污水处理PPP项目税收优惠政策研究

刘奕杉

摘 要：政府和社会资本合作模式是公共基础服务设施领域方面的重大改革创新，运作方式和模式有很多种，其中PPP项目在运作中存在税收优惠政策落实不到位的情况，文章以污水处理PPP项目为例，梳理PPP项目税收优惠政策方面的问题，提出解决方案。

关键词：污水处理 PPP项目 税收优惠 政策研究

中图分类号：F810.42

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）09-112-02

一、污水处理PPP项目概述

（一）PPP项目的概念

Public—Private—Partnership英文首字母的缩写为PPP，又被称为“项目模式”。意思是说政府和社会资本在社会公共服务领域中，进行合作参与公共基础设施投资、建设，形成的一种项目模式。该模式主要集中在纯公共领域、准公共领域，通过市场竞争的方式提供服务，最终达成共赢。这一行为可以有效控制费用，从而实现工程建设成本的整体降低。同时降低了当地政府的财政压力，使得当地政府有更多财力投入到工程质量管控中去，让政府、社会资本各自发挥优势，实现项目开展初期风险的合理分配。该模式不仅是一种政府融资手段，还是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。

（二）PPP项目的优势

当前，PPP项目模式需通过政府审批，社会资本参与其中，我国PPP项目模式特征如下。

1.政府部门依据特许经营协议向社会资本部门提供已有的基礎设施。

2.由社会资本出资组建项目公司，完成社会公共基础设施项目的建设工程，并在特许有效期内持续提供公共服务。

3.社会资本在经营期内只享受基础设施的使用权、收益权，政府部门享有基础设施的所有权。

4.经营期届满之后，社会资本要将原有的基础设施或者新建的、改扩建的基础设施无条件移交给政府部门。

二、污水处理PPP项目税收优惠政策存在的问题

（一）企业所得税与污水处理项目实际脱节

按照《中华人民共和国企业所得税法》，污水处理企业所得税税率是25%。当前，我国政府对于从事污水处理PPP项目建设的企业采取的税收优惠政策依据主要是：2007年11月28日国务院第197次常务会议通过的《中华人民共和国企业所得税实施条例》中第八十八条企业所得税法第二十七条第（三）项所称符合条件的环境保护、节能节水项目，包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等。项目的具体条件和范围由国务院财政、税务主管部门及国务院有关部门制订，报国务院批准后公布施行。企业从事前款规定的符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第1年至第3年免征企业所得税，第4年至第6年减半征收企业所得税。也就是现在污水处理行业“三免三减半”政策，这种税收优惠政策与实际的收益之间存在一定的脱节，往往在收益后的6年后税收优惠政策就结束了，但是，污水处理PPP项目是一个长期且连续不断的合作过程，合同的经营期限相对较长，一般情况下为25年至30年，有的甚至更长；这样就会使企业在6年后的时间内加重企业税负。

另外，污水处理PPP项目属于公共基础设施建设项目，具有较强的社会公益性质，且投资大、收益少、时间长。污水处理PPP项目不同于其他市政建设，污水处理项目日均处理水量要想达到设计处理规模，与政府招商引资、与上游纳管企业实际生产量等诸多因素相关，因此必须经历一个漫长的磨合阶段才能达到设计处理规模，污水处理项目在特许经营早期阶段基本上都会处于亏损状态，然而，相关政策规定却只有在投入运营的前6年能够享受到“三免三减半”税优惠政策，对于企业而言，无疑是对流动资金的大考验。

（二）增值税进项税留抵问题严重

在实施污水处理PPP项目过程中，尤其在项目建设的前期阶段，企业需要采购相关的污水处理大型设备或者建设服务，无疑会产生较大的增值税进项税额，但是根据我国现阶段的相关规定：增值税销项税额是抵扣进项税额的前提，然而，在污水处理PPP项目建设的前期阶段并不会产生大量的销售业务或者特许经营相关服务，且项目建设周期一般较长，就容易导致大量的进项税额不能抵扣且留抵时间较长。当污水处理PPP项目建设完成，正式进入运营阶段后，才会产生大量的销项税额。根据我国现阶段财税政策的相关规定，污水处理劳务适用增值税税率为13%，且享受70%增值税返还的优惠政策；2019年4月1日新出的财税政策中规定了污水处理PPP项目可以享受“先征后返”的税收优惠政策，2022年3月21日，财政部和税务总局联合发布《财政部税务总局关于进一步加大增值税期末留底退税政策实施力度的公告》（财政部税务总局公告2022年第14号）明确规定，享受“先征后返”的税收优惠政策的项目并不能同时享受“即征即返”的税收优惠。

因此，在污水处理PPP项目的建设期所产生的大量增值税进项税额，因为没有足够的销项税额从而进行不能够及时抵扣，在退税之前这些待抵扣的进项税额会对实施污水处理的项目公司造成极大的现金流压力，如果项目公司运营过程中出现问题，增值税销项税额不足以抵扣进项税额时，则导致项目公司资金流被占用的情况，对实施污水处理PPP项目的公司造成极大的运行困扰，如果进一步严重的话会由于缺少资金而影响污水处理PPP项目合作健康运营发展。

（三）税收负担压力较重

对于污水处理PPP项目公司而言，既要缴纳企业所得税、增值税，又需要缴纳营业税金及附加包括城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加，其税收压力过大，并且在项目公司建设期间，投入了大量的资金在前期项目建设之中，企业所面临的资金压力比较大，倘若资金运营周转不开就会为企业带来极大的财政危机，严重的话会引起企业破产重组等一系列问题，那么污水处理PPP项目工程建设便会搁置。

三、污水处理PPP项目税收优惠政策优化

由此看出，PPP项目一方面可以减轻政府的财政压力，另一方面可以提升社会资本的运作，加强社会资本参与社会公共基础设施建设（下转第115页）（上接第112页）的积极性。根据我国当前污水处理行业PPP项目税收政策的些许问题，提出解决对策，以期加快完善我国污水处理PPP项目的税收优惠政策，从而营造良好的社会投资氛围，加速PPP模式在我国的稳定发展，完善本省污水处理行业的基础设施建设。

（一）構建完善PPP项目的税收优惠政策体系

众所周知，污水处理PPP项目的建设是一项长期而又漫长的工程，消灭黑水、臭水，共同构建碧水蓝天任务艰巨、迫在眉睫，尤其是污水处理PPP项目在前期建设中，项目公司的组建、注册、投资需要大量的资金运转，而且在前期建设中没有有效且充足的盈利能力，资金链很难运转。因此，我国要加快完善PPP项目的税收优惠政策体系，优化污水处理PPP项目工程的顶层设计，从政策支持、市场补贴、财政支持、科技创新以及融资渠道等多方面给予污水处理PPP项目建设支持，构建一个合理化、高标准的污水处理PPP项目税收优惠政策体系，以此来促进项目高水平、高质量的运行。

在我国现阶段，PPP项目主要应用于社会公共基础设施建设，其主要特点包括：投资高、投入长、盈利慢，就目前看，我国对PPP项目的税收优惠政策主要是企业所得税“三免三减半”政策，对PPP项目运营期企业征收企业所得税的前3年不征税，第4年到第6年征收一半的企业所得税，也就是说对污水处理PPP项目公司税收优惠时间为6年。第7年开始征收企业所得税25%，但是在我国污水处理PPP项目合同时间较长，合同签订一般为25至30年，有的甚至时间更长才能使污水处理项目达到预期效果。因此，我国要加快构建完善PPP项目的税收优惠政策体系，结合PPP项目具体实际情况合理地对税收优惠政策的期限进行延长，可以将6年的税收优惠政策时间延长至10年或者是更长时间，以保证项目公司的资金正常运转，保障污水处理PPP项目公司能够享受足够的税收优惠政策，减少税收成本，减轻企业负担，以保证污水处理等公共基础设施建设按期保质完成。

（二）完善具体税收优惠政策

污水处理PPP项目具有建设时间长、投资成本高、盈利能力弱、回收时间长等特点，因此要充分考虑到污水处理PPP项目的特点，结合具体情况完善税收优惠政策体系。在我国，PPP模式是以政府和社会资本两个主体为主导的，社会资本成立项目公司来进行污水处理PPP项目的建设，该项目公司一般情况下均为增值税一般纳税人，在进行污水处理建设时前期需要购买大量的设备，因此会收到很多增值税专用发票，但是项目工程在前期一般处于建设之中，没有进行销售业务，也就不会产生销项税额，就会导致大量的增值税进项税和销项税不能抵扣。留待抵扣的大量进项税额会导致流动资金被占用，造成污水处理PPP项目建设的资金运转较为紧张，缺少有效的现金流，导致项目企业的运营成本增加。同时，PPP项目公司还需交纳房产税和土地使用税，税收压力大。我国应该结合具体情况加快完善税收优惠政策体系，对增值税税收优惠通过按照项目公司的增值税进项税额和销项税额的多少和留抵时间的长短，采取不同的税收优惠政策；对进项税额大、留抵时间长的项目公司，可以允许其在一定期限内向税务机关部门申请按比例退税；而对退税困难的公司，可以采取延期预缴企业所得税的办法，以加快改善项目公司的现金流状况，提高资金运转的能力，保证项目公司平稳有效运行。

（三）优化资产移交的税收政策

在我国，污水处理PPP项目是项目公司拥有的经营使用权，而所有权属于政府机关部门。因此，污水处理PPP项目的资产设施最后都会进行移交。目前，新建的污水处理PPP项目在移交时候一般采取的是PPP模式，即在移交时所有资产和经营权一次性转移；对于之前的污水处理PPP项目则采用的是TOT模式，在移交时会发生两次转移。一次资产移交就会产生相对应的税费，而两次资产转移就会给项目公司带来增值税和企业所得税的双重负担压力。因此，要对资产转移环节的税收进行明确的规定，优化资产移交环节的税收政策，对于资产无偿转移的免收所得税；对转移后发生金额交易的，对资产增值的部分进行征税，以避免对资产移交环节重复征税的情况，减轻项目公司的负担。

四、结语

PPP项目建设和传统的投融资模式均不一样，它是以政府为主导、社会资本广泛的参与公共基础设施建设的一种创新型的投资模式，在这种模式下，政府机构部门可以减少其对经济的干预程度，让社会资本更好地发挥作用。近年来，PPP项目的税收优惠政策屡被提及，合理的税收优惠可以更好地保障PPP项目的运行，因此要加快完善污水处理PPP项目的税收优惠政策体系，提高社会资本参与公共基础设施的积极性，保证污水处理PPP项目的平稳运行。

参考文献：

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