基础上，以经验较为成功的苏南X镇为例，来剖析耦合治理结构中国家行政力量和社会自治权力的有效合作机制。研究发现耦合治理结构的建立需要通过制度和组织体系重塑来推进村级治理体系行政化改革，同时激活村民自治，即有效的基层治理需要正规化的制度建设，也需要激活村民自治以应对不规则的村庄社会。

二、田野呈现：从传统农村社区走向现代农村社区

X 镇位于苏州某区南部，是连结苏锡常和杭嘉湖地区的交通枢纽，总面积135.65 平方公里，总人口12.5万人，全镇辖21个行政村，7个社区。X镇是一个典型的工业重镇，是中国纺织织造名镇。2015 年，全年实现地区生产总值119.48 亿元，完成公共财政预算收入6.41亿元，财政实力雄厚。得益于较为发达的工业经济，该镇的城乡一体化程度较高，其农村地区不同于传统以农业为主的村庄，更像是现代城市社区，工业基础雄厚、外来人口密集。以Y社区为例，Y社区村域面积7.06平方公里，农业用地所剩无几，土地主要用来发展工业，入驻企业300 多家。全村本地人口3 253 人，但外来人口却有18 000 余人，远超本地人口。由于工业经济发达，该村集体收入较高，每年仅地租收入就有200 多万，再加上国家自上而下的资源和企业捐助，每年的村级可支配收入达300万。

经济社会发展的同时增加了村级治理难度。在Y社区，村级治理事务已不同于传统农村社区，外来人口管理、环境整治、拆违控违、安全生产、出租房整治等行政管理事务大量增加，提高公共服务水平，实现城乡一体化成为村级治理事务的重点，而农业生产管理服务的内容大大减少。另一方面，Y社区虽已不是传统意义上的农业型村庄，但也没有演变为真正的城市社区，村庄仍保留非程式化、非规则性的一面。土地的集体产权属性决定了农民的利益纷争仍比较复杂，农民仍按照地方社会的规则行动，村民小组仍是一个半熟人社会。因此，Y社区作为一个转型中的现代农村社区，既像一个现代城市社区，又带有一些农村社区的特质。这也给村级治理带来挑战，其村级事务的复杂性远超出现有村级组织的治理能力。

面对上述问题，X 镇所在的地方政府推行了一系列改革，重组现有的基层组织体系，一方面推动科层管理，实施村级组织行政化改革以适应行政管理事务的增多；另一方面，政府也没有将行政建制推行到底，在小组层面保留基层自治空间以应对不规则的村庄社会。改革后的基层治理体系在治理主体、治理方式和治理结构上呈现出复合性和耦合性的一面，行政权与自治权并行不悖地存在于基层治理实践中，从而使该地区的基层治理体系更能适应现代农村社区的治理诉求。

三、双轨政治的现代转型：耦合治理结构的形成

（一）复合型的治理主体：职业化村干部与非体制精英的耦合

面对大量增加的经济、社会和政治事务，地方政府需要更积极有为的治理主体。因此，X镇所在地方政府首先从治理主体上进行变革，一方面推动村干部职业化改革，以拿薪资的专职村干部代替兼职干部。另一方面，充分吸纳乡村社会的各种力量，激励非体制型精英参与村级治理。

1. 职业化村干部

2005 年以来，随着城镇化进程的加快，X 镇所在地方政府不断推进村干部的职业化改革，由乡镇统一招聘、面试和调配，并提高村干部的薪酬待遇，以激励他们做好本职工作。改革后，村干部不再是拿误工补贴的兼职干部，而是拿薪酬的专职干部。以Y 社区为例，2017 年村书记一年的工资收入10 万，主任是其九折，主任助理八折，妇女主任和会计是七折，这只是每年的基本工资和绩效工资，再加上年终奖励、各种补贴、加班费等，收入会高出2～3万，同时还有五险一金。较高的收入和保障可以让他们专心做村干部。

在提高村干部薪酬待遇的同时，地方政府开始对他们进行正规化管理。首先，地方政府推行“坐班制”和“考勤制”，要求村干部每天坐班考勤，要求村级组织周六周日分派人员来值班。同时，乡镇政府还通过工资绩效改革来加强对村干部的激励和管控。在乡镇政府考核体系中，工资被分为“基本工资”和“绩效工资”两部分，其中，绩效工资占总工资的一半多。而绩效考核基本上是由乡镇各条线部门根据村干部完成上级任务的情况来评分。为进一步激励村干部为乡镇政府办事，乡镇政府还为村干部进入官僚系统提供渠道，例如村干部可以通过考试或提拔进入乡镇政府成为公务员。这种方式拓宽了村干部的职业生涯和政治前途，也让村干部的角色和身份认知发生了变化。不少村干部觉得自己是被乡镇政府聘用的工作人员，是乡镇政府的一部分，他们的主要任务是处理乡镇下派的行政事务。村干部这种身份、角色和业务中心的转变，淡化了自身作为村民“当家人”的意识。

2. 非体制型精英

与体制内职业化的村干部不同，村庄中还有一部分非体制型精英，他们主要是一些热心的老党员、老干部、乡贤能人、积极分子等，他们在村庄社会中有一定的权威和声望，也有一定的积极性参与村庄公共事务。地方政府和村级组织意识到了这部分非体制型精英的重要性，积极动员他们参与村级治理，为他们提供各类荣誉称号和身份符号，并通过成立议事小组、监督小组、调解委员会和文体小组等组织把这部分闲散力量动员起来，给予他们充分参与村庄公务的权利。

非体制型精英大都比较空闲，政府和村民对他们的信任和重视让他们有较强的荣誉感和责任感参与村庄公共事务。非体制型精英也把自己视为“当家人”，反映自下而上的村民诉求，防止职业化村干部出现以上级利益为主，却不顾村民诉求的现象。他们的存在也对村庄权力结构形成制衡，能够代表村民与村干部进行协商。

由此可见，在村级治理主体重塑方面，地方政府并没有因为推动村干部的职业化而忽视对非体制型精英的吸纳，反而比较重视非体制型精英在村级治理和村民自治中的作用。体制化的村干部与非体制型精英并行不悖地存在于村级组织体系之中，形成了复合型的治理主体。在村干部成为体制代言人的同时，又通过非体制型精英来弥补村干部“当家人”角色的不足，有效地解决了村级组织正规化所带来的“自治主体缺失”的问题。

（二）综合型的治理方式：正规化与非正规化治理方式的耦合

与复合型的村治主体相对应，村级治理方式也同步发生了重大变化。一方面，村级治理的行政化色彩越来越浓，治理方式越来越正规化；另一方面，正规化的治理方式存在边界和局限，需要非正规的治理方式介入。

1. 正规化的治理方式

在村干部尚未职业化之前，村干部的工作方式并不正规，很少有文字记录或记录较为简单。村干部职业化以后，正规化管理提上日程，村级治理逐渐文牍化、程序化和规范化。现在村干部做任何工作都要有文字备案，大到村级公共工程、公益事业、资源分配，小到通知下达、村民矛盾纠纷调解等，都要用照片、记录、签字等方式来证明工作的执行情况。因此，村级治理工作变得更为繁琐，每一项业务都需要大量的表格和文字工作来证明，上级要凭这些文字工作来确定村级治理的状况。同时，村级组织的自主性和随意性降低，村干部越来越“依规办事”“依法治理”。任何有关村级财务的使用和决定都要一级级上报，经过上级部门的授意，通过他们严格的审核才可以执行。一些政策任务的推动主要靠讲道理、讲法律，如果反复做工作讲不通，村干部就只能自我消化或是移交到上级政府或相关负责部门来解决，不再运用关系、面子、动员群众等非正式手段。以环境卫生整治为例，村级组织主要是负责公共区域的垃圾清理工作，农户门前垃圾主要由农户清扫。但在实际工作开展中，经常遇到一些农户不扫门前垃圾。遇到这种情况，村干部先是给这部分村民反复讲道理讲政策。当讲道理讲政策讲不通时，村级组织往往会出钱雇人清扫个别农户门前的垃圾。当不扫门前垃圾的人越来越多，超出村级组织的承受能力时，村干部们就会上报到乡镇政府，由乡镇政府出面解决，因此，原本一个清扫垃圾的小事，村干部都会正规办理，最终导致个人事务变成政府的责任。同样，涉及违搭违建的大事情，村干部只需要走正规程序，证明自己确实做了群众工作，即使村民不执行拆违，村干部也可以免责。因此，村干部在推行工作任务时不会采取强制措施，也很少动用人情资源，而是公事公办。问题解决不了就直接报给乡镇政府，乡镇政府再动员执法大队或综合治理中心，由公安或城管等体制力量来依法解决违搭违建的问题。而Y社区所在的乡镇政府恰好有足够的财政实力来建立庞大的行政执法力量，以支持村级治理工作。

正规化和程序化的治理方式造成了村级治理任务大增，这就要求乡镇政府派出更多的行政和人员力量加入进来。为更好地完成各项行政工作和任务，村级组织在扩大人员规模的同时，也推行专业化的分工。以Y社区为例，除了书记、主任、妇女主任、会计等常规人员，村里还增加了主任助理、联队会计和一个村务协助员，共7 人。主任和书记统抓全面工作，主任助理主要是协助主任做好治安管理、环境卫生方面的工作，兼具民政救助和征兵工作。村会计主要负责村财务的工作，兼任党建和农业服务方面的事情。妇女主任主要负责计划生育政策和妇联方面的事情，日常在村服务大厅坐班。村里还招聘了一个联队会计，专门负责每个小组的资产管理和农保发放。这样每个村干部都直接对接乡镇的专属条线部门，不属于自己业务范围内的事务很少去管。但即使这样，村委班子成员也明显感觉人手不够，他们需要更多的成员。为更好地推进村务工作，村干部正在向上级申请扩大班子成员，也要求上级更多条线部门的行政力量下沉到村，希望进一步壮大村级组织的正规化力量来应对繁杂的村级事务。

2. 非正规化治理方式的运用

正规化的治理方式虽然能够应付不断增加的行政任务，尤其体现在外来人口管理、环境整治、出租房整治等任务方面，但村庄中还有一些治理事务，需要动用非正规的治理方式来解决。首先，在一些私人矛盾纠纷领域，需要动员小组长、家族权威和乡村精英等乡村内部的非正式权威资源。在这一问题上，村干部会先去做调解工作，但一般难以调解下来，他们更多的依赖小组长、四邻亲戚、家族权威以及一些村庄社会声望较高的民间权威去做工作。在涉及核心利益时，乡土社会的人情面子资源和非正式的规则是化解村民利益纠纷的有效资源。如在宅基地纠纷上，有些村民出于风水意识在建造房屋时故意建高，挡住邻里的风水。在法律层面，村民在自己宅基地上的建房行为只要不违法，别人无权干涉。但从民间社会信仰和乡村社会规则层面，这一行为并不符合地方规范。这时村级组织就需要熟悉地方规范的民间权威来调解双方的矛盾。矛盾中的双方出于地方社会的人情面子和乡村社会舆论规则压力，会在民间权威的调解下遵循地方社会的建房共识，从而有效化解矛盾。

其次，在公共品供给和建设方面，村级组织可以大量运用非正式手段来解决公共品建设中的最后一公里问题。公共品最后一公里问题涉及到村民需求偏好的表达、项目的供给顺序、补偿标准和方案的确定、村民利益诉求的调解以及钉子户的治理等，这些问题涉及到村民的核心利益，存在诸多制约因素。以Y 社区修建公共广场时产生的钉子户问题为例，Y社区某小组想建一个公共广场作为本组的休闲活动场所，但是在项目实施过程中，有一户因为占地补偿不满意不同意修建。为解决钉子户问题，村干部和村民代表会通过不断开群众会来动员普通村民形成利益共识，利用村庄社会的舆论压力来约束此钉子户。村干部虽然拿这一户人家没有办法，但普通村民则有很多的手段，他们通过人情断交、负面舆论评价，甚至是不让其从家门口通过等非正式手段来制约钉子户。面对村民的非正式惩罚，这户人家逐渐感受到压力，最后在一个村庄精英的调解下同意修建。

再次，在村集体资产和资源的使用、村级利益分配以及村级财务的运作方面需要非正式的村民参与和监督。村级组织需要专门成立理财小组来监督村务运转，每年也要公布村级财务的收支情况，组织村民代表、小组长、理财小组等就村集体资金的使用进行民主商议，并制定详细的使用规则，形成统一的分配意志和方案。例如，在民主决议下，村民自我决定将村集体收入用来进行村庄建设和福利分配，具体如何建设，如何分配，都是在村民的充分参与和讨论下进行的。如果内部产生争议，村民会按照地方社会的共识、规范和道德人情来解决争议，形成共识，打消个别人的不满，从而更好地化解利益和资源分配的问题。

（三）双重组织架构再造：行政单元与自治单元的耦合

1. 行政力量下沉

为实现村级治理的正规化，地方政府还会进行条块整合，推动行政管理力量和权力的下沉。X镇所在的地方政府建立了以“社会综合治理中心”为核心的大联动平台，“社会综合治理中心”由两个核心部分——“网格中心+智慧平台”构成。“网格中心”主要是整合公安、城管、环保、安检和食药监等部门的力量，组成专门的线下平台，处理乡镇范围内的综合治理事务。网格中心除了少量正式编制的公务员，其他都是乡镇聘用的“网格巡查员”。网格巡查员的主要任务是根据乡镇政府和各条线布置的任务下村进行检查和反馈，并形成任务单（各个村任务的完成情况）。X 镇总共有70 多名“网格巡查员”，分配到每个村差不多3～4名网格巡查员。“智慧平台”是一个技术平台，平台管理员要把网格巡查员反馈上来的信息和任务单统一录入到智慧平台上，然后再由平台管理员进行统一归类，并把不合格的任务单返回到村庄，由村干部进行处理。

线上线下平台的建立把行政管理力量直接下沉到村一级，实现了乡镇政府对村级组织的直接管理、督促和协助。纳入网格管理体系的村级组织要按时完成上一级布置的行政任务。网格员每天都会在村庄中巡视，监督村级组织是否在认真执行乡镇布置的行政事务，如安全隐患、违建违搭、环境卫生等，并将发现的问题拍照上传到乡镇“智慧平台”，形成任务单。再由乡镇的智慧平台管理员，按照属地管理的原则，把任务单分配到各个村来解决。村里有及时完成这些任务单的期限和要求，因此村一级收到任务单后要立马去处理，处理完成以后，网格员还要检查验收，拍照上传。乡镇智慧平台管理员进行审核通过以后，才可以结案。有了第三方做检查，村干部就只能尽心尽力地完成上级任务。为了监督网格员是否认真履职，地方政府还通过GPS定位技术和无人机巡查等技术手段来检查网格员，这实际上就是地方政府通过条线资源的下沉和技术监控手段来推动村级组织完成乡镇任务。

除了监督，社会综合治理中心的另一作用是利用自身的行政力量和资源，协助村干部完成村级治理工作。如一些行政任务单纯依靠村级组织的力量确实难以完成，通过平台反馈到综合治理中心后，综合治理中心就会联动各条线的行政执法力量介入，协助村级组织完成任务。特别是针对环境整治、拆违工作、企业安全生产的检查等，往往需要专业执法力量和技术人员介入。此外，地方政府还逐渐学习和借鉴一些地方的经验，如下沉第一书记和体制内干部力量等加强对村级组织的行政配置①余练：《制度设置、权责分配与运行逻辑：对当前两类驻村干部制度的比较》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2021年第4期。。因此，行政力量的下沉进一步扩充了村级组织的行政权力，村干部可以更加方便地利用科层体制的力量和资源来开展治理工作。

2. 自治单元下沉

与行政力量下沉相对应，村级组织还在自治组织层面进行变革，逐渐把一些公共事务交由小组处理，由小组来开展自治，实现村民自治单元从村一级到小组一级的下沉。小组长是兼职干部，补贴十分低，但因为小组长是村民推选的，被认为是村民利益的代表和小组内部的当家人。小组内部就小组公共事务进行自我协商和自我管理。在面临上级的行政任务时，小组长会选择性地配合和执行，也会为了维护小组的利益与村干部进行抗衡。例如Y 社区2 组的小组长就曾为了小组村民土保换社保的问题而与村干部作斗争，带领小组成员去政府上访。小组内部还有若干积极分子，他们往往是村民代表、议事会成员等，经常与小组长一起共商内部事务，一起推动小组内部的公共事务。

此外，村两委以小组为单位来进行公共品的供给和项目资源的管理。公共品的建设牵涉到土地及地面附属物的损失赔偿时，由村一级来协调往往会因为个别人不同意而导致公共品难以落地。为顺利推进公共品的建设，村一级把决定权交给小组。小组是一个统一的利益单元，有相似的公共品诉求，有熟人社会的资源，还有一些非正式的惩罚方式，这些都可以促成小组成员达成集体行动。

惠农资源也是以小组为单位进行分配。惠农资源既涉及到低保、低保边缘、五保等筛选性的资源，也涉及到农业补贴等普惠性的福利。其中，筛选性的惠农资源关系到村民公平正义感的满足，往往因为选择标准模糊或实际测量困难而容易引发村民之间的矛盾和不满，因此，惠农资源分配需要十分细致的工作，也需要强有力的民主监督。村干部在核查人选时，必须进行实地考察，征求村民的意见。一般由各个小组先进行调查、分配和推选，通过小组会议或其他形式将标准和政策宣传到位，让大家都能知晓和参与，防止一些猜疑和不满情绪的产生，再进行小组内部公开推选。小组成员之间比较熟悉，谁符合谁不符合能一目了然，公开推选的人员也比较准确。小组公开推选产生的名单会拿到村一级进行核查，核查以后，村级组织再组织村民大会或村民代表大会进行公开筛选，最后村级组织再把大会上通过的名额单上交上一级单位进行审查。在这中间，小组内部民众的参与和协商决定是非常重要的一环，也是获得村民信服的关键。

（四）体制内监控：行政力量与自治力量的耦合

村干部的职业化和行政力量的下沉不可避免带来村级组织的行政化和官僚化，导致村干部“当家人”意识不足。为抵消村级组织行政化和官僚化所带来的问题，地方政府在吸纳社会力量和保留村民自治空间的同时，也设置了一些制度措施。最主要是建立12345 热线平台和完善信访体制，为农民提供一个自下而上反映诉求的平台。特别是12345 热线的建立，让村民能够及时地把利益诉求反映到上一级政府。12345 热线不是一个形式化的制度设置，而是一个切实发挥功能的技术监督平台。在地方政府的大力贯彻下，12345 热线与“属地管理”、社会综合治理中心等体制挂钩，省市区县可以凭借12345平台反映上来的信息监督乡村两级组织的行为，即村民通过12345热线把自身的利益诉求反映到上级政府，上级政府再通过属地责任制督促乡村两级去解决村民问题。这一复杂制度设置把居民反映上来的事情变为乡村两级必须解决协调的工作，上级政府可以督促乡村两级解决农民的诉求。因此，12345热线变为上级监督和督促乡村两级解决村民诉求的机制和渠道。

如果村民对12345热线平台的处理不满意，还可以通过信访体制直接表达自己的诉求。信访的方式与12345热线的迂回不同，信访是农民直接向基层政府机关施压，甚至绕过一些技术平台和基层政府直接向更高层级的政府施压。上级权力机关接到上访案例后直接对基层政府施压，在施压的同时也督促村干部积极作为。这些技术监督体系打破了行政和自治的边界，基层行政过于僵化的问题或村民自治解决不了的事务，可以通过制度内的监控体制加以解决。某种程度上，这种机制设置是通过政府和社会的直接对接共同督促基层干部回应群众需求。而村干部在回应群众诉求的时候，往往发现行政力量的缺陷和不足，不得不采取村民自治的方式来解决。例如，村民之间的宅基地纠纷历史成因比较复杂，往往有很多模糊地带，行政手段多是无效，村干部容易放手不管。但村民反映到12345 平台以后，村干部就不得不回应，他们会想方设法利用各种非正式资源来解决问题，一方面利用村庄社会的关系和人情面子资源，另一方面通过小组内部协调来化解双方的矛盾。

综上，体制内监控平台和机制的建立让村级组织行政化和官僚化所带来的问题有了制度化的解决方式。这些监督机制也建立了村民自治和村级组织行政化的衔接渠道，促使村级组织通过村民自治的方式去解决一些民生事务。因此，地方政府一方面推动行政事务与自治事务不断划清界限，另一方面也通过一些额外的机制设置来实现行政与自治的耦合，推动村级组织不断回应村民诉求。

四、双轨政治的现代转型何以可能：耦合治理结构产生的基础

在Y 社区的治理实践中，一方面行政化趋势加强，另一方面村民自治的空间并没有消失，国家行政力量和社会力量在解决村级公共事务中既相互配合，又各有边界，行政和自治耦合于村级治理当中。之所以出现这种情况，与当地村级治理的基础和条件有关。

（一）在村精英是耦合治理结构的人力基础

丰富的人力资源，尤其是在村精英是X 镇农村社区开展治理的重要资本。X 镇位于经济发达、城乡一体化程度高的苏南地区，大部分农村社区的农业基本消失，工商业机会较多，一些青壮年精英不用外出就能获得较好的生活来源。同时，苏南地区社会保障体系较为完善，大部分在村的老人都有社保（主要是土地换社保），这就导致村庄中有大量的乡村精英乡贤“在场”。精英乡贤晚年退休后，大都会在村庄中居住生活。这部分精英乡贤利用闲暇时间关心村庄公共事务，既有荣誉感，也能切实维护自身利益。这些人力基础也是现代农村社区与中西部空心化农村社区的重要区别。

精英乡贤主要以非体制型精英的身份存在，即村庄中的退休老干部、老党员、积极分子、致富能手、企事业单位退休人员等变为村民的代言人。他们在对接政府，实现行政和自治的有效耦合方面发挥了润滑作用，也是推动村民自治的关键力量。特别是在小组自治中，小组作为一个半熟人社会，其内部的互动比村一级要频繁，传统的人情面子资源和村规民约相对浓厚，更易于非体制型精英发挥作用。非体制型精英也有一定的热情和动力参与村庄公共事务。在这些非体制型精英的带领下，村级内部的治理活力容易被激活。

除了非体制型精英，村干部的职业化改革也诞生了不少体制内精英。地方政府较好的政策待遇和保障让一些村庄精英有动力专心做村干部。此外，村庄也吸引了一部分新鲜血液的注入，一些优秀人才、年轻大学生毕业以后愿意留在村委工作，这些精英的留存解决了农村地区人才流失和后备干部不足的困境。同时，地方政府通过物质激励的方式提高了干部工作的积极性，并促使他们提供更专业的服务。

（二）财政收入和集体资金是耦合治理结构的经济基础

X 镇之所以能够实现行政与自治的耦合，离不开本地雄厚的经济基础做保障。X 镇位于苏南地区，属于东部发达地区的城郊区域，地理位置优越，本地工业基础雄厚，乡镇财政收入较高，再加上地方政府的财政支持，足够支撑起村级组织行政化改革和治理的成本。X镇基层治理体系的现代化改革，主要表现为通过复杂的制度建设和精细化的技术来加强对村级组织的管理。地方政府一方面通过村干部职业化等措施激发村治主体的积极性，把村级组织变为科层官僚体系的一部分；另一方面，又通过行政力量的下沉来实现对基层社会的直接管理。这就意味着原本属于村民自治的事务需要政府来承担，村庄社会的管理更多依赖国家的政策法规、行政力量和财政资源，依赖科层官僚体系内部的运作。因此，X 镇基层组织体系的变革实际上是用一种正规的科层管理模式代替传统的简约治理模式，复杂的治理模式必须要有雄厚的经济基础来支撑，而X 镇所在的地方政府则具备经济实力来支撑复杂制度的落地。

此外，村集体收入则是村民自治发挥作用的经济基础，也是村民自治没有被行政化改革挤压掉的关键。苏南地区村集体企业发达，即使在90 年代末企业改制以后，招商引资的政策依然保留了地方工业发展的活力。大量民营企业和外资企业入驻农村地区，土地被政府征用来发展工业，村集体收入也由企业经营收入转变为地租收入①90 年代乡镇企业改制后，该镇的集体土地普遍被政府征收上去，但政府并没有将征用土地的资金以及以地租形式返还的资金发给农户（农户享有跟城市居民一样的社保保障），而是返还到村集体，作为村集体收入。。在X 镇，乡镇政府在规划工业园的时候，统一分配工业园区占地面积，尽量保障每一个村都能分配到一定面积的地租，保障每个村都有地租收入。因此，X镇大部分村庄都有村集体收入，且收入较高，如Y社区作为一个普通村庄，每年的村集体租金收入就有100～200万。

这部分自主支配的资金极大地激发了村民参与村级治理的热情。村集体收入事关每个村民的切身利益，围绕村集体收入的分配和使用，村民积极开展民主协商讨论。村级组织和村民小组也可以利用这部分资金来开展公共品建设。村组干部也有资源和能力跟村民进行谈判协商和利益调解，并在协商调解中解决村民的利益诉求。在此过程中，村组干部也容易与村民建立感情联系，积累自身的权威，从而使村庄治理能力得到提升。如果没有这部分自主支配的物质资源，村民自治可能因为缺乏运行的经济基础而沦为一种形式，村级治理极有可能被村级行政化改革挤压。因此，这部分自主支配的村集体收入是耦合治理结构中必不可少的物质保障。

（三）双重组织架构是耦合治理结构的组织基础

改革以后，村级组织内部建立起双重组织架构，双重组织架构是耦合治理结构有效发挥作用的组织基础。它既划分了村组之间的权责边界，实现了行政事务和村民自治事务的分离，又设置一定的机制和渠道，防止村级组织的行政化和官僚化，推动行政力量和社会力量的合作。首先，双重组织架构推动了村级组织权责利的重新匹配，地方政府通过村干部职业化的改革和行政力量的下沉，充实村级组织的权限，保证村级组织在治理资源和能力上达到一线行政组织的水平。村级组织可以利用国家资源和行政力量直接进行管理和服务，从而应对社区不断增长的行政管理事务需求。

与之对应，双重村级组织架构保留了村民自治的空间，避免出现村一级过于行政化而导致村民利益诉求难以满足的情况。村民小组作为一级自治单元没有被行政化，而是赋予一定的参与权、表决权和监督权。村民可以围绕村集体收入、项目资源和福利分配充分开展村民自治。村干部也可利用小组长、老党员和村民代表等体制外精英来开展小组自治。小组内部围绕一些事关农民利益的公共事务展开协商、讨论，从而有效处理一些适宜村民自决的事务。总之，村级治理事务的综合性和复杂性需要耦合型的治理机制来应对，村级组织既要加强行政管理和公共服务的能力，建立正规化的科层管理方式，也要采取灵活的自治方式，在行政权和自治权的耦合和互动中应对基层治理的难题。

（四）技术监控体系是耦合治理机构的制度基础

制度供给是耦合治理机制形成的关键变量，在促进行政与自治的互动与耦合中发挥着重要作用。地方政府配套了一系列的制度措施将村级行政与村民自治打通，主要是利用技术监控手段，实现上级政府对村级组织的监督。社会综合治理中心、12345热线和信访体制等制度措施，一方面强化了村级组织的行政管理职能，推动村级治理的行政化，另一方面不断打破行政边界，加强与基层社会的直接联系，促使村级组织对民负责。

有了这些制度设置和技术化的监控手段，地方政府在基层就有了触角，方便了解底层民众的诉求和基层社会的治理状况。当村级组织因过度僵化和官僚化而忽略农民的利益时，农民就可以越过基层组织将自身的诉求直接反映到上级。上级政府便可以督促和纠偏基层政权的一些行为。因此，在基层组织不断行政化的同时，地方政府也能通过制度的自我纠偏来改善基层治理出现的问题，并把农民的利益诉求按照“属地管理”的原则统一分配到各个基层组织，促使他们对民负责。在对民负责时，基层组织难以官僚化地处理问题，只能综合各种手段和方式去解决村民的诉求，进一步改善村级治理出现的问题。综上，X镇的治理体系改革实际上是通过体制内自我监控的方式推动村级行政与自治的耦合，促进村级组织在底层民众诉求和地方政府行政诉求之间进行协调，解决基层行政过于僵化和行政工作人员过于官僚化的问题。

图1 耦合治理结构的再造及基础

五、结语

X 镇的治理实践表明，村级行政和村民自治耦合于村级治理当中。耦合治理结构的建立一方面能应对社区转型中不断增加的行政事务，另一方面也能以村民自治的方式来回应村民的利益诉求。耦合治理结构是基层治理体系不断变革的结果：包括复合型治理主体和综合型治理方式的运用，双重组织架构和体制内监控体系的建立。耦合治理结构的关键在于推动村级治理行政化改革的同时，保留小组内部的村民自治，实现行政与自治的耦合。

地方政府推动基层治理体系的变革，建立耦合治理结构并不是自然而然的结果，而是与当地的经济、社会和政治基础密切相关，其中经济基础是基本保障。X镇位于东部发达地区，地方政府进行治理体系变革的一个优势在于地方经济发达、财政实力雄厚。这为村干部职业化和村级组织行政化提供了物质保障。另一方面，得益于地方经济的发展，X镇各村村集体收入丰厚，为小组开展自治提供了物质基础。有了这部分集体收入，村民参与村级治理的热情大增，村干部可以就村民的利益诉求开展集体行动和公共服务，村民自治能力也得到提升。这也是村级组织在不断行政化趋势下依然能够保持村民自治活力的重要原因。

与此同时，现代农村社区丰富的人力资源也成为耦合治理结构形成的重要原因。一方面，发达的地方经济和充足的就业机会保障了大量的精英在村生活，这部分精英无论是体制内精英还是非体制精英，都在村级治理中发挥了重要作用。另一方面，村干部职业化和行政力量的吸纳，吸引了大量的大学生、优秀人才参与村级治理，不断优化村干部的年龄结构和文化水平。除了上述基础，地方政府还通过组织变革与制度供给来保证行政权与自治权之间的耦合，包括建立双重组织架构以确保村级行政与村民自治在各自的空间运行。同时，地方政府建立技术监控体系，推动行政与自治的互动，保证政府自上而下提供的服务与自下而上的村民诉求相对接。X镇治理体系的变革适应了村级治理事务多元性和复杂性的需要，对转型期的农村地区，特别是一些现代农村社区的改革实践具有重要的参考价值。