《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》解读——田块整治

黄贵英

重庆开放大学

一、《规划》颁发的背景

一直以来，我国党中央和国务院都高度重视高标准农田建设工作，指出要采取有效措施，巩固和提高粮食生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，并且多次强调，要把确保国家粮食安全放在经济社会发展的突出位置，把藏粮于地、藏粮于技战略落到实处，切实抓好农业生产，确保粮食面积不减少、产能有提高、产量不下降。高标准农田建设是农业农村系统落实党中央重大决策部署的具体行动。《规划》出台是落实党中央、国务院重大决策部署的重要举措，对于夯实国家粮食安全根基具有重要意义。

虽然近几年，我国高标准农田建设成效显著，但仍然存在不少问题。一是耕地质量普遍不高。我国耕地数量庞大、质量不一、分布不均，近2/3 耕地土壤肥力较差。加上我国农业基础设施建设滞后，灌溉条件不均衡、设施不完善。新增耕地质量总体不高，土壤酸化、盐渍化等问题突出。二是工程标准和技术规范仍需完善。部分地区建设标准低，技术规范不健全，投入不足、工程老化等问题突出，建设信息化水平有待提升。三是田块破碎化现象明显。我国耕地细碎化程度较高、连片程度较低，“小块并大块”现象突出；工程措施和农艺措施结合不紧密，影响了工程效益发挥。此外，农田基础设施建设投入渠道单一，地方财政资金压力较大。四是粮食安全保障水平有待提高。部分地区粮食综合生产能力不强、耕地质量退化、生态系统退化等问题突出；受自然条件影响和过度开发影响，部分地区农田生态功能退化；自然灾害频发多发对粮食安全构成威胁。

针对存在的问题和面临的形势，《规划》明确了“十四五”时期高标准农田建设的指导思想、基本原则和主要目标任务。到2025 年，新增高标准农田10 亿亩以上，粮食综合生产能力稳步提升；到2030 年，建成10 亿亩高标准农田的总体目标和具体要求已明确。

二、田块整治的意义

近年来，党中央、国务院高度重视高标准农田建设，出台了一系列政策文件，推动建立了从中央到地方、从部门到企业的政策体系，要将农田基础设施建设作为关注的焦点。但是，现阶段，我国农田基础设施存在明显的不足，建设标准也不够完善，高标准农田也与当前的粮食生产需求存在较大的差距。为此，积极推动高标准农田建设有利于保障粮食安全，同时也可改善农业生产，优化当地的生态环境，提升当地农民的收入水平。在田野整治的过程中，积极控制土地撂荒的范围，提高土地利用率和产出率，可以提升耕地质量。

（一）推动粮食生产

高标准农田建设是确保国家粮食安全的关键举措。近年来，我国粮食产量总体稳定，但粮食单产水平不高，与世界先进水平相比还有较大差距。粮食单产较低，一个重要原因就是耕地质量不高，特别是中低产田比重大。据测算，全国中低产田占比约为60%，其中高标准农田占比不到5%。通过开展田块整治，可以提高耕地质量等级，提高耕地产出能力。同时加强配套建设田间道路、沟渠等基础设施，可以增加有效灌溉面积、改善灌溉条件。而土地平整、土壤改良等措施，则可以改善耕地土壤物理性状和肥力状况。上述举措能够增强耕地的生产力，同时也有利于粮食的稳产，保证粮食产量，以此达到维护我国粮食安全的目标。

（二）改善生态环境

耕地是粮食生产的根基，也是生态文明建设的基础，建设高标准农田，能够改善区域生态环境，保护耕地资源和生物多样性，实现农业可持续发展。通过田内道路建设，改善田间生产条件，提高蓄水能力和灌溉面积。可通过对土地进行平整，深翻土壤以及土壤改良等措施，提升耕地质量。合理的规划设计能提高农田防护标准和设施配套水平，降低农田风蚀水蚀危害。同时，在田块整治及农田环境建设的基础上，优化现代农业的格局，促进现代农业发展。所以，落实高标准农田建设，提高耕地质量是实现耕地集中连片、设施完善、高产稳产、生态良好的目标。

三、田块整治的措施

高标准农田建设中，田块整治尤为重要，其也有利于实现地藏于粮。《规划》指出了高标准农田田块整治工作中的核心和重点，一是优化区域布局，二是提升建设标准。从建设内容看，田块整治工作重点突出、范围广、要求高、任务重。同时，《规划》明确提出要在田块整治工作中充分发挥农民群众的主体作用，提高群众参与积极性。

（一）优化区域布局

全方位考量水土、光热等条件，合理调整高标准农田的布局。依据区域的地形地貌、作物的类型和排灌条件等指标，对田块作合理的划分及调整，提升田块与地块的适配性，明确田块耕种的重要参数，尤其要重视长度和宽度两个参数。《规划》以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，按照“统筹规划、区域布局、集中连片、规模推进”的思路，将全国划分为东北平原等13 个粮食生产功能区与14 个重要农产品生产保护区，促进高标准农田建设的有序开展。此外，要在确定高标准农田建设区域布局的基础上，全方位考量上述区域的概况，并兼顾经济发展水平、产业结构特点、粮食安全需要等因素，实现高标准农田建设向粮食生产功能区、重要农产品生产保护区发展，为统筹高标准农田建设创造有利条件。与此同时，要在全国各地统筹安排粮食生产功能区及重要农产品生产保护区高标准农田建设任务，主要包括东北黑土地保护利用工程、高标准农田整县推进工程等。《规划》明确了我国高标准农田建设区域布局，是全国各地高标准农田建设工作的重要参考依据。其次，指明了粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的主要任务。

（二）提升建设标准

《规划》提出了“到2025年，基本建成集中连片、设施配套、高产稳产、生态友好的高标准农田，农田质量明显提高”的总体要求。这一总体要求是当前和今后一个时期高标准农田建设的努力方向，也是我们必须坚持的重要原则。当前，我国粮食生产基础条件持续改善，但同时也要看到，随着农业生产经营方式转型升级和劳动力、土地等要素成本持续上升，传统农业发展方式面临较大压力，国家粮食安全和重要农产品有效供给面临新的挑战。特别是近年来我国人口增长、城镇化进程加快、农产品消费升级趋势明显，农业基础设施建设在数量、质量和生态方面面临较大压力。必须立足国情农情，以深化农业供给侧结构性改革为主线，全面提升农田建设标准。

1.集中连片

按照“集中连片、设施配套、高产稳产、生态友好”的要求，坚持统一规划我国的农田，实现高标准农田建设与现代农业发展融合发展，将土地整治、中低产田改造、土地流转作统筹处理，全方位展现高标准农田建设在现代农业建设发展中的价值。要结合农村土地整治和高标准农田建设，优先在粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区集中连片开展建设。重点推进“四宜三高”高标准农田建设。在山地丘陵区因地制宜修筑梯田，增强农田保土、保水、保肥能力。积极建设优质粮食工程，提升“两区”的覆盖率。以此实现2025 年，在全国建设5000万亩高标准农田的既定目标。

2.设施配套

推进农田设施提档升级，根据农业生产和区域生态特点，因地制宜开展节水灌溉、旱作节水、田块平整、土壤改良等工程措施，提高水资源利用效率；加强田间道路、农田林网和灌排工程建设，配套建设田间生产道路、沟渠系统和机耕路，满足农机作业需要；合理建设田间信息采集和传输系统，配套建设田间信息化监测设施；因地制宜推进设施农业发展。鼓励地方因地制宜开展新型节水灌溉工程建设，配套安装喷灌、滴灌、微灌等智能先进的现代化灌溉设备，积极推广和应用旱作节水农业技术和渠道防渗高效节水技术，保证灌溉的整体效果，同时也可减少水资源消耗，保证农机农艺相结合的措施和工程措施彼此协作，相互配合，推行农机跨区作业。加强农田生态保护与修复。采取填充客土和剥离回填土等措施，保证土地的平整度，对农田地表的坡降作合理调整，以此保证灌溉排水的质量和效率，提升农田耕作的质量与水平。

3.高产稳产

高产稳产是高标准农田建设的重要目标。《规划》提出了“到2025 年，粮食播种面积稳定在5.05 亿亩以上，产量稳定在700亿斤以上”的具体目标。这一目标，既是对我国粮食生产持续稳定发展的坚定信心，也是对我国农业基础条件变化作出的科学判断。近年来，随着我国粮食生产由总量不足转为结构性矛盾突出，我国粮食需求的刚性增长和农产品供给的结构性矛盾并存，对粮食安全的挑战更加严峻。同时，这一目标也是在确保国家粮食安全和重要农产品有效供给的基础上提出的具体要求。要实现这一目标，就要充分挖掘现有农田潜力，通过增加有效耕地面积、提升土壤肥力和优化灌溉排水系统等措施来实现。

三、完善资金渠道

一是加大中央财政资金投入力度。将高标准农田建设作为农业综合开发的重要内容，中央财政继续统筹相关资金，重点支持高标准农田建设。各地要继续加大财政投入力度，将高标准农田建设纳入地方政府预算，提高建设资金规模和比例。二是推动建立多元化投资机制。发挥好国家发展改革委、财政部、原农业部等部门的职能作用，做好专项资金的整合工作，鼓励社会资本主动参与到高标准农田建设活动中。同时也要引导地方政府增设耕地交易指标、丰富土地出让收益等，为高标准农田建设提供支持。结合地方实际采取财政补贴和投资补助等多种方式将社会资本和金融业资金流入高标准农田建设之中。三要创建完善的投入保障制度。按照“渠道不变、用途不变、统筹安排、各记其功”的原则，健全农田建设投入稳定增长机制。明确中央财政资金对高标准农田建设未来的发展方向，做好地方政府投入评估与考核工作。此外，要在高标准农田建设中，采取多项措施，激发社会资本及农民参与的热情，使其主动参与其中。引导政府及社会资本通力合作，从而保证社会资本能够更好地参与到高标准农田建设活动之中。

四、小结

总而言之，《规划》始终围绕确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，将土地整治和高标准农田建设作为基础，兼顾数量与质量，实现工程措施与农艺措施的深度融合，统筹推进田块整治、土壤改良、灌溉排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程措施和植物措施建设，保证粮食质量和产量，为维护国家粮食安全奠定坚实的基础。《规划》中提出了全国高标准农田建设的规划和要求，对优化区域布局、提升建设标准、完善资金渠道等方面具有重要指导意义，力求到2030 年建成10 亿亩高标准农田，到2035 年建成约16 亿亩高标准农田。