美国鼓励研发的税收优惠政策及对我国的启示

王亚晨

摘 要：利用税收优惠鼓励企业增加研发投入是历届美国政府刺激经济增长、推动产业结构转型的重要政策措施。通过对三十年来历届美国政府推出的鼓励研发的税收优惠政策进行梳理，结合其所处的经济背景，总结和分析了美国税收优惠政策的特点及实施效果。在我国推出以科技创新为核心的“中国制造2025战略”这一大背景下，美国的经验具有重要的借鉴意义。

关键词：美国；税收优惠；企业研发投入

企业的研发活动存在较强的信息不对称和外部性问题，具有准公共品的属性。研发过程中存在的失败风险高，资金投入大，投资回收时间长等特征严重抑制了企业的投资积极性，不利于实现社会总效用的最大化。因此，政府干预对于提高企业的研发能力具有重要的现实意义。其中，税收政策由于具有政策导向性强、持续时间长、受惠面广、对不同行业影响呈中性等优点，成为了各国政府鼓励研发的主要政策措施。我国在2015年5月出台的《中国制造2025》战略中明确提出，坚持把创新放在整体布局的核心位置。对同样在实施“再工业化”战略的美国的税收优惠政策进行整理与分析，对我国具有重要的借鉴意义。

一、美国鼓励研发的税收政策实践

20世纪80年代以来的历届美国政府都充分地认识到科技创新在经济发展和国防建设中的重要地位。鼓励研发的税收优惠政策更是成为了历届美国政府应对经济衰退、推动产业升级的重要政策手段。经过近30年的发展，形成了由降低税率、税收抵免，加速折旧等多种手段组成的一整套税收优惠措施，并不断发展完善。其发展历程可分为如下四个阶段：

（一）里根时期：税收优惠政策体系基本形成

在70年代石油危机和西欧日本快速崛起的双重压力下，美国经济陷入增长停滞和通胀高企并存的“滞涨”状态。美国税制中存在的繁琐、负担不公、边际税率过高等问题暴露无遗，严重制约了企业开展科技创新的积极性。在“滞涨”面前，传统的凯恩斯经济理论束手无策。里根总统上台后，大胆采用以拉弗为代表的“供给学派”的政策建议。该学派以著名的“拉弗曲线”为理论基础，认为通过降低税率可以有效地刺激投资，带动产出的增加和税收的增长。

1981年，里根政府出台了《经济复兴法案》，减税成为该法案的核心内容。其中与研发创新有关的政策包括：（1）降低资本利得税，由原先的28%降至20%；（2）企业的研发支出可作为费用直接扣除，而非作为资本性支出；（3）允许将当年科研费用超过前三年平均数部分的25%抵免当年应纳税额；（4）企业用于技术更新改造的的设备投资可按其投资额的10%抵免当年应纳税所得额；（5）缩短设备折旧年限，其中用于实验研究的设备折旧年限缩短为3年；（6）将企业向大学赠送科研用设备视作慈善捐赠等[1]。1986年，里根政府在《经济复兴法案》的基础上进一步改革税制，并将简化税制和促进公平作为主要的改革方向。把降低企业所得说率、减少税率档次、取消不必要的税收优惠等政策手段相结合，刺激企业投资[2]。此次改革中规定：（1）将企业所得税从原先的五档（15%～46%）简化为三档（15%、25%、34%）；（2）企业向大学转让科研设备可享受税收抵免；（3）企业通过合同委托大学从事基础研究可享受相当于科研费用20%的税收抵免等。

在税制改革的推动下，美国经济终于走出“滞涨”的泥潭，经济增长加速，失业率和通胀率显著下降。鼓励企业研发的税收优惠政策体系基本形成，并取得了显著成果。美国率先完成产业升级，并为90年代的“新经济”打下坚实基础。

（二）克林顿时期：继承与创新

80年代的里根减税政策在有效的刺激经济发展、推动产业升级的同时，也给美国带来了高赤字、高负债、高利率、高汇率、高贸易赤字的“五高”问题。与此同时，世界经济格局也发生了显著变化，经济全球化水平不断提高，跨国经济组织迅速发展，国际经济活动显著增强，各国之间的税收竞争也日益严重。克林顿就是在这样的背景下上台执政的。执政后，克林顿重拾凯恩斯经济理论中对增加有效需求的政策主张，将之与供给学派对供给的强调相结合，努力实现政府干预与市场调节的动态平衡，并在此基础上推出“综合经济发展计划”。

在税收政策方面，为应对80年代以来的巨额财政赤字，克林顿政府适度提高个人所得税（从31%提高到39%）和企业所得税（从34%提高到36%）[3]。与此同时，为把握住经济全球化的有利契机，进一步完善经济结构，克林顿政府延续并加大了对科技创新的支持力度。一方面，继承与完善里根时期出台的税收优惠措施。例如1993年的《综合预算调整法案》提出对小企业加大减税力度；对持有高科技小企业股票五年及以上的可享有更低的资本利得税税率（14%）。另一方面，探索新的优惠措施。例如1996年出台鼓励企业增加研发投入的税收抵免新规：以企业前4年收入的平均值为基准，根据企业当年研发支出超出基准数额的百分比确定抵免额[4]。2006年又对这项优惠政策进行了修改：将基准改为企业前3年研发投入平均值的 50%为基准，使优惠额度直接与此前的研发活动挂钩。企业当年的研发投入超过基准的部分可享受12%的税收减免，新企业可直接享受6%的税收减免。

克林顿的税收政策有效的刺激了高科技产业的发展，美国经济进入到战后持续时间最长的增长期，持续时间长达108个月。其中1997到1999年的增长速度更是达到了3.8%、3.9%和4.8%。经济的迅猛发展加上政府支出的减少，使得美国财政赤字逐年降低，并在1998年实现了财政盈余。到克林顿任期结束时，财政盈余已达到2700亿美元。

（三）小布什时期：政策趋于保守

在互联网泡沫破裂和“911事件”的双重打击下，美国经济于2001年陷入衰退。减税再次成为美国政府恢复经济增长的重要政策措施。小布什政府以“涓滴效应”为出发点，主张加大对投资人和富人的减税力度。相继出台降低资本利得税、减免股息税和遗产税；提高企业设备的折旧率；加大对小企业购买设备的税收抵扣力度（上限从2.5万增至10万美元）等。认为可以通过这种方式扩大美国社会的整体财富，最终使得所有人收益。

小布什的减税政策确实取得了一定的成效。从2003年起，美国经济开始复苏。其中2003年第一季度增长率更是出现高达8.2%的“意外繁荣”。但是，该减税政策的不利一面也逐渐显现。股息税和资本利得税的减免使得美国股市持续繁荣，社会资金更多的流向金融领域。这极大地鼓励了投机行为，增加了股市的风险，贫富差距也不断拉大。持续的减税和低利率政策加上阿富汗和伊拉克战争的巨大投入，使克林顿时期积攒的财政盈余迅速消失，赤字不断扩大，严重制约了联邦政府通过减税来支持科技创新的能力。小布什在科学研究方面的思想比较保守，在一定程度上阻碍了以干细胞研究为代表的一些前沿科学的发展。

（四）奥巴马时期：将税收优惠政策纳入整体发展战略

始于2008年的次贷危机暴露出美国经济结构的内在缺陷：虚拟经济过度发展、制造业占GDP的比重持续下降，同时中东地区持续动荡、石油价格高企对美国国家安全构成严重威胁。为扭转这一不利局面，促进经济复苏和产业转型并提高美国能源自给率，奥巴马政府提出了宏大的制造业振兴战略。通过财政和税收手段支持科技创新成为这一战略的关键组成部分，其中新能源行业成为奥巴马税收优惠政策的主要受益对象。

《2009年美国复苏和再投资法案》中提出（1）符合规定的新能源项目可享受基于生产和销售电能的生产税抵免或基于投资的税收抵免。前者持续时间为十年，后者的抵免额为符合条件的投资额的30%；（2）推出新红利折旧政策，符合条件的资产所有者可以抵消2009年投入运行的设备调整后基价的50%；（3）对新能源汽车的生产和销售提供税收支持等。2010年出台的《美国制造业促进法案》、2012年的《先进制造业国家战略计划》和2014年的《振兴美国制造业和创新法案2014》等多部法案也都明确要求联邦政府加大对科技创新的财政和税收的支持力度，并将部分暂时性的税收优惠措施永久化[5]。

二、美国税收优惠政策评析

（一）美国税收优惠政策的特点

通过对上述四个阶段的回顾与总结，可以发现，美国鼓励研发的税收优惠呈现出三大特点：

1、兼顾现实需要与长远发展

在美国政府历次出台的经济刺激方案中，鼓励研发的税收优惠政策都是其重要的组成部分，将这些政策与经济社会的现实需要紧密结合。一方面，通过减税有效的刺激企业投资，拉动经济增长。另一方面，通过税收优惠引导企业向具有潜力的领域投资，为长远的发展打下基础。里根的减税政策在使美国摆脱“滞涨”的同时也为90年代的“新经济”打下坚实基础；克林顿抓住经济全球化的契机，不断完善鼓励研发的税收政策，在缩小财政赤字的同时不断提高美国的科技竞争力。奥巴马政府在金融危机的背景下推出“再工业化”战略，将提高企业的研发能力、加强美国在高科技领域的优势地位纳入到打造“制造业产业公地”的整体布局中来。在此过程中，鼓励研发的税收优惠政策再次成为重要的“推进器”。

2、以间接优惠为主直接优惠为辅

由于美国没有开征增值税，所得税成为美国财政收入的主要来源，约占联邦总预算收入的50%和除去社保收入后的近90%。再加上美国高赤字高债务的客观事实，通过大幅下调企业所得税来鼓励研发的实施空间十分有限。因此，间接优惠就成为了主要的鼓励措施。从里根到奥巴马，历届美国政府都积极采用加速折旧、税收抵免和费用扣除等政策手段，同时辅之以适当的所得税调整和降低资本利得税率等措施。有效的将直接优惠措施的透明度高、政策导向性强的优点与间接优惠措施的高灵活性和直接针对创新过程的特点结合起来。优惠措施的多元化也有利于保障企业研发的自主性。

3、税收优惠覆盖面广泛

美国税收优惠措施适用于所有符合标准的科研机构和企业，而只针对某一特定产业或领域制定的专项税收优惠措施相对较少。具体来说，科研机构被视作非盈利机构，享有同其它非盈利机构相同的免税待遇；企业的研发活动与一般性投资分开，实行费用扣除和减免所得税的双重税收优惠。对科技型新兴企业的扶持政策也是通过对小型企业的税收优惠，而非专项补贴的形式。这种做法也符合WTO对专项补贴的相关规定[6]。奥巴马在《2009年美国复苏与再投资法案》中提出重点针对新能源产业的税收优惠政策，该政策更多的是为了应对经济衰退和能源安全的现实需要。这些政策明确规定了有效期限，属于短期应对措施而非永久性的政策调整。

（二）美国税收优惠政策的实施效果

美国鼓励研发的税收优惠政策对提高美国社会的研发积极性起到了重要的推动作用，但也存在一些问题。具体来说，其实施效果呈现出如下特点：

1、美国研发投入总量持续增长

1971—1979年，美国研发投入从1056亿美元增长到1265亿美元（以2005年美元币值计算），涨幅约19%，科研投入占当年GDP的比重一直维持在2.2%左右。而在里根政府实施第一轮减税一年后的1982年，美国研发投入增加到了1457亿美元，占GDP的比重增加到2.48%。在1988年里根任期结束时，美国研发投入更是达到了1999亿美元，涨幅约44%，占GDP的比重提高到2.62%，显著优于70年代。在克林顿任内，研发投入进一步增加到3031亿美元（2000年），占GDP的比重一直维持在2.6%左右①。由此可见，里根和克林顿政府实施的税收优惠政策对推动美国研发投入的增长功不可没。

进入21世纪后，小布什和奥巴马政府延长了里根和克林顿时期税收优惠政策的有效期，美国研发投入持续增加。除2002年和2009年由于经济衰退导致研发支出下滑外，其他年份的研发支出始终保持年均3%的稳步增长。与此同时，商业部门的研发支出占比始终保持在60%以上，由于企业是减税政策的主要受益人，这进一步提高了税收优惠政策的实施效果。

2、行业间研发投入差异增大

美国的税收优惠政策覆盖面广泛，针对某一特定行业的专项优惠措施较少。这一特点有利于发挥市场的调节作用，给予企业更多的自由，但也会出现研发投入在行业间分配比例失衡的问题。一方面，自上个世纪90年代起，生命科学领域的研发投入显著增加，增幅快于其他领域。其中，医药制造业的研发投入从1998年的149亿美元增长到了2007年的674亿美元，涨幅约350%，而同时期的电子产品制造业研发投入只增长了56%（从329亿增长到515亿美元）②。另一方面，美国研发投入主要集中在基础研究、可行性研究等产品开发早期阶段，以及系统测试、启动与操作等后期阶段，中间的技术展示等阶段存在空白，无法形成完整的制造业产业链。

三、美国税收优惠政策对我国的启示

（一）将税收优惠政策融入整体发展战略

当前我国经济面临着较大的下行压力。一方面，全球经济持续疲软，外部需求不足。发达国家相继推出“再工业化”战略，部分发展中国家也努力融入全球供应链，对我国造成“双向挤压”。另一方面，我国经济进入新常态，劳动力成本不断上升，资源环境对经济发展的制约增大。在此背景下，我国出台“中国制造2025战略”并将实现重点领域的创新突破作为战略目标。税收优惠政策的制定应当立足这一现实背景，从战略的高度对政策进行规划与调整。应破除区域有别、企业性质不同税率不同的规定，努力营造公平的政策环境，并将之融入到国家的整体发展战略中。

（二）直接与间接优惠措施有机结合

目前，我国对企业研发投入的税收优惠主要集中在减免所得税等直接措施，从1994年到2008年，对高新技术企业的企业所得税优惠政策出台了32项，占总优惠政策的38%，显著多余其他税收优惠政策[7]。企业所得税优惠是以企业的经营结果为依据，属于事后激励。虽然可以明显为企业减负，却也存在对创新过程激励作用不足的问题。而加速折旧、费用扣除等间接优惠政策可以有效地减低投资风险，弥补事前激励的不足，对中小企业的激励效果更加明显。

（三）适度使用专项税收优惠

美国的税收优惠政策强调公平性和普遍性，很少制定针对某一具体领域的政策措施。如上文所述，这一特征在实施中也出现了不同行业间研发投入失衡的问题。因此，适度的使用专项优惠政策有利于引导社会资源的投资方向，降低企业的投资风险。例如奥巴马政府于2009年推出的一些列针对新能源领域的税收优惠政策就取得了显著的成效。2009到2011年，美国的新能源研发投入分别为208亿、323亿和536亿美元③。我国在《中国制造2025》中也明确提到将新一代信息技术产业、高端装备等10大行业列为重点突破发展的领域。在这些领域实施专项税收优惠有助于引导社会各类资源集聚，推动优势和战略产业快速发展。（作者单位：天津商业大学）

注释：

① 数据来源：Science and Engineering Indicators 2014，National Science Board，US.

http：//www.nsf.gov/statistics/seind14/index.cfm/etc/figures.htm

② 数据来源：美国经济分析局，http：//www.bea.gov/national/index.htm

③ 数据来源：Science and Engineering Indicators 2014，National Science Board，US.

http：//www.nsf.gov/statistics/seind14/index.cfm/etc/figures.htm

参考文献：

[1] 李炳安.美国支持科技创新的财税金融政策研究[J].经济纵横；2011（7）：97-99

[2] 冯守东.20世纪80年代以来美国税收税收政策的变化及其启示[J].税务研究；2004（4）：61-64

[3] 郑幼锋.美国联邦所得税政策的变迁[J].税务与经济；2007（2）：95-97

[4] 李丽青，师萍，曾观群.中外激励企业R&D投入的税收优惠政策比较与思考[J].科技政策与管理；2005（10）：22-25

[5] 李丹.美国再工业化战略对我国制造业的多层级影响与对策[J].国际贸易探索；2013（6）：4-14

[6] 孟庆启.美国高新技术产业税收优惠政策及对我国的启示[J].税务研究；2003（7）：72-75

[7] 黄萃，苏竣.中国高新科技产业税收优惠政策文本量化研究[J].科研管理；2011（10）：46-54