自治行政化：农村集体产权改革后的乡村治理趋势——基于珠江三角洲地区农村产权改革的研究★

杜园园，苏柱华，方晨宇

一、问题的提出

从2013年到2021年，连续9年“中央一号文件”提到要推进农村集体产权股份合作制改革，2022 年“中央一号文件”提出巩固提升农村集体产权制度改革成果。2019 年《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（以下简称《意见》）指出，按期完成全国农村集体资产清产核资，加快推进农村集体经营性资产股份合作制改革。随着中央文件对农村集体产权制度改革规定的不断强化，农村集体产权股份合作制改革已成为近几年农村改革的主旋律。

受市场影响程度不同，东、中、西部农村经济发展形式和农民生计模式存有差异，集体产权的深化改革需要解决不同村庄的现实问题。例如，对于依然还有从事农业生产的农民和农村来说，集体产权改革迫切需要解决土地细碎化带来的连片规模生产困境；对沿海发达地区农村而言，集体产权改革要解决工业化、城镇化在快速发展过程中的土地需求以及增值收益分配问题等。以珠江三角洲为代表的沿海发达地区，由于村庄利益密集，围绕利益分配催生了一系列治理难题。例如村干部贪污腐败、贿选，村庄派系斗争，村民上访和村庄社会稳定等，常规性的治理举措难以从根本上消除这些问题，村庄仍旧矛盾丛生，维护村庄共同体秩序的成本日益高昂。通过对集体经营性资产清产核资、配股到人、固化到户的集体产权股份制改革，解决了利益调整中的矛盾，但也改变了乡村治理关系。乡村治理实践关系呈现不同景象。

对乡村治理关系的研究可大致分为以下几种：一是行政视角下的乡村关系研究。“尽管村民自治是政府层层推动，但乡镇政府对村庄的控制没有减弱。”①吴淼：《选择性控制：行政视角下的乡村关系——对湖南省H 镇政府对村关系的个案阐释》，《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集（上）》2001年，第108-123页。项继权（2002）指出，乡镇政府与村委会之间依然保持强烈的上下级行政命令关系②项继权：《乡村关系行政化的根源与调解对策》，《北京行政学院学报》2002年第4期。。“取消农业税之后，虽然乡村关系在形式上发生了变化，但是乡镇权力能够通过各种手段支配村级组织。”③张建华：《浅析新的历史时期下乡村关系》，《农业经济》2010年第5期。欧阳静（2010）指出：“无论是在税费时期还是后税费时期，乡镇与村级组织的行政隶属关系一直都是常态，后税费时期出现更加严重的官僚化倾向。”④欧阳静：《村级组织的官僚化及其逻辑》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2010年第4期。二是公共服务供给视角下的乡村关系。由于没有建立完善的农民自身的公共品制度，我国农村的公共品供给是自上而下的公共品决策供给机制，乡村之间是一种依赖关系⑤吴理财：《财政自主性、民主治理与村庄公共品供给——2014年15省（区）102县102村的问卷调研分析》，《社会科学研究》2015年第1期。。随着农村公共服务供给方式的市场化、社会化等，乡村关系呈现多层次性，表现为“公私伙伴关系”⑥尤琳：《农村公共服务多元供给中的乡村关系研究》，《求实》2013年第6期。。王文吉，丁煌（2014）认为，乡村关系不是一种法律规定上的“指导关系”，而是基于资源占有不平衡基础之上的交换关系⑦王文吉，丁煌：《乡镇政府与村民委员会之间的关系——一种交换理论的分析框架》，《理论与改革》2014年第1期。。三是治理视角上的乡村关系。在近年来的乡村治理实践中，形成了一种特殊的制度性支配乡村关系⑧邹建平，卢福营：《制度型支配：乡村治理创新中的乡村关系》，《浙江社会科学》2016年第1期。。有的学者在村民自治研究基础上，指出乡村关系本质上是国家与农民关系的具体化（贺雪峰，2006；郭俊霞，2010；韩鹏云，徐嘉鸿，2014；朱占辉，2019）⑨⑩⑪⑫贺雪峰，苏明华：《乡村关系研究的视角与进路》，《社会科学研究》2006年第1期。。本文所指的乡村关系，主要是从治理角度而言，是在分析集体产权股份合作制改革后村庄治理实践机制上的总结，强调乡村关系的动态性和事件性。

二、农村集体产权改革的规范化

珠江三角洲地区的农村，在20 世纪90 年代初陆续开启了在地工业化和城镇化历程。据统计，广东工人的工资在20 世纪80 年代仅为香港劳动力的1/5，加之劳动力众多，越来越吸引香港制造业。当中央推行改革开放政策，凭借地缘、劳动力、土地等优势，珠江三角洲迅速吸引了港澳加工产业的转移落地。经过四十多年的发展，从土地所释放和获得的价值来看，相比于中西部地区的农村土地，珠江三角洲地区的农村土地等生产要素已经城市化。一是珠江三角洲地区的村集体直接在农田上建厂出租，获取了土地非农使用的收益；二是村民在宅基地上建房出租获利。

珠江三角洲地区凭发展“三来一补”加工业走上了在地工业化和城镇化之路。在为农村经济社会发展带来活力的同时，也对基层治理形成巨大挑战。由于外来人口大量流入，农村教育、文化、医疗卫生、社会治安、社会保障等社会事业发展滞后，原来的乡村治理体制机制无法适应新形势、新要求。因此，珠江三角洲地区的乡镇政府尝试将城市化管理体制引入农村治理，重视农村管理的规范化、标准化建设。

（一）行政村科层化与行政化

村干部职业化和行政化是乡镇吸纳村庄社会力量治理乡村的重要手段，也是乡村治理运用城市化管理体制的开始。乡村是国家治理体系中的“神经末梢”。税费改革前，村两委干部几乎都是非脱产干部，平时忙自己的事，村里有事则出面解决。例如调解村民纠纷，组织村民改善生产生活条件以及在国家下达类似计划生育、农业税费收取之时配合乡镇干部完成这些指标等。税费取消后，以往最难、最占村干部时间的收取农业税费消失了，计划生育工作也减轻了。打工经济兴起后，由于村民大量外出，村庄公共事务减少。虽然村干部每年需要配合完成国家下达的中心任务，例如脱贫攻坚、人居环境整治等，但绝大多数村干部仍然以自治事务为主，行政事务为辅，保留兼业状态。

珠江三角洲地区的村两委干部在发展“三来一补”加工产业之时逐渐走上了职业化和行政化之路。20 世纪90 年代初，珠江三角洲地区实行“四个轮子一起转”的工业化发展之路，即市县、乡镇、村组和村民利用集体土地“各显神通”招商引资。村组重新收归部分土地用于集体建厂房、修道路、水电等基础设施，吸引港澳加工企业落地，让自己成为了“世界工厂”。属于劳动密集型的加工产业，落地后吸引了大量外来人口。人口聚集村庄后，村庄事务激增，村委会逐渐呈现科层化与行政化特点。

2014 年开始，广东省的村干部工资补贴逐年递增。以村书记为例，2014 年省财政一个月补贴2 000 元，剩下由村集体经济组织自筹。2016-2018 年省财政按每月补贴3 000 元，村集体经济组织每月自筹800 元，干部的年终绩效则由财政和村集体经济组织各分摊一半共6 万元。村书记一年能拿到大概10 万元的工资。与之相应，村委干部常年坐班，主要忙于上级行政部门下达的各项任务。村庄自治事务则由各村民小组自雇社长、副社长和妇女委员完成。行政村不仅有村两委干部坐班，根据集体经济发展和外来人口密集程度，又安排几十到上百名工作人员在村上班。一位村书记说到，对于村民纠纷或需求，我们也是实行“属地管理”。村民先找村小组干部反映情况，由小组干部出面解决。由于小组干部较为熟悉情况，一般都能解决掉。实在解决不了，小组干部则会向村两委干部反映，然后由村干部出面帮助协调。这是策略，更是村民日常纠纷处理的常态化流程①访谈对象：曾WM（1968-，男），访谈地点：村委会办公楼，访谈时间：2021-7-15。。村里的事务由村小组干部解决，成为了村两委干部的“副业”，行政事务成为了村两委干部的“主业”。调研显示，不少村委会主任反应，村两委干部的主要精力都用在完成上级下派的任务，填报各种考核表格上。一个行政村每周要接收省、市、县、镇各类文件多达20 份，村办公大楼挂着各类领导小组牌子30多块。一位村主任说道：“今年上半年已签下26份‘第一责任状’、36份‘责任状’。”②访谈对象：李WM（1972-，男），访谈地点：村委会办公楼，访谈时间：2021-7-18。虽然行政村干部被行政事务缠身，但忙于应对行政事务的不只是村两委干部。行政村还设岗自聘了几十位工作人员一起帮忙。珠江三角洲地区的行政村已经发展成为了一个“小政府”，科层化严重。

表1 东莞市石碣镇D村部门情况统计表

（二）基本公共服务“半城市化”供应

城市公共品由政府财政统一承担与供应。但由于农村实行村民自治，税费时期农村公共品供应由村民自己筹资筹劳解决。税费取消后，政府以“一事一议”，财政奖补的形式参与村庄公共品供应。不同于一般型农村，珠江三角洲地区的农村依靠集体土地发展加工业完成了在地城市化和工业化。村庄城镇化程度高，公共服务供应兼具城市和乡村双重特色。

由于外来打工人员多，对村庄社会治安、环境卫生、维稳、出租屋管理、消防、安全生产等公共服务提出了更高要求。例如，珠江三角洲地区的农村社会风险防控采取的是“综治平台+网格化+信息化”的网格化管理模式。整个珠江三角洲的村庄在探索将综合治理网格和其他专业网格“多网”整合，将政府资源、服务和管理下沉到村庄网格内，一个网格管到底，多网合一的联网共享治理体系。

在村庄治安方面，珠江三角洲地区的一个村庄安排20 名甚至更多的治安人员很常见。例如，广州市白云区的一个城郊村，有30名治安人员，村集体经济组织每月支付每人2 000元工资。由于近两年村庄人居环境是乡村振兴的重点任务，村庄环卫人员数量增长极快。有的村庄环卫人员的数量增加了两倍。例如东莞市的一个村庄，2017 年的环卫人员是26 人，2019 年人数增加到49 人。政府财政虽然有环卫经费补贴到村，但严重不足，差额部分由村集体经济组织支付。在本地村民社会保障方面，2010年珠江三角洲地区的村庄陆续统一了城乡居民和职工养老保险，建立了城乡一体的基本养老保险制度。转入社会养老保险的原农保参保人改按原职保的最低费基、费率缴费，个人缴费由个人缴纳，单位缴费资金由市、镇（街）、村（居）委会按一定比例分担。例如，东莞市2009 年社保年度的缴费基数为本市职工最低工资标准770元/人/月，单位费率为8%，个人费率为8%。2015年，社会养老保险缴基下限调整至2 408元，即全省上年度全口径在岗职工平均工资的60%。村集体给村民购买的养老保险，参照此标准执行。对于其他公共服务，政府探索以政府购买服务的形式提供公共品。例如，东莞市政府向当地养老机构购买居家养老服务，为居住在家的老年人提供包括生活照料、精神关爱、文化体育、医疗保健、紧急救助等服务。2013 年东莞市石碣镇分别按照每月每人720 元、480 元、360 元的标准提供居家养老服务。按照政策文件，石碣镇有595个老人申请服务免费，享受居家养老服务。2019年，政府出台了新的居家养老服务管理办法，提高了申请政府资助的门槛，按照新的管理办法，石碣镇只有52人符合申请条件。

可见，珠江三角洲地区的农村公共服务需求具有明显的城市特征，但费用多数由政府和村共同承担。在此意义上讲，珠江三角洲地区的农村公共品供给带有“半城市化”特点。

（三）事务管理规范化与格式化

珠江三角洲地区的农村，虽然引用了城市化管理体制，但带有明显的类城市化特征，即治理方式是城市管理方式，但治理对象具有农村社会底色。经济上体现为土地依然保持集体所有制，但集体经营性建设用地没有经过招拍挂，以租赁的形式直接进入市场开发，由村民和村集体获取土地增值收益。虽然发展集体经济，但集体产权的管理与运作并不是农村式，而是对集体产权进行股份制改革，对集体经济组织引入现代企业管理结构。

集体经营性土地直接入市，巨大的土地利益被释放。原本利益稀疏的村庄变成利益密集区，维护村庄共同体秩序的成本高昂，政府通过集体产权股份化和固化，解决利益调整中的矛盾问题。珠江三角洲地区的农村在20 世纪80 年代中期就开启了集体产权的股份合作制改革，在21 世纪初普遍推开。集体产权的股份制改革，对我国农村传统集体经济组织管理体制形成巨大重塑，其主要管理特征是集体经济组织管理的规范化与标准化。

1. 明晰集体产权

珠江三角洲地区的传统经济管理方式已经不适应新的农村经济发展形势。这突出表现为集体利益增大后基层干部贪污腐化严重，集体利益大量流失，黑恶势力崛起，派系斗争激烈，干群关系紧张等。为解决这些治理问题，政府力量进入村庄，对集体经济进行产权明晰化的股份制改革。

清产核资是对集体资产到底有多少以及类型进行彻底清查，然后对能享受集体资产收益分配的集体经济成员身份进行重新界定。根据股权分配政策，土地承包经营权和户籍两个为基本条件，采取“一人一股、一人一票”的方式分配股权。由于利益重新调整以及规范化和标准化的操作，因无法兼顾村庄利益分配的伦理秩序而遭到特殊人群的激烈反抗与上访。例如外嫁女，因各种原因户口迁出的村民，入赘郎以及所生子女等。为防止股权的变动带来各种纠纷，政府对股权进行了固化处理，以一刀切方式将股权固化在户，村不再重新调整股份。“一人一股、一人一票”，股权静态管理，消解了因利益调整带来的治理问题。集体经济组织的运行逐步导向规范运营轨道。

继集体资产股份制改革后，政府对村级资产进行规范，推行“组财村管，村财镇管”制度，并给集体经济组织设独立银行账户和公章。具体举措包括建立资产监管系统，控制股份分红数额和下派专业会计人员等。2000年，东莞全市推广了会计委派制度。镇政府根据村集体经济资产总量、日常业务量下派1-2 名受过统一专业培训的会计人员，以三年一轮换驻点到各行政村管理村集体财务。村和组的所有会计业务移交给委派人员。2012 年东莞市推行集体资产预决算和收益分配管理制度。村、组集体经济组织每年需要根据集体经济发展状况，以量入为出、保障运转、促进发展为原则，按照经营收支、收益分配、管理费、公益福利费、基本建设费和固定资产购置、借款、投资、专项资金使用等编制年度预算和决算。村组任何较大的财务事项都需要提前报备以及派专人跟踪。村民小组超过200元的开支需村书记签字，超过500 元的开支要有专业发票。委派会计人员按季度将村组财务分析及执行情况上报给镇农村集体资产管理办。

3. 集体资产交易上平台和控制分红

在农村集体经营性资产交易方面，受农村熟人经济逻辑支配，很多集体资产被村干部低价售卖或者低价长时段出租出去，集体资产流失严重。针对集体资产交易不规范现象，2013 年广东省政府建立了以集体资产交易和三资监管为主的两个平台建设。农村（社区）集体经济组织的农用地发包，厂房、商铺、专业市场出让、出租、发包，以及其他集体资产的出让、出租、发包等流转形成，都需要上集体资产交易网络平台登记并进行公开交易。各地市农业资产管理办公室专门建设和管理集体资产交易平台，指导和监督农村集体资产交易工作，最终建立起了“县（市、区）级监控、镇级监管、村级公开”的网络监管信息系统。2019年，珠江三角洲地区的集体资产交易和监督管理平台已经实现全覆盖，并实现了90%的集体资产交易上平台。集体资产交易规范化后，杜绝了村庄黑恶势力等垄断集体资源，侵吞集体资产现象。早在2004 年左右，集体资产问题上访现象严重，很多村庄都成为老牌上访村和问题村。例如广州市增城区的一个城郊村，曾经的很多土地和厂房被村两委干部以低价长租期转租出去，集体资产规范管理后，村集体经济收益明显提高，从2013 年的390 万元提高到2015年的1 200万元。

集体资产交易中的熟人经济逻辑让集体资产流失，而集体借债分红则是超前透支集体经济。村干部为了获得村民的连任支持，出于政绩考量，往往选择借债分红。“水涨船高”，一年高过一年的分红最后导致村集体经济组织负债累累。政府发文严令禁止借债分红，要求各级集体经济组织建立“效益决定分配，盈利共享，风险共担，可增可减”的股东分红增减机制，并在股东分红范围、增减机制、分红基数以及责任追查等方面进行了管制。自此，各级集体经济组织的股份分红无法再“任性”了。可见，政府对集体经济实行规范管理后，成效明显。它保障了农民对集体产权的收益分配权。“组财村管，村财镇管”的集体资金管理制度，既堵住了集体资产的流失，又提高了资金的使用效率，提升了行政村的公共服务能力，而建立县镇村三级农村产权流转管理服务和监管平台，规范了农村“三资”交易管理，为基层干部筑起了一道“防腐墙”，保护了群众利益，缓和了干群关系。

总之，珠江三角洲地区的农村集体资产管理，基础公共品供应，早已超出了村民自治能力范畴。既是因为基层需求有了新变化，也是因为传统的自治管理方式无法消除因自治不当所产生的其他治理难题。因此，政府力量强势介入，并且引入城市管理元素，农村事务管理更加规范和标准。不可否认，规范化和标准化的管理有效解决了部分农村治理问题，但也让农村面临新的治理困局，其中最为严重的是，基层治理能力受到双层弱化。

三、行政村和地方政府的双层弱化

按照常规的管理思维，规范化与标准化的管理能提高管理效率。然而珠江三角洲地区针对集体产权等村庄事务的规范化和标准化管理，因为过于强调规范化而弱化了行政村发挥村民自治调适功能的能力，村庄失去自治弹性机制。政府因为丧失了行政村一级的治理力量，一是需要面对村民个体，二是需要面对来自行政村和村民所组成的利益集团的利益博弈，继而也遭到弱化。

（一）集体产权改革造成村庄弱公共性

珠江三角洲地区的农村产权改革，绝大多数村庄直接将集体产权明晰到人、固化到户。也就是说，集体产权改革让村庄利益固化、板结化。严重的是，这次深化集体产权制度改革，无论是地方还是村庄自身，都在强调要将股权固化到户，没有意识到正是因为股权的固化到户，村庄丧失了公共性，让村庄和地方政府无法推进具有公共性的村庄事务。

1. 村庄利益分配无法兼顾伦理秩序

突出重点，做好深度贫困地区旅游扶贫工作。建立健全多元的利益联结机制，让农民更好分享旅游发展红利，提高农民参与性和获得感。探索资源变资产、资金变股金、农民变股东的途径，引导村集体和村民利用资金、技术、土地、林地、房屋以及农村集体资产等入股乡村旅游合作社、旅游企业等获得收益，鼓励企业实行保底分红。支持在贫困地区实施一批以乡村民宿改造提升为重点的旅游扶贫项目，引导贫困群众对闲置农房升级改造，指导各地在明晰产权的基础上，建立有效的带贫减贫机制，增加贫困群众收益。支持当地村民和回乡人员创业，参与乡村旅游经营和服务。鼓励乡村旅游企业优先吸纳当地村民就业。

集体利益板结化后，行政村无法用集体利益去兼顾村庄利益分配的伦理秩序，导致村庄以集体多数人的同意与共识将村庄弱势群体排斥在利益分享之外。珠江三角洲属于宗族性地区，村民血缘和地缘互相强化，村庄是一个共同体。传统时期，宗族是最大的土地占有者，资源丰富，利益庞大。由于村庄是共同体，村庄内部利益分配具备很强的伦理秩序，正所谓“太公分猪头，人人都有份”。这种利益分配的伦理秩序，保护了弱势群体，且在村民心中形成了利益分配的集体意识和公共性，促成了村庄正向循环。集体产权的彻底明晰到人，固化到户，表面上保护了村民的利益，但其实保护的是村庄部分村民的个人利益，排斥了弱势村民。村庄没有了利益的调配权，也就丧失了照顾村庄弱势群体的能力。失去协调机制的村集体，无法兼顾公共性和集体性。例如，外嫁女、入赘郎及其所生小孩、因各种变故需要集体照顾的人等都无法获得来自集体的温暖，逐渐发展下去，无论是既得利益者还是没有被兼顾者，都在利益固化面前失去了集体感和村庄公共意识，这让村庄治理陷入了负向循环。例如，集体产权改革之时外嫁女等群体大量上访；土地确权之时引发大量关于土地确权上访；农民房屋确权颁证出现大量宅基地纠纷等。这些无法通过自治解决的村庄内部问题，都涌向了政府。

2. 公共事务治理在村庄推不动

对比珠江三角洲地区的村庄和长江三角洲地区的村庄，村庄是否治理有效的一个直观现象是，长三角的村庄道路宽敞、环境整洁、卫生干净，而珠江三角洲地区的村庄，村道狭窄，遍地握手楼，河流变臭水沟，垃圾遍地。这不是因为珠江三角洲地区的政府和基层干部在意识上只重视经济发展，忽视环境建设，而是因为根本就丧失了治理环境的能力。村庄环境建设村民不关心，村庄推不动。珠江三角洲地区的村民，最为关心的是个人能够从集体经济收益中获得多少股份分红，即使有的村庄有集体股的收益分红，有进行公共性事务的经济基础，村民也只对能够给自身直接经济收益的项目上心。例如村庄开展的服务于老年人的公益性活动，这是因为家家都有老年人，村民不反对，村庄推得动。如果村庄用集体经济收益搞村庄环境建设，由于投资大，受益面广（包括没有被确定为集体经济成员身份的本地村民以及租住在村的外来人口），无法在股民大会上获得通过。集体经济股民普遍持有的想法是，集体经济收益全部分到自己口袋里最好、最安全。村里的环境建设项目，除非政府财政补贴，否则无从谈起。在人居环境整治上，广东省以一个村庄平均1 000 万元做财政预算，由于粤东西北发展慢，政府将多数人居环境整治的财政批给了粤东西北，直接影响了珠江三角洲地区村庄治理环境的积极性。广州市白云区的一个村干部说道：“政府出15万让我们建公共厕所，建起来还要管护，我们村那么大，钱还不够建一个公厕，我们搞不了。”①访谈对象：曾WM（1968-，男），访谈地点：村委会办公楼，访谈时间：2021-7-15。

3. 村庄失去自治弹性机制

自治的原有之意是让村民自己的事情自己办，通过自治保持村庄活力。行政村没有集体利益的调整权以及公共治理长期缺失，让村庄失去了自治的弹性机制，行政村没有能力根据村庄做出因地制宜的治理。一是因为股权改革固化后，村庄内部没有了平衡个体与集体利益之间的机制，行政村一级被村民个体利益所绑架，行政村所面对的是一个高度看重个体利益，缺乏共同体利益共识又被利益连接组织起来的村民；二是源于村庄在股权固化改革中被剥夺了解决因多数村民通过自治程序达成村庄共识排斥少数人合法利益诉求的能力，村两委干部忙于行政事务，被耗尽所有精力。

集体产权股份化后，集体经济成员配置了股权和获得了股份分红。表面上看，这让每一个股民都与集体经济发生密切的、直接的关联，大家因为有集体利益联结而组织起来了。但从实际运作上看，村民因集体利益分红组织起来所形成的是一个没有公共性可言的集体经济股份合作社。这个组织只是一个单纯分享利润的利益群体。集体经济组织的集体权利被股权固化架空，让其无法超越个体开展实质有效举措发挥统筹作用，也无法激活村庄原本作为长期生活共同体所形成的有效治理资源。在某种意义上，这是一个只有民主而无集中制的组织。在利益保护趋势下，村民越来越封闭，与高度城镇化、开放的村庄经济发展形势不相适应。例如，珠江三角洲地区的农村高度城镇化，大量农民涌入产生“城中村”现象，引发公共服务供给压力大、本客人口矛盾多等社会治理问题。虽然广东省在全国率先大规模推进非户籍常住居民及党员参加社区“两委”选举试点工作，但由于本地农民害怕外来人口分享集体经济收益，试点集中在城市社区，农村试点只有31 个，不足试点总量的2.1%，更不足珠三角村委会总量（5 453个）的0.6%，绝大多数外来人口“参与无门”。最终，珠江三角洲的农村治理变成内部无弹性机制，外部缺乏适应性的开放机制，村民自治内卷化。

（二）政府力量对村庄治理的艰难介入

1. 治理问题村之殇

珠江三角洲地区有部分村庄，由于经济快速扩张，村庄利益密集，围绕土地、厂房等村庄资源展开了利益角逐。村庄少部分强势群体，有的甚至村两委干部利用权力之便将村集体资源以低价转租出去而谋取私人利益。村庄内部因争夺利益而分为不同的派系。村民被派系分化，最终派系斗争主导了村民自治选举。每次村两委换届选举都需要出动上百名警力到现场维持选举秩序。村庄派系斗争严重，村庄没有办法形成利益分配共识，让村庄长期处于撕裂状态，无法实现有效治理。由于村内派系斗争严重，村民上访不断，村集体经济和村庄建设总是因为另一派村干部和村民的反对停滞不前。由于无人管，无法发展，村庄乱搭乱建、土地荒芜、乱占等问题普遍存在，广东省将这一类型的村庄划归为“问题村”。

基于社会稳定和经济发展需要，为打破治理僵局，地方政府通常首先采用冷处理方式，即“捂着盖子慢慢熬粥”，等粥水溢出盖子之时，政府借机援引外出经商的村民回村参加村两委选举，分化不同派系，重组新的权力格局，以此打破原有的势力割据，然后将新的治理理念、方式等通过新的村两委干部贯彻到村，形成新的治理格局，以此完成政府对问题村的改造和实现对村庄治理的推进。

2. 拆除村庄违法违规建筑之窘

问题村一般都是城中村、城郊村或近郊村。这些村庄利益密集，其治理是否有效直接牵涉到整个周边城市经济的发展，所以政府能否将正式的治理力量注入到村并实现村庄有效治理显得十分关键。

社会的整体发展，需要政府的公共治理。政府需要统筹资源打破地方利益格局而实现社会整体的发展。珠江三角洲地区的农村依靠“三来一补”加工产业实现了在地工业化和城镇化。但产业发展有自身的路径。早年珠江三角洲依靠廉价土地和劳动力引进的加工产业正在流向土地、劳动力更加廉价的东南亚地区。腾出来的加工工厂已经不能跟上新兴产业发展需求。尤其是近郊区的工厂，需要跟随经济发展扩张作出转型升级。然而珠江三角洲地区政府主导的产业转型升级艰难前行，碰到一个高度组织化起来的村民抗争群体。由于20 世纪90 年代初没有土地利用规划，珠江三角洲厂房有的是村集体经济组织利用集体土地建设起来的。随着城市空间规划结构的调整，为了给高质量发展腾出空间，政府对城市总体规划禁建区、违建区、生态控制线、水源保护区内的违规违法村级厂房进行升级改造，以统筹经济发展。2019 年4 月，广州市下达了《广州市村级工业园整治提升实施意见》。为了加快村级工业厂房的整治提升，广州市政府制定了《2019 年村级工业园整治提升目标任务分解表》，在地图上用红线将违法违规厂房进行标注。调研村在红线标注范围内的厂房面积，共13.9439 万平方米，其中在2019-2021 年的任务清单中，需要拆除的工业厂房面积为6.3609 万平方米，共涉及两宗厂房。调研村所在镇共涉及36 宗，工业厂房102.4 万平方米，2019 年的拆除任务为30.88 万平方米。面对三年需要拆除6.3609 平方米的工业厂房，村书记说道：“这个文件从下来至今都没有召开过村民代表大会和村民大会，村民都不知道。根本就没有告诉村民的必要，因为村民绝对不会同意。我们村就靠这两宗厂房获得集体经济收益，要拆，村民是坚决不会同意的。”村书记表示如果政府要强压下来任务，只能自己举手投降，不干这个村书记了。珠江三角洲地方政府对违法违规建筑的治理，多数只能处于下发文件状态①访谈对象：李WM（1972-，男），访谈地点：村委会办公楼，访谈时间：2022-7-18。。

3. 面对双面性村干部之难

珠江三角洲地区的村干部，部分工资由财政支付。主要完成行政下派任务，可以算是地方政府的半正式化治理力量。不同的是，这支非正式化力量在辅助政府治理乡村上，虽然行政化严重，但是并不是完全听命于地方政府，而是有着极强的博弈能力。面对政府下派的行政任务，村干部会在地方政府和村民之间进行均衡，对于类似要拆除集体违建厂房这种直接会减少村民个人和村庄利益的政策，村干部一般会以拖延、隐瞒的方式拒绝执行。而对于锦上添花的政策会积极落实。村干部的这种选择性行为，主要在于村庄是自治组织，村干部是通过村民自治机制选举产生，村干部有发达的集体经济和高度组织化的村民支持。珠江三角洲的村干部，面向村庄的主要日常事务是用集体经济收入为村民提供各项福利，村庄公共事务不主要依赖政府资源，村干部和村民形成利益高度一致群体。

地方政府无法通过行政系统约束村委干部，于是激活党委系统，以党员干部身份去化解治理中的排斥现象。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定村党组织书记应该通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职。中共中央组织部发文要求各省对村组织书记进行县备案管理，通过县加强对村组织书记管理。类似村干部“一肩挑”政策，广州市村第一书记等。“一肩挑”政策在珠江三角洲地区的村庄实施得早，且由于集体经济发达，村委会主任、村支部书记和集体经济组织董事长由一人兼任。但在处理村庄具体事务时，村支部书记身份和董事长身份往往容易被村委会主任身份所掩盖。于是广州市白云区在村支部书记之外再设置了村第一书记。

四、结论

当下村庄发生全面变化，乡村治理关系并不是静态格局，而是在实践中随着政府核心工作以及在乡村治理中遇到的难题而使用变通策略、进行动态调整，且由于不同地区的农村治理内容存在差异，以及乡镇与村庄治理的能力、资源和水平不同，乡村治理关系也表现出多样性。农村集体产权的股份合作制改革，集中呈现了乡村治理关系现状，同时也对乡村治理关系产生了深远影响。作为土地利益最密集、产权股份改革最早的珠江三角洲地区农村，乡村集体经济得到发展壮大，村民土地利益获得保障，乡村治理更加规范化和行政化，带有很强的城市管理体制特色，但也带来自治的行政化，弹性机制丧失的严重后果。行政村和地方政府治理能力被双层弱化。农村集体产权制度改革，在保障村民个体利益的同时，也要注重集体产权的治理作用，以强化行政村和地方政府的双层治理能力为核心推进集体产权制度改革。