基层治理现代化视野下的村级组织行政化及其自主调适

史明萍，魏程琳

一、文献回顾与问题的提出

21 世纪以来，在我国综合国力和国际影响力不断提升的同时，国内政治经济社会改革也遇到了深层次的矛盾和问题，城乡社会转型对基层治理提出更高要求。通过对诸多发展中国家的考察，亨廷顿指出：“现代性孕育稳定，而现代化过程则滋生着暴乱。”“变化世界中的政治秩序是不稳定的。”①塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社，2008年，第4，31页。如何在快速城市化、现代化进程中维持政治社会稳定，成为国家治理现代化的核心问题。乡村是中国社会的稳定器和蓄水池②贺雪峰：《新乡土中国》（修订版），北京大学出版社，2013年，第448页。，是推动国家治理现代化的重要场域。当前乡村基层治理现代化主要表现为村级组织行政化、村干部职业化、治理信息化和精细化等特征，这一系列变化将对基层社会治理产生重大影响。学界就基层社会治理展开了如下研究。

（一）村级组织行政化问题研究

作为中国民主的试验田，村民自治组织一直被学界和政策界寄予厚望③徐勇：《民主与治理：村民自治的伟大创造与深化探索》，《当代世界与社会主义》2018年第4期。。然而，伴随着乡村行政事务增多、基层政权建设要求不断提高，村级组织与县乡政权一直保持着相当程度上的隶属关系，且有不断行政化的趋势。在相对传统的乡土社会区域，乡绅治村等半正式治理模式①黄宗智：《集权的简约治理：中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第2期。成为主要治理方式，正式权力的非正式运作②孙立平，郭于华：《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析》，《清华社会学评论》（第1 辑），鹭江出版社，2000年。在基层成常见现象，村干部有着村民当家人和国家代理人的双重角色③徐勇：《村干部的双重角色：代理人与当家人》，《二十一世纪（香港）》1997年第8期。。后税费时代，村级组织的行政化现象日趋明显，这与基层政权悬浮④周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。、乡村两级组织的权威衰变密切相关⑤欧阳静：《村级组织的官僚化及其逻辑》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2010年第4期。。村级组织行政化的显著特征是村级组织运作形式的科层化——职位层级化、坐班制、文牍化办公、误工补贴工资化等。

村干部职业化现象首先在江苏等发达地区农村开始。苏南地区在20 世纪90 年代便逐步将村组干部正式化、职业化。如今村支书工资在20-30 万元之间，与乡镇科级干部待遇一样，其他副职村干部年均工资也在10万元以上，普遍高于当地进厂务工的农民⑥史明萍：《村干部职业化的逻辑、特征与影响——基于苏州农村调研》，《中共福建省委党校学报》2019年第1期。。相较之下，中西部县乡政府财力有限、村集体经济组织虚化严重，村干部富人化现象明显，由此展现出村干部职业化和稳定性的东西区域差异⑦贺雪峰：《村干部稳定性与职业化的区域差异》，《中共天津市委党校学报》2018年第3期。。学界对村级组织行政化和村干部职业化评价不一，赵森等人从村干部队伍素质提升、队伍稳定性等层面指出村干部公职化利大于弊⑧赵森，廉茂岭，胡金有：《推行公职化管理提高农村干部整体素质》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2000 年第1期。，但高怀飚等人从政府财政负担、皇权不下县的传统及农村“熟人社会”的生活习俗方面指出，村干部职业化、村级组织行政化实非明智之举⑨高怀飚：《村干部不宜“公职化”》，《领导科学》2003年第9期。。贺雪峰⑩贺雪峰：《村干部收入与职业化》，《中国党政干部论坛》2015年第11期。、桂华⑪桂华：《面对社会重组的乡村治理现代化》，《政治学研究》2018年第5期。进一步指出，基层治理需要一定的能动性与活力，“乡政”“村治”的体制性关系不应改变，要避免乡村治理现代化异化为乡村治理行政化。

既往研究从乡村半正式治理传统出发，探讨了村级组织行政化的逻辑、表现与影响，并从正反两方面论述了村级组织行政化的功能。然而，多数研究仍局限于传统治理思维之中，未能将基层治理现代化的视角纳入考量。

（二）基层治理现代化研究

党和政府历来重视基层组织建设。2018 年，习近平总书记在山东考察时指出“要推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到社区”⑫《习近平在山东考察时强调：切实把新发展理念落到实处，不断增强经济社会发展创新力》，《人民日报》2018 年6月15日。，为新时代基层治理现代化指明了方向。基层治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。它在很大程度上体现为基层治理能力提升。治理能力的概念源于20 世纪70-80 年代国家学派提出的“国家能力”理论，该派学者提出“将国家带回分析的中心”，强调国家对社会的主导作用，并从“国家自主性”①国家自主性（state autonomy）是指作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织，国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标。参见西达·斯考切波：《找回国家——当前研究的战略分析》，彼得·埃文斯等编：《找回国家》，方力维等译，三联书店出版社，2009年，第10页。出发提出了国家能力的概念。国家能力是“国家通过种种计划、政策和行动实现其领导人所寻求的社会变化的能力”，它表现为“影响社会组织、规置社会关系，抽取资源和拨款或以特定的方式使用资源”②Joel S.Migdal.Strong Societies and Weak States：State Society Relations and State Capabilities in the Third.Princeton University Press，1988：14-51.。王绍光、胡鞍钢将国家能力定义为“国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”③王绍光，胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年，第6页。。显然，国家能力是在“国家-社会”关系视角下提出的概念。埃文斯的国家社会关系协同理论④彼得·埃文斯等编：《找回国家》，方力维等译，三联书店，2009年。为国家治理概念的诞生提供了空间，因为只有国家与社会从传统的统治-反抗、斗争-博弈关系转为协同治理关系时，“国家能力”才得以转化为“国家治理（社会）”的能力。

（三）问题意识与田野介绍

在广大中西部传统性较强的农村社会，政府应如何推进基层治理现代化？村级组织又是如何灵活应对基层治理现代化带来的挑战？回答如上问题成为本文的重要目标。笔者近几年在浙江、江苏、广州、陕西、重庆等地持续关注了村级组织行政化议题。研究发现，基层治理现代化乃是国家自上而下推动的行政体制改革。本文主要以笔者及团队2018 年7月6 日至18 日在重庆农村的田野调查经验为例，展示村级组织行政化及其自主调适的逻辑，并探讨村级行政和自治的关系。

自2012 年起，重庆市县乡政府每年都会制定详细的村两委工作考核细则，除了对村级组织工作信息化、网络化、文档化的详细规定外，还要在年中和年终通过随机走访、电话访谈的形式对村庄治安、饮用水、医疗服务、便民服务、村干部腐败等问题进行民意调查，调查结果将影响村干部的年度奖励。案例地鱼洞村位于重庆市桃花街道东南部，2003年由鱼洞村、高塔村和团结村三村合并而成，现有村民小组26个，每个村民小组由单独的自然村或两个自然村组成⑤本文所涉及的人名地名等均已使用学术化名。。鱼洞村现有人口约2 890人，1 000多户，户均1-3人。村庄总面积6.39平方公里，可耕地面积3 000 多亩，退耕还林1 720 亩，水田面积1 100 多亩；滩涂和荒山面积4 000 多亩。村中60 岁以上的人口有700-800 人，80 岁以上人口有100 多人；60 岁以下的人口绝大多数进城工作、上学、居住生活，农民生活、生产空间与村庄地域环境逐渐分离。鱼洞村村级组织服务人员6人，其中村两委成员5人，街道聘请的村主任助理1人。2016年起，鱼洞村村干部基本全脱产，工作日在办公室值班、填表，村支书和村主任的工资是3 600 元/月，其他村两委干部的工资是2 210元/月，小组长误工补贴是400元/月。

二、基层治理现代化中的村级组织行政化

近些年，绝大多数农村的办公条件得到实质性改善。不少村庄拥有现代化的行政服务大厅，大厅里安装有空调、自来水，摆放着供人等候休息的长条板凳，村“两委”工作人员也仿照政务部门在服务大厅办公。这一村级组织行政化情景在苏南、深圳、东莞等地农村早已有之，现已扩展至中西部农村地区。

（一）农村社会治理信息化

党的十九大报告明确提出，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。以信息化为基础的社会治理智能化日益成为社会治理的发展方向。如果说权力是国家治理活动的内核，那么信息就是贯穿其中的主线，是国家治理体系的神经系统①韩志明：《在模糊与清晰之间——国家治理的信息逻辑》，《中国行政管理》2017年第3期。。近些年在城乡社区推进的网格化治理便是基层治理信息化的重要体现②陈荣卓，肖丹丹：《从网格化管理到网络化治理》，《社会主义研究》2015年第4期。，网格化治理嵌入基层治理结构“适应了国家克服碎片化、实现权威统合的需要，折射出国家重建基层治理秩序、夯实基层治理基础的意志”③孙柏瑛，于扬铭：《网格化管理模式再审视》，《南京社会科学》2015年第4期。。

然而，农村社会生产消费的模糊性、人际交往的互惠性、治理手段的混合性，使得乡村治理信息化面临基础信息采集困境④欧树军：《国家基础能力的基础》，中国社会科学出版社，2013年，第9页。。黄仁宇将传统社会的治理弊端归因于数字化管理即信息化能力太低，只得依靠道德规范来维护统治秩序⑤黄仁宇：《万历十五年》，生活·读书·新知三联书店，1997年，第184，277页。。如今，我国政府已深刻意识到基层治理信息化的重要性，近些年不断推动基层行政工作网络化、数据信息化，以至于村干部感慨“每天都要填表、上报数据”。李增元等人认为，依托信息技术构建“信息化”治理方式，不仅破解了现代农村社区治理中的诸多困境，为社区治理技术创新提供了经验借鉴，还有效提高了社会治理智能化水平⑥李增元，刘枭林：《信息化治理：农村社区治理技术创新及其实现途径》，《社会主义研究》2017年第6期。。成都市实施的农村集体三资信息上网工作，成功使得农村集体资产清晰化、财务运作透明化，加强了基层权力的外部监督⑦尚海明，唐玲，马秉红：《信息化条件下的村级腐败治理探索——以四川省成都市“三资上网”实践为分析对象》，《农村工作通讯》2015第12期。。

当下乡村干部的主要工作之一便是将农村的各项信息统计、反映、集中到上级部门，下面以村级组织的日常服务和管理工作为例，展示基层治理信息化的实践常态。

（二）村干部变官方信息员

与普通村民密切相关的社会政策有公共卫生、计生、医保、社保、高龄补贴、特殊群体福利等，这些事务通常需要居民提供完整的个人和家庭信息，到服务大厅窗口地带办理。将事务处理场域限定在村级行政服务大厅，不但有效提高了服务效率，而且实现了基层信息搜集、整理和核查的规范化。

2018年，重庆市行政体制改革的目标之一是便民服务的网上登记率、办证率达80%，为了实现这一目标并缓解村组织工作紧张程度，重庆市政府为每个行政村聘请了一位专业的村主任助理，主任助理的核心工作便是村务工作信息的数据化。笔者在重庆调研期间，恰逢当地民政部门进行残疾人信息更新。上级部门要求各村在规定时间内完成信息更新工作，以实现福利发放的精确性，杜绝“死人享受福利”的现象。然而，多数村民觉得这一要求给自己增加了太多麻烦，迟迟不愿到村委会更新信息。为提升农户的积极性，村级组织向每位更新信息者赠送一条毛巾。调研人员在工作现场看到，村工作人员将联网的摄像头对准当事人摄像，及时实现民政系统的信息更新。有位农民说：“你们都晓得我在屋里嘛，何必要我们大热天再跑一趟？我早上七点都来了，等你们许久啊！”听得出这位农民在抱怨，但他并不知道——上级政府部门并不知道他这位福利对象仍然健在，他也未适应正式的工作时间制度——八点开始上班。

与残疾人补助类似的福利政策还有养老保险享受人的信息维护和更新。街道政府2017年制定的绩效考核标准规定，各村养老保险须有专人负责，须报送资料及时，指纹采集正确，指纹采集每推诿、拒绝一次扣1分；为了保障养老保险金网络安全，规定内外网混用每发现一次扣1分。所有项目都有扣分规定，扣完为止。由考核指标可知，农村养老保险金的管理不但需要专门报送福利对象的个人信息，还需要每年做指纹采录（主要是为了避免去世之人继续领取养老金），而且要用专门的内网登录信息，否则将有扣分惩罚，这表明农村社会治理已高度信息化、专业化。

伴随着中国公民生育率的下降，计划生育工作已不是基层政府的中心工作。如今的计生工作主要是服务群众，内容包括：（1）免费孕前优生健康检查；（2）完善流动人口相关信息，信息提交率、反馈率、及时率分别达80%、100%、100%；（3）国家免费药具发放率达95%以上；（4）重庆市人口信息中心FIS 系统的人口和家庭信息工作，户籍家庭完整率达96%以上，居住家庭完整率达85%以上，亲缘家庭完整率达70%以上；（5）计生政策宣传工作，村委会每年应有4 次以上政策、法规宣传①《重庆市桃花区桃花街道2017年度村（社区）工作考核办法》。。如此繁杂而精细的信息录入工作贯穿村级工作始终。此类服务工作并没有想象中好做。例如青年村民在外结婚生子或者未婚生子的现象越来越多，免费孕前优生检查、家庭信息完整登录面临着农村人口离散化的难题。鱼洞村计生专干说：“孕前优生检查要求男女双方都要到位，但很多年轻夫妻并不重视，直到怀了孩子才关注生育知识；有的人结婚与否，生娃与否，我们都不知道，都要经常问村民组长呢。”②访谈对象：鱼洞村计生专干刘JY（1977-，女），访谈地点：鱼洞村村委会，访谈时间：2018-07-10，访谈人：魏程琳。

对人口进行动态认证是国家最为根本的基础能力之一，是现代国家有效治理的前提，更是各项社会政策精准干预的基础。在农村干部专业分工深化背景下，乡土社会信息的分散性、不对称性和不确定性程度逐渐降低，基层治理精细化程度不断提高。

（三）村级行政标准化

农村行政工作的数据化、信息化和网络化取向，使得村干部变成了名副其实的信息员，其工作场域从田间炕头转向服务大厅。在村两委服务大厅中，工作人员有着明确的工作时间、工作流程。更为关键的是，自县、乡政府到村委会形成了一套规范化的工作、考核、评价机制，村干部变成乡镇政府的办事员，村级组织有着明确的责任权限，村级组织高度行政化。

如下是桃花区村级便民服务中心的工作流程图，便民服务工作被分为四类：（1）传递类：居民表达和提供的诉求、意见和建议，不属于服务中心受理范围，村服务中心将及时传递给相关部门处理；（2）咨询类：村民服务中心将为居民提供相关政策的解答咨询服务；（3）代办类：村民将所需资料准备齐全提交给村委会，村委会工作人员将集中为村民代办医保、社保、低保等证件事务；（4）即办类：该类事件主要有盖章、开证明、领取各类福利或更新信息等事务。村级组织的职责逐渐明细化和制度化，不属于上级规定的由村两委处理的事务，村干部将不再受理、干预，而是将之传递给上级部门处理，这一现象既是村级组织行政化的表现，也是村级组织行政化的结果。

图1 桃花区村级便民服务中心工作流程图

（四）村“两委”人员专业分工深化

事实上，深受国家正式制度和社会制度形塑的村级组织不可能完全行政化。村级组织是适应环境的有机系统，复杂多样的需求创造了一个具有正式和非正式关系的复杂系统。田纳西河流域管理局（TVA）的草根政策和基于其上的管理行为，促使其在国家和地方利益之间做出某种妥协①菲利浦·塞尔兹尼克：《田纳西河流域管理局与草根组织：一个正式组织的社会学研究》，李学译，重庆大学出版社，2014年，第5页。。为获得社会支持，TVA 创设了增选机制，这是一个为避免组织稳定、生存受到威胁而吸纳新生因素的程序。调研发现，村级组织人员分工深化，既是村级组织行政化的结果之一，也是村级组织自主应对基层治理现代化的策略。

村干部不但逐渐职业化、全职化，而且开始专业化——村务分工日益明确，各工作口的专业知识积累要求越来越高，自上而下的条条部门对村级工作人员的监督、考核越来越多。专业化的网络工作系统、专业化的技术知识要求以及专业部门工作人员的微信、QQ交流群，将职业工作者与其他人区分开来。知识专业分工打破了村干部“多面手”式的传统工作模式，村两委干部成员逐渐分化为条条部门的职业人员，他们在村级党组织领导下进行“块块”整合。工作形式科层化、村干部全职化、服务分工专业化是村级组织行政化的核心特征。

显然，单靠服务大厅工作人员是无法完成村庄治理任务的。村级组织人员专业化分工将村干部分为两类工作者。一类是主要负责服务大厅各类窗口工作的信息员，一类是主要负责服务大厅之外各类治理事务的治事员。用专业术语讲前者是内勤、后者是外勤。外勤工作人员所要处理的事务包括邻里矛盾纠纷、信访维稳、村民饮用水、道路维修、低保评审等工作，这些工作的突出特点是活动场域主要在田间炕头，事情较复杂。下表详细展示了鱼洞村村干部的职业分工状况。

由表1可知，村支部委员、综合服务专干、村主任助理的主要工作场域在服务大厅，主要工作内容是信息更新及即时事务处理；村支部书记和村委会主任则无专业化的工作内容，他们主要负责“外勤”，参与上级政府部门的各类会议并负责到现场处理各类难题；综治专干兼具信息员和治事员的角色，一方面要满足上级部门的信息化要求，一方面还要回应村庄治理事务。鱼洞村村干部年龄多在40-50 岁之间，有着丰富的农村生活经验和工作经历，深谙乡村风俗习惯和人情规则，能够满足基层治理现代化的双重要求——治理信息化和行政服务化。

表1 重庆市鱼洞村村干部专业分工一览表（2018年）

综合既往研究观点和当下村治实践现状，村级组织行政化的不利影响有三：第一，科层化、专业化的官僚组织与乡土社会的不规则性需求产生错位，导致农民需求无法得到有效解决；第二，村级组织行政化挤压了基层治理的弹性空间，乡土社会需要半正式官僚来连接国家正式组织与乡土社会；第三，村干部工作方式变化（从在田间炕头做工作到坐办公室处理事务）疏离了干群关系，党的群众路线工作有所弱化。不同于既往研究的是，本文提出从基层治理现代化的积极视角看待村级组织行政化现象并探究其内在调适机制。研究发现，为维持乡土社会稳定、回应群众诉求，乡村组织有主体性地进行了行为调适和策略应对。

三、自治单元下沉：村级组织行政化的结构调适

基层治理现代化不但要求村级组织的各项工作要存档留痕，而且要求村务工作必须流程规范符合科层制的形式要求①马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐，简惠美译，广西师范大学出版社，2004年，第22-24页。，这无疑拉开了行政人员与乡村社会的距离。原本作为半正式官僚的村干部、半正式组织的村民委员会“转正”之后，乡村治理失去了自治的组织基础。据课题组在广东英德市、广西富川县、四川成都以及重庆农村的调研发现，以自然村熟人社会为基础，产权单位较为完整的村民小组成为基层自治的有效单元。

（一）自治单元下沉到村民小组

中国村民自治第一村广西宜州区合寨村，便是以自然村为基础的。以1998年全国人大常委会修订通过《中华人民共和国村民委员会组织法》为标志，行政村成为村民自治的单元。从自治有效角度看，以行政村为基础开展村民自治遭遇了极大困难和体制性障碍，村级组织行政化抑制了自治实践，自治制度难以“落地”，甚至陷于“空转”②徐勇，赵德健：《找回自治：对村民自治有效实现形式的探索》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2014 年第4期。。在此背景下，2014年中共中央1号文件提出，探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。

村民自治的最新研究表明，自然村或村民小组是比较合适的自治单元③C.Wei.，&Y.Ding.“Villager Groups and Self-Governance in China：Power，Incentives，and Risk Prevention.”Rural China，18.2（2021）：224-256.。贺海波指出，自然村落较行政村更能保存社区记忆和建立现代社会关联，在公共品供给、土地产权和产业发展等方面更容易形成一致性利益④贺海波：《村民自治的社会动力机制与自治单元——以湖北秭归双层村民自治为例》，《华中农业大学学报》（社会科学版）2018年第6期。；李永萍、慈勤英指出，川西平原的村民小组依靠自身的组织动员能力、秩序维持能力和利益平衡能力，有效回应了农民在生产生活中的“公益性需求”⑤李永萍，慈勤英：《村民小组：乡村治理的最小单元》，《武汉大学学报》（人文科学版）2017年第5期。。吴昊、郑永君指出，规则属性、规则落地程度与村民自治基本单元具有关联性，以规则落地单元为自治单元的村庄，通常村民自治的效果更好⑥吴昊，郑永君：《规则落地与村民自治基本单元的选择》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2018年第2期。。

重庆市桃花区政府虽未明确将自治单元下沉到村民小组，但在村级组织高度行政化的背景下，村民小组实际承担着社会自治功能。当地小组自治有着较好的社会基础与物质条件。首先，村民小组与自然村高度重合，自然村基于历史、文化和家族血缘关系形成一个熟人社会。内部规则认同强，能够运用熟人社会的治理机制对接现代行政机制；其次，村民小组在国家行政架构中具有明确的政治地位，是一级土地产权单元和治理单元，具有开展村民自治的政治合法性；第三，村民小组人数通常在100 人左右（30 户左右），集体行动规模适度，村民自治中的内部协商、社会动员、意见集中较容易达成，集体行动的成本较低；第四，村民的土地、住房、社交、生活利益主要在村民小组或自然村之内，在地性和利益关联性使得村民自主自觉参与小组公共事务，小组治理具有群众基础；第五，在重庆农村，每个小组不但有1名组长，还有3名小组村民代表，小组拥有独立的土地、山林和经济核算权，有着集体资产管理权和使用权，村民自治具有一定的物质基础。

2006 年前后以湖北为代表的部分省份开始撤销村民小组长。但鉴于村民小组治理的重要性，不少省市又逐渐恢复小组长职务。2016 年左右，重庆市开始重视村民小组这一治理单位。最重要的表现是小组长的误工补贴由原来村委会视情况每年补几百元，转变为由县财政统一补贴400 元/月，这大大激发了村民当小组长的积极性。村民小组长由各组村民共同选举产生，在一定程度上，小组长选举比村两委换届选举在程序上还要正规，在竞争上还要激烈，在社会动员程度上还要深入。鱼洞村村民委员会明文规定，如果组长被村民举报，村委会便会召开小组村民大会，如果三分之二以上的人同意撤销组长，就会改选新组长。鱼洞村村支书说：“去年（2017 年），我村进行村民小组长选举，每个小组能回来的人都回来了，比过年还热闹。有的小组还出现了贿选现象。”①访谈对象：鱼洞村村支书陈SC（1970-，男），访谈地点：鱼洞村村委会，访谈时间：2018-07-11，访谈人：魏程琳。这充分说明，村民小组作为完整的社会单元，具有自治的组织社会基础。

（二）小组内部有效治理

在行政村辖区范围越来越大，村两委组织行政化程度越来越高的背景下，作为自治单元的村民小组在乡村治理体系中的作用愈发重要。一方面，政府政策传达到村级组织，村级组织需要小组长具体执行或者宣传到村民，小组长成为半正式官僚；一方面，撤村并组之后，自然村距离行政服务中心越来越远，留守农村的老弱群体更愿意向家门口的小组长反映问题、表达诉求；第三方面，在村民纷纷外出务工的流动性社会，小组长成为小组村民各项政策福利的通知人和代办员②例如替小组村民代办土地产权证、房屋产权证及退耕还林证等证件。。除了便民服务更加高效快捷外，村民小组有效治理还体现在有效管理集体资产、精准提供公共品、有效化解集体行动困境等方面。

个案1：小组公共资产的民主治理。鱼洞村17组是个经济实力雄厚的小组，该村民组在2000年时就用移民补偿款在区里购置了两间商铺，如今租金已涨到5.5万元/年。自2005年起，煤码头每年给17 组2.1 万元的污染补偿费。该组2006 年曾获得铁合金厂补偿的3 万元占地污染费。如何管好集体资产成为小组治理的一大难题。从实践看，17组将公共资金主要用于提供公共品上。例如修路、自来水管维修、环境卫生保洁，小组会务开支（会务补贴是5-10 元/人/次）也来源于此。近十年来，17 组除了坚持为村民提供以上免费服务外，还在每年年底给每人分100 元到1 000 元的红利。桃花区2015 年前后实行村财街管、小组财务村管的财务管理体制，有效地监督了村组财务，助推小组自治规范化。

个案2：小组公共品供给中的集体行动达成。2008 年，鱼洞村开始修建村庄公共道路，由于政府财力有限，从主干道到村民小组的支线道路需村民小组自行修建。当时正值国家移民款下发不久，许多生产队利用移民款修了路，得到组民拥护。然而，一旦让村民自掏腰包筹钱、出让土地修路，公共事务很快陷入集体行动困境。55 岁的彭金花自2001 年起担任2 组组长，多年的工作经验使她明白“人不是要多大的利益，就是有气，把气顺了，就没事了”。2008年修路时，她经常入户动员群众，对村民说：“我们没修路，卖猪、卖果都比别村便宜一些”“2006 年，有个村民睡一觉起来发现自己下半身不能动了，是被人抬着去医院的。道路修通之后，救护车就能直接开进来”。在村庄社会，多数人认同是政策执行的合法性基础。各小组通过群众动员、内部利益调整和人情机制，克服难关修建了水泥路，为农民生活现代化打下物质基础。第2组通过组长动员，实行修路占地、修路用款均按人头平摊的公平原则，顺利完成修路的集体行动。

（三）小组长精准对接农民需求

农村治理最大的难题在于，超大规模国家的政权如何与千家万户小农打交道。基层治理现代化将每家每户的标准化信息吸收到行政系统，但精细化治理不只体现在对象信息的获取和应用上，更体现为对治理参与者需求的感知、捕捉和精准回应上。而今，项目资源大幅注入农村的同时也遭遇供给与需求错位的困境，出现治理状况并未随着治理资源投入而明显好转的内卷化局面①贺雪峰：《论乡村治理内卷化——以河南省K镇调查为例》，《开放时代》2011年第2期。。将项目资源投放在村民微自治单元上，由村民协商决定资源的使用方式、用途，将提升治理资源的精准投放度。例如，四川成都以村民议事会和小组议事会为自治单元，完成村组公共项目的资金使用、施工监督、验收和维护工作，发挥了基层民主的治理绩效。本案例中鱼洞村17组村民，坚持集体经济收入用于居民福利事务和小组公共事务，有效避免了集体行动困境、节约了行政成本，实现了公共资源的精准投放。

在村民纷纷进城务工生活、家族力量逐渐松散、社会规范有所松弛的背景下，谁能与村民保持日常联系并向上传递民情民意呢？而今，多数村干部将绝大部分时间、精力用于完成上级任务和迎接检查等工作上。小组干部则在村委工作的推动下走家入户宣传、执行政策，为村民直接提供服务。同时，小组长通过红白喜事中的人情互动、田间劳动合作、日常串门闲聊等媒介，能够非正式地获取农民家庭的信息，以及他们对政策的感知度、满意度，向上反馈真实的基层信息。在微观具体的行政工作中，村民小组长还要去宣讲政策、动员行动，甚至要做出气筒听取村民的抱怨。鱼洞村2组长说：“我们最基层的小组长挨骂最多，他（农民）气来了，不骂你骂哪个？村干部接触社员，社员不买他们的账。村里问我们有没有困难，我们有困难也要说没困难，如果你队长都觉得有困难，村里就更没办法了。”②访谈对象：鱼洞村小组长彭JH（1962-，女），访谈地点：鱼洞村村委会，访谈时间：2018-07-13，访谈人：魏程琳。

村民不买村干部的“账”，而买小组长的“账”，充分说明小组长在乡村治理体系中的结构性功能。在基层治理现代化进程中，小组长成为精细捕捉村民实际情况，精准反映和提供村民需求的人，村民小组自治成为应对村级组织行政化、充实村民自治的重要机制。

从治理实践看，拥有治权的村民小组是国家最小治理单元，是国家与社会互动的关键接点，是行政与自治交融的重要场域。简言之，在组内公共资产管理中，组内居民通过充分讨论来决定集体资产的利用、收益分配等问题，凸显小组治理的民主性；而在道路修建等公共品供给中，村民小组不但需要通过开会、讨论、说服动员群众，而且需要通过集体决议、公共规则治理“钉子户”，以避免“反公地悲剧”现象，凸显出小组治理的公共强制性；在精准捕获村民情绪、态度和需求时，小组长具有超强的在地性优势，他们与村民在一个村庄空间生活、劳动、社交，使得他们的服务和影响具有弥散性的效果。由此可见，作为村落地域政治社会共同体，小组治理的民主性、内在强制性和在地性特征，能够有效弥补国家行政权力运行的缝隙。

四、结论与讨论

在国家与社会双重变奏下，基层治理现代化成为夯实国家治理基础、满足社会发展需求的必然趋势。而以社会治理信息化和服务型政权建设为主要特征的基层治理现代化，加深了村委会组织的行政化程度。原本是“半正式”的村级组织和村干部逐步“去乡土化”，村干部集中到行政服务大厅按时上下班、行政服务要严格按照流程和规定办事且需要办事留痕（文牍化），条条部门对村级工作人员形成系统性监督等等。村级组织行政化在提升基层行政服务效率的同时，也诱发基层治理弹性降低、标准服务与需求错位、干群关系松散等问题。

为应对村级组织行政化的弊端，村委会组织从两个方面进行了调适：一是村级组织内部的人员专业化分工，负责内勤的信息员和负责外勤的治事员成功应对了基层治理现代化的双重要求；二是自治单元下沉，拥有公共资源（土地、山林、水塘等）、公共规则和利益关联的村民小组，成为社会自治的重要单元。村民小组依靠公共资源为村民提供精准服务，凭借熟人社会关系化解集体行动困境，传统的走家入户工作模式推动了基层治理精细化。

学界对村级组织行政化的态度总体上持不支持态度，主要原因是担忧村民自治空间遭到行政挤压。本文从基层治理现代化的中观视角考察了村级组织行政化的国家因素，指出村级组织行政化是社会治理信息化和服务型政权建设的必然结果。村级组织行政化并不必然压缩村民自治空间，关键是能否从制度上协调村级行政和村民自治的关系。随着“合村并居”“行政村合并”等政策的实施，行政村的人口规模空间范围进一步扩大，村民在公共事务中的自治可达性更弱。从产权、社会关系、人口规模等现实基础出发，以村民组或自然村为微自治单元的公共事务治理展现出较强的生命力和较高的治理效能。

实践表明，凡是小组长职位稳定、工作负责的小组，其财务都会更清晰、利益分配更公平、公共品供给更有力，村级治理总体呈现出积极进取状态；反之，村级治理会展现出消极怠惰状态。作为与村民直接关联的治理单元，村民小组的工作质量关乎社会自治、政府末端治理和国家信息治理的大局，完善村民小组治理的动力结构，稳定小组长的收益预期，成为推动小组有效治理的关键。同时也应防范小组小微腐败、村组对抗、小组长虚置等妨碍自治功能发挥的风险。

在制度建设层面，我们有必要充分认可村委会的行政化现实并进一步规范其行政行为，强化其在村组、组组公共事务上的统筹协调能力；同时赋予村民小组或自然村更大的自治权能（集体经济权和统筹权），使其承担大部分组内（或自然村内）公共事务的治理任务；在村、组之上加强基层党支部的政治统领能力，塑造良好的行政与自治关系，切实完善乡村治理体系、提升乡村治理能力。