国家治理视域下完善中国特色协商民主体系研究

李艳

中共锦州市委党校 法学与公共管理教研室

伴随中国共产党第二十次全国代表大会胜利召开，“全过程人民民主”首次写入党代会报告，这是中国共产党对百年来中国特色民主经验的总结，也是对新时代中国特色民主的重大理论创新。其中，民主协商是民主中的一个关键部分。党的二十大报告清楚地提出了“全面发展协商民主”，“全面”一词对协商民主制度化、体系化的发展要求和发展方向提出了明确目标，也适应了国家治理体系和治理能力现代化对协商民主的更高要求。

一、理解中国特色协商民主体系的基本观念

（一）中国特色协商民主体系的科学内涵

协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。目前，我们已经搭建了由2 个层面、7 条协商渠道共同组成的中国特色社会主义协商民主体系框架。

（二）中国特色协商民主体系的时代特征

1.坚持中国共产党的领导核心地位

在政治生活方面，中国共产党能够由党的功能组织和各个民主党派组成组织和机制；在社会生活方面，中国共产党可以通过基层组织、社会团体、社会组织等多种社会领域，建立一个覆盖面广、协调面大的组织和机制，确保协商的有效运作及作用发挥。因此，中国共产党作为领导核心，由此衍生出强大的动员力和整合力，是中国协商民主得以展开的重要政治基础。

2.坚持以人民为中心的价值取向

在中国，协商民主是在人民民主的基础上运行的，人民民主的价值取向是协商民主价值结构的核心。中国特色协商民主的性质决定了要从人民群众切身关注的问题开展协商，使人民群众感受到协商的价值和效果，切实体现和贯彻人民当家作主的要求。协商工作的出发点和落脚点要始终放在实现和维护最广大人民群众的根本利益上，听民意、解民忧，找到解决问题的最大公约数。

3.坚持广泛多层制度化的实践目标

（1）广泛性

协商的内容更为丰富。从国家立法、国民经济、社会发展规划制定等事关党、国家发展的重要内容，到与民众生产生活有关“烟火小事”的重要内容，比如物业管理、小区改造等社会治理难事、百姓日常琐事等，人民群众都可以切切实实参与其中。

协商渠道更加多样。随着经济社会发展，我们已经探索出多种协商渠道，并且很多形式已经上升到制度化的层面。比如民主听证会，政府在制定、实施重大行政决策前会召开民主听证会听取民众、相关利益群体的利益诉求及合理化建议，公众也可以通过听证会了解政府决策的目的意图及整个决策过程，打破政府和公众的信息不称性，消除彼此之间的隔阂，从而提升公众对决策的理解和支持，提高政府决策的科学性和民主性。

（2）多层面

从层次上讲，政治协商和社会协商是协商的主要形式。政治协商主要有中国共产党与各民主党派的党际协商，中国共产党在人民政协同各民主党派、无党派人士、各界代表人士的协商。社会协商是基层民主的主要形式，包括政府机构与不同组织、各种组织之间、组织与公众之间的协商，目的是表达不同利益诉求、实现共同利益、解决矛盾纠纷，最终达成理解与共识。随着整个国家治理的重心下移，协商民主的目标要使层级更加广泛，从中央到地方、基层，从纵向上打通各种协商渠道，使协商民主实践在各层级、各领域有序展开。

（3）制度化

新时代我国社会主义协商民主不断推进，最明显主要体现在制度供给上。除了顶层制度安排，党中央还先后出台了专门针对不同协商渠道的实施意见：《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强政党协商的实施意见》等，中国协商民主在局部性、试探性、摸索性的基础上，在实践、试错、调整的基础上进入整体性、系统性阶段。

二、理清完善中国特色协商民主体系的提出依据

（一）理论渊源

1.马克思主义奠定了政治协商的思想基础

协商民主源自科学社会主义的基本原理和国际共产主义运动。马克思从理论上深刻地论述了工人阶级争取解放斗争的各个阶段，都需要共同的力量，因此，要以政治协商的形式，大力支持各个方面的实力，为广大人民群众提供了良好的基础，形成推翻资本主义、建设社会主义合力。 在《共产党宣言》中，马克思第一次全面地阐述了共产党人政治协商的基本内容。《共产党宣言》指出：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”其中，“绝大多数人”不仅包括工人阶级，也包括其他社会阶层。共产党要努力争取一切可以争取的力量，在共同的目标上达成不同力量之间的协调。

2.西方协商传统提供了协商民主的有益借鉴

20 世纪90 年代，协商民主的研究在西方盛行。其中，哈贝马斯明确提出了“协商民主”（Deliberative Democracy）的概念和相关理论，并希望把协商作为一种工具应用到政治实践中。概括来讲，西方协商民主多元化的内在要求、将如何形成民主、公正的决策作为核心问题、以平等对话沟通为基础等理念，对中国协商民主理论与实践的发展是有借鉴意义的。但同时，我们也要保持清醒头脑。西方协商民主植根于西方资本主义制度，存在与生俱来的弊端与缺陷。而中国特色协商民主是扎根中国社会而产生的，是符合中国国情的民主政治形态，具有巨大的制度优势与制度效能。

（二）文化传承

1.和而不同的价值理念

中国是一个多民族国家，复杂的民族关系和文化之间的差异给国家的统一和稳定带来巨大的挑战。儒家文化中的和而不同，强调运用非对抗的手段来处理利益冲突。因此中国传统协商文化最初是以对话机制出现的，目的是实现各个民族、各个群体之间的交流沟通。随着历史进程发展，协商方式从最初的解决民族纷争扩展到国家内部的决策过程。

2.以民为本的施政理念

儒家文化中的“民本思想”强调以民为本，统治者要施行仁政，爱民、亲民，尤其是其颁布政策与政治统治行为要顺应民心。而如何达到两者之间的高度契合，协商起到了至关重要作用。因此，民本理念是维护统治者政治合法性的根基，是维护统治者行使与民协商的基础。在协商中，统治者要充分顾及人民的利益，积极听取人民的意见，从而作出有利于人民的利益的决定，得到人民的认同与支持。

（三）现实依据

1.推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

（1）国家治理现代化的多元性特征需求

国家治理是一个复杂的系统，随着经济社会的发展，各要素之间的联系越来越紧密，利益群体越来越多样化、利益碰撞情况增多，因此“全能型政府”管理模式已经不适应形势发展的需求，而是需要党、政府、企业、社会、民众等主体共同参与到治理过程中，实现不同主体平等协商对话与利益沟通。在将制度优势转化为制度效能过程中更需要多主体的建言献策，集中一切可以集中的力量，推进国家治理的现代化，这就对协商民主的广泛性提出了新的更高要求。

（2）国家治理现代化的制度性要求

党的十八大从顶层设计的高度对我国蓬勃发展的协调民主实践作出了积极回应，明确提出要“健全社会主义协调民主制度”“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，这标志着协商民主体系化、制度化建设被提上日程。党的十八大之前，很多地方在各领域、各层级都探索出各具特色的协商民主生动实践。比如在基层协商、社会协商方面，恳谈会、议事厅、圆桌会议等方式为利益相关群体发表意见、提出建议提供了多样化的渠道，但多数实践还停留在“摸着石头过河”的探索阶段，具体协商实施程序、实施内容、参与主体等问题还没有上升到制度化的阶段。因此，为促进协商民主的可持续发展并真正发挥作用，有必要把协商民主体系的进一步完善作为重要目标。

（3）国家治理现代化的协同性要求

国家治理体系是一整套紧密相连、相互协调的制度体系，各个分支、各个组成部分不能相互矛盾、相互掣肘，才能发挥制度的规范和强制作用。进入新时代，制度体系完善的重点要放在注重制度与制度之间的系统性与协调性。

从宏观上看，人民投票行使选举权，作出重要决策之前，在人民内部全面地协商是我国人民民主的一个重要形式。两种不同的民主方式，可以反映出整个人民民主的体制特征和体制优势。协商民主制度体系在制度设计上要与时俱进，坚持党的领导、统一战线、协商民主制度要相互配合，协商制度与经济、文化、社会等政策协调发展，才能真正发挥协商作用。从微观上看，目前以政党协商、人大协商等七个主要渠道为重点的协商渠道体系已经构建，七大渠道体系一个有机整体，任何一方面出现短板，会影响整个协商体系的整体效能。

2.扩大公民有序参与，巩固和扩大党的执政基础的重要抓手

群众基础是党的重要执政根基。进入新时代，社会阶层发生了巨大变化，主要表现为阶层结构越来越多，伴随着移动互联网的发展，出现了许多新兴业态的从业人员及自由职业者，利益分化越来越多样化。随着时代发展，公民的权利意识、法治素养、参与意识在不断地提高，对社会的热点问题及利益相关问题特别有表达的欲望。因此协调和处理好不同阶层利益群体之间的关系，将不同社会阶层群体的意见和建议反馈到决策层面也是践行新时期党的群众路线的必要途径。

3.解决新时代新矛盾，维护社会稳定的迫切需要

根据调研，基层矛盾产生的主要原因仍然是群众的利益受到侵害而没有得到有效的解决所导致，有的是新问题，有的是长期积压的老问题，比如老旧小区改造、工伤赔偿、拆迁补偿等。习近平总书记明确指出：“基层矛盾要用基层民主的办法来解决。”这为我们将矛盾化解在基层、维护社会稳定提供了新的路径。

党的十九届四中全会将“民主协商”作为社会治理体系的重要内容之一，这就为社会治理主体之间对话沟通提供了制度化平台。虽然现在利益碰撞的情况增多，达到共识的难度加大，但通过平等对话与利益沟通，总能找到利益共通点。在基层加强协商民主建设，为人民提供更多、合理地有序表现利益要求的平台，可以及时协调各方的利益关系，消除各种矛盾的隐患，从而使矛盾纠纷得到最大程度的化解。将协商民主嵌入基层治理，可以再次调动社会自治机能与矛盾内部的消融性，既减轻了行政负担，也降低了社会成本。

三、把握完善中国特色协商民主体系的战略要点

（一）健全协商制度

1.增加制度供给

比如，对于人民团体协商，至今仍然没有制定专门的实施意见和规范性文件，还处于摸索阶段。因为人民团体定位比较特殊，协商多集中在人民政协范围内，缺乏独立的平台，形式多数是人民政协组织的座谈会、研讨会等，还缺乏规范的程序规定。因此，要密切各协商主体与人民团体的联系并建立常态化的工作机制，鼓励联合调研。而社会组织协商尚处于起步阶段，还有很大的制度建设空间。对协商议题如何提出、内容怎样选择、由谁组织、采取什么样的方式都要通过制度和规范确定下来，同时建立健全相关的配套机制，如信息公开机制、工作联系机制、协商结果反馈机制等。

2.注重制度协调

整个协商民主制度体系是一个有机的系统，要统筹推进各种协商制度的共同发展，在完善制度过程中要注重制度与制度之间的系统性、整体性、协同性。协商民主建设的整体推进，重在改变过去零敲碎打、单兵突进的路子，实现各个领域、各个层次全覆盖，合作互动、双向互补。制度与制度之间要相得益彰，建立各种协商制度之间资源共享和沟通交流机会，避免各种协商之间“单打独斗”，打破各种协商之间的壁垒，增强协商民主体系的合力。

2015 年，锦州市人社局、市总工会主导组建了光伏、金属、建筑、汽车零部件、食品药品、物流、物业、印刷包装八大市属行业工会联合会。从2015年至今，八大行业每年进行一次集体协商，取得了显著成效，已经成为构建和谐劳动关系工作中一道亮丽风景。集体协商虽然是劳资双方的沟通，但市总工会邀请政府相关部门的专家对协商议题进行专业解读，使协商合规、合理，同时把政府制定的助企、惠企政策进行宣讲，及时传递到企业。不仅职工的权益得到维护，也使企业充分掌握政府对企业支持的政策，体现了政府协商、人民团体协商与社会组织协商的深度融合。

（二）培育协商主体

1.提升参与意识

（1）政府层面要提升协商主动性

在党和政府层面要提升公众参与协商意识，要使协商成为一种行政责任与职业素养，成为一种常态化的工作方式。在涉及经济社会生活重大问题时，要有与相关组织、利益群体和公众协商的主动认识。

比如，锦州市委市政府决定启动“智慧城市建设项目”前，专门召开数次民主听证会，分别包括企业专场、社会各界人士专场、政府部门专场。企业专场邀请市工商联与非公经济人士、各商会会长参会，企业家代表结合实际，就如何推进锦州市智慧城市建设为题展开讨论。从新型智慧城市内涵、互联网+政务服务政策背景和建设内容、建设思路、运营模式等方面，深入探讨了新型智慧城市建设的重要意义，以及互联网、云计算、大数据在食、住、行、游、购、娱、管等方面的影响，企业在行政审批过程遇到的难点和堵点，在智慧政务助力营商环境方面提出了许多建设性意见。来自辽宁省信息中心的专家从专业化的角度对智慧城市建设的必要性及必须要解决的难点，比如持续性资金投入、各部门联动、打通数据壁垒等问题，给出了专业化指导。听证会得出的结论是智慧城市建设是时代所需、民之所向，势在必行。对于面对的难题及解决办法，听证会后市委市政府与各职能部门共同研究对策，给协商主体进行了反馈。

（2）社会层面要提升公众参与精神

基层协商在协商体系正在发挥着越来越重要作用，具有广阔的发展空间。其中，乡镇、街道的协商是在基层行政区划上的协商，村（社区）的协商是基层自治视角的协商。目前，我国基层协商民主的主动氛围还不够浓厚，虽然大家对社会热点问题特别是利益相关问题都有自己的观点看法，但当基层组织真正举办听证会或议事厅等协商活动时，又因为人情文化等原因不愿参与其中，这与我国民主文化发展不充分有着密切联系。

因此，需要对基层协商民主理念进行宣传。提高协商的知晓度，使人民群众对协商不陌生。利用（村）社区举办基层会议或活动中来宣传，通过典型的协商民主事例的宣传启发广大人民群众，让大家深刻感受到协商是有作用的，树立协商民主的信心。基层可以尝试举办多样化的协商实践，群众经常性地参与，就会形成一定的惯性思维。

（3）实践层面要提高公众参与能力

对于基层协商而言，首先要提高群众的法治思维和法律意识，在维护合法权益时能够选择合法理性的渠道来表达自己的意见，而不是通过非理性或极端的途径来解决问题。基层政权和自治组织要将各种合法协商渠道公之于众，降低协商门槛，提高协商效率。其次，提高群众的责任意识，每个人都是社区的一员，每个基层组织都是“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。再次，要有客观公正地发表意见和决策的能力。协商民主要求对提出的建议要抓住要点，不能漫无目的、长篇大论，不能完全从个人利益出发，要有大局观和全局观，选择合理的利益诉求，对整个协商讨论的意见要有客观理性的判断。

（三）创新协商形式

在政协协商上，扩大对口协商。发挥常委会会议协商层次高、专题研究深厚的优势，把常委会会议专题协商扩大为常委专题协商座谈会，不仅邀请党政领导出席，部分常委参加，而且还吸纳专业造诣深的委员学者参与讨论，鼓励与会者踊跃建言，重在面对面协商解决具体问题。同时，把单一的专委会磋商扩大到多个专委会的口头磋商，让一些跨专委会的研究，可以整合内部力量共同的研究。

网络是一个平等，开放，一无疆界的平台，它可以摆脱行业界限，地区界限，党和政府和企业之间的界限，使各方面都能进行平等的对话协商。在网络信息技术迅猛发展的时代，要充分运用网络覆盖面广、信息交换快、传播速度快、时空限制少等优势，拓展和推广网络协商通道和平台，将网络作为社会舆论监督的收集器、舆论监督的千里眼，为有参与热情、参与能力的群体提供更便利、快捷的协商渠道。