把握“枫桥经验”历史逻辑以高质效法律监督助力基层社会治理

闵钐

摘 要：“枫桥经验”集中体现了基层社会治理领域中的中国智慧和中国方案。新时代“枫桥经验”是习近平新时代中国特色社会主义思想在基层社会治理领域的生动实践和理论成果。检察机关贯彻新时代“枫桥经验”，要准确把握“枫桥经验”形成发展的历史逻辑，通过系统梳理检察机关参与见证“枫桥经验”的诞生、践行“枫桥经验”的历程，总结并发现坚持和发展新时代“枫桥经验”的检察方案，即坚持群众路线、注重矛盾化解、做好源头治理、加强基层基础建设，以高质效法律监督助力基层社会治理。

关键词：枫桥经验 历史逻辑 高质效法律监督 基层社会治理

新时代“枫桥经验”是习近平新时代中国特色社会主义思想在基层社会治理领域的生动实践和理论成果。党的二十大报告指出：“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”［1］奋进新征程，检察机关要把握“枫桥经验”形成发展的历史逻辑，不断厚植为民情怀，站稳人民立场，坚持守正创新，以高质效法律监督助力基层社会治理。

一、检察机关参与见证“枫桥经验”的诞生

“枫桥经验”是基层社会治理的经验，源于二十世纪六十年代初由浙江省诸暨县枫桥镇干部群众创造的化解矛盾的工作方法，其内涵是坚持和贯彻党的群众路线，在党的领导下，充分发动群众、组织群众、依靠群众解决群众自己的事情，做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交。在“枫桥经验”孕育形成中，检察机关在接待群众信访、搞好安全运动、社改检察中贯彻落实密切联系群众、“三少”（捕人少、少杀长判、减少管制）政策、保卫党的中心工作等方针政策中，对践行群众路线这一党的根本路线作出了积极探索。以“三少”政策来说，“枫桥经验”诞生前的1959年，检察机关执行“少捕”政策，防止和减少了错捕、错判，缓和了当时由于“左”倾错误而形成的紧张空气，从司法工作方面调整了社会关系，安定了人心。同时，由于实行“少捕”，把那一部分劳动力留在农村和工厂，有利于发展生产。［2］

1963年浙江省诸暨县人民检察院（以下简称“诸暨县院”）指派干警参加到社会主义教育运动试点中，直接参与并见证了“枫桥经验”的诞生。1963年2月，中共中央决定在全国农村开展社会主义教育。1963年6月，浙江省委遵照毛泽东主席对“四类分子”［3］改造实行“一个不杀，大部不捉”的方针，派出社教工作队会同诸暨县委在枫桥区的7个公社开展社教试点。根据政法党组的统一安排，诸暨县院抽出了2名干部直接参加社会主义教育运动的试点，边学习、边工作。1963年7月至9月，枫桥区的干部群众摆事实、讲道理，没有打人，更没有捕人，就制服了“四类分子”，创造了“在党的领导下，依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的经验。同年，中共浙江省委工作队、中共诸暨县委起草完成《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》（即“枫桥经验”）调查报告。11月20日，毛泽东主席审阅公安部在二届全国人大四次会议上的发言材料时，亲笔批示“其中应提到诸暨的好例子，要各地效仿，经过试点，推广去做”。全国掀起了学习和推广“枫桥经验”的热潮。

二、检察机关践行“枫桥经验”的历程

（一）检察机关贯彻“枫桥经验”，依靠群众做好检察工作

“枫桥经验”诞生后，在检察工作中进一步强调“依靠群众实行专政”。1963年11月28日，张鼎丞检察长和谢觉哉院长在二届人大四次会议上发言，强调：“社会主义教育运动和五反运动依靠群众制服、改造反动分子的伟大范例，对于司法机关进一步贯彻群众路线，有极大的启示。群众路线是我们党的一切工作的根本路线，也是司法工作的根本路線。”［4］1964年1月，中共中央发出了《关于依靠群众力量，加强人民民主专政，把绝大多数“四类分子”改造成新人的指示》，把“枫桥经验”推向全国。检察机关依靠群众就地监督改造，主要有以下几个方面：

1.范围上主要是罪行较轻的反革命分子和其他犯罪分子。

2.在做法上主要是由检察人员携卷下乡，在深入发动群众的基础上，查清犯罪事实，并通过群众的说理斗争制服犯罪分子，就地监督改造。

3.在分工上，仍要坚持公检法三机关的分工。检察机关审查公安机关提请批准逮捕和移送审查起诉的案件，认为交由群众就地监督改造比逮捕、起诉更为适当的，由检察机关依靠群众作出处理，不再逮捕、起诉。

4.明确了依靠群众就地监督改造的检查标准：（1）查明犯罪事实；（2）依靠群众批评教育和说理斗争，从思想上制服了犯罪分子；（3）确定经济退赔和政治处理；（4）管理教育和监督改造措施得以落实；（5）受害人同意，干部、群众满意；（6）有利于生产、有利于治安、有利于人民内部的团结。［5］

（二）恢复重建后检察机关立足于办案，贯彻“枫桥经验”

党的十一届三中全会后，我国进入改革开放和现代化建设新时期，“枫桥经验”始终契合时代主题，与时俱进，首创改造流窜犯，帮教失足青年，在全国率先为“四类分子”摘帽，并发展成为社会治安综合治理和维护社会稳定的典范。1990年2月，中共绍兴市委组成调查组，总结了新形势下枫桥区坚持和发展“枫桥经验”的“五依靠”新经验：依靠群众就地消灭矛盾纠纷；依靠群众就地教育挽救违法人员；依靠群众加强公共场所治安管理；依靠群众加强内部安全防范；依靠群众协助公安机关查破刑事案件。［6］1993年11月，中共诸暨市委隆重召开纪念毛泽东批示 “枫桥经验”30周年纪念大会，中央政法委员会、公安部、浙江省委的领导同志参加会议并讲话，提出 “枫桥经验”是社会治安综合治理的典范。“枫桥经验”的内涵再一次升华。［7］

恢复重建后的检察机关在宪法赋予的职能定位下，围绕经济社会发展需要和人民群众需求，积极回应“如何正确处理改革发展稳定关系”的时代之问，深化检察环节的“枫桥经验”，逐步推进社会治安综合治理工作走上制度化、法律化轨道。20世纪80年代，检察机关立足于办案，贯彻“枫桥经验”，积极参加社会治安综合治理工作。当时的主要做法有：（1）结合办案，开展检察建议活动。针对发案单位在政治思想工作、行政管理工作和业务规章制度等方面存在的问题和漏洞，以书面或口头形式提出检察建议，督促整改，预防和减少犯罪；（2）加强社会主义法制的“第一道防线”。对于发案多、治安状况不好的地区和单位，建立联系点，帮助制定文明公约，健全调解组织、治安保卫组织等；（3）在处理公民的申诉和控告中，及时发现和解决问题，防止矛盾激化；（4）对免予起诉的人员进行定期考察和教育改造；（5）开展法制宣传，预防犯罪。［8］在打击经济犯罪中，也注重贯彻“枫桥经验”。20世纪80年代末，为适应经济发展新形势，浙江省诸暨市人民检察院（以下简称“诸暨市院”）［9］针对因举报不实造成的消极影响，实践总结“摘帽”经验，探索创设“正名”制度，及时查处诬告陷害行为，让实干者轻装上阵，成为检察机关创新发展“枫桥经验”的一项重要举措。2003年11月，“枫桥经验”40周年大会在诸暨召开，“枫桥经验”演进为护航平安建设、法治建设，为全面建设小康社会服务的经验，其实质是标本兼治、综合治理，依靠群众、预防为主，主要内涵是“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。2013年10月9日，习近平总书记作出“把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”［10］的重要指示。在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，广大干部群众根据新形势、新发展，积极探索、大胆实践，推动形成以党建统领、人民主体、“三治融合”“四防并举”、共建共享为主要内容的新时代“枫桥经验”。

三、坚持和发展新时代“枫桥经验”的检察方案

习近平总书记在2023年3月参加江苏代表团审议时强调：要坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。［11］有学者认为：“习近平总书记的社会治理思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。习近平社会治理思想是在深刻把握基层社会治理规律、系统总结以 ‘枫桥经验’为标本的基层社会治理经验、科学凝练基层社会治理理论的基础上形成的，具有鲜明时代特征和深厚历史底蕴。”［12］这种历史底蕴就是历史逻辑的基础和内容。

回顾检察机关参与、践行“枫桥经验”的历程可以看到其中蕴含的深厚历史逻辑。其中体现的群众路线传统，教育人改造人的思想，解决人民内部矛盾的基本原则，一切从实际出发等基本精神［13］，历久弥新，值得不断总结提炼，传承发扬。“枫桥经验”从社会管制经验到社会管理经验再到社会治理经验，实现了历史性飞跃和创新，形成了基层社会治理的根本保证、价值核心、基本格局、机制方法、目标效果等一整套理论成果和实践机制，体现了基层社会治理的中国智慧和中国方案。检察机关是践行“枫桥经验”的重要法治力量，要在践行“枫桥经验”的过程中，进一步彰显人民检察的人民性，深入践行全过程人民民主理念，坚持“专群结合”，通过高质效办案化解矛盾，促进基层社会治理。

（一）坚持群众路线

群众路线是党的生命线和根本工作路线，是坚持以人民为中心的重要体现。新时代 “枫桥经验”的本质在于其人民性，习近平总书记“以人民为中心”的思想赋予其本质属性。［14］要对标习近平总书记反复强调的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标，通过坚持群众路线这一根本工作路线，把“高质效办好每一个案件”的检察履职办案基本价值追求落实到检察工作中。群众路线首先体现在检察信访工作中，要落实应勇检察长关于坚持和完善“群众信访件件有回复”、检察公开听证、公益律师参与和代理申诉案件等制度，创新信访矛盾源头性化解机制，努力把矛盾化解在源头、化解在基层，以检察履职推动信访工作法治化的指示要求。［15］群众路线还体现在“四大检察”各个方面，要克服“枫桥经验”仅仅体现在检察机关控告申诉业务条线的片面思想，从全面、系统、整体角度学习领会践行“枫桥经验”，在各项业务工作中都体现为了群众、依靠群众。在检察政务管理、检务公开、代表委员联络、法治宣传、舆情处置等各个方面也都要体现“枫桥经验”为民情怀的精神底蕴。

（二）注重矛盾化解

矛盾不上交，及时化解矛盾是“枫桥经验”的鲜明价值追求，也是检察工作基本价值追求的题中应有之义。在一定程度上，矛盾化解能够让人民群众真正、切实感受到公平正义。检察机关办理的每一个案件，都有学习践行 “枫桥经验”、预防化解社会矛盾的任务，因为案件是社会矛盾的产物，矛盾不化解，还会产生新的案件。［16］矛盾化解的着力点是检察机关的法定职能，即检察机关践行“枫桥经验”必须立足法律监督主责主业，既要依法能动履职，又要注意边界，不能逾越职责。“枫桥经验”中的 “矛盾不上交”，绝不是掩盖矛盾，更不意味着可以随意将刑事案件私了，而是指就地积极化解矛盾，能不麻烦政府的就尽量不麻烦政府。但并不意味着对超出自治范围、该由政府或政法机关解决的事，也擅自自行处理。［17］矛盾化解的最佳时机是盡早为好，矛盾化解的层级是基层为好，矛盾存在的状态是萌芽为好。因此，检察机关要从实质上化解矛盾、高质效办好每一个案件出发，从一开始就打牢案件的事实证据基础，防止案件“带病”批捕、起诉，防止“形式不违法但实质非正义”，防止程序空转、小问题拖成大问题。检察机关要善于从法律条文中深刻领悟法治精神，从纷繁复杂的监督案件中准确把握实质法律关系，做到天理国法人情有机统一，努力实现最佳的办案效果。在办案中要树立正确的政绩观，不能为了效率牺牲案件质量，要切实防止数字“好看”、效果不好、评价走形。矛盾化解，还要以群众看得见的方式进行。积极开展检察听证，保障人民群众的知情权、参与权和监督权，通过参加听证的各方主体的交互作用，共同促进矛盾纠纷的实质性化解。

（三）做好源头治理

源头治理是“枫桥经验”的鲜明特征。习近平总书记强调法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。［18］在社会矛盾多元化纠纷解决机制中，检察环节已经是诉讼渠道纠纷解决的中后端，同时检察机关还是诉讼活动的法律监督者，更具有客观公正的视野和分析审视案件源头的条件。如果说个案中的矛盾化解侧重于办案的“前半篇文章”，那么源头治理则侧重于办案的“后半篇文章”，功夫不仅要在案中，还要在案外。做好源头治理，要求检察机关“对于在履职过程中发现的违法犯罪隐患、制度漏洞以及其他妨碍社会治理的苗头性、倾向性问题，在源头治理上下功夫，提出解决深层次问题的检察建议，与相关部门协同形成合力，将诉源治理的端口前移、针对病灶精准处置，实现诉源治理方式的法治化、现代化”［19］。社会治理类检察建议，是检察机关作为法律监督机关结合办案、延伸职能、强化监督、促进治理的重要载体。

（四）加强基层基础建设

检察工作的重心在基层，高质效法律监督助力基层社会治理效果的主要体现在基层，要进一步注重基层基础工作，积极探索“枫桥式检察室”等工作机制。检察机关不像公安机关和法院那样，在基层分别设有派出所和人民法庭，曾经有过乡镇（街道）检察室的设置，在不同历史阶段发挥过积极作用，但乡镇（街道）检察室的性质、定位、职能等一直未曾稳定下来。在“四大检察”法律监督格局中，结合服务保障基层社会治理的现实需要，可以继续探索建设“枫桥式检察室”。检察室要把握好检察履职的前沿阵地、矛盾化解的治理前哨、服务群众的重要窗口的职能定位，在“四大检察”法律监督格局中，深化服务基层社会治理的检察工作机制。如何规范化发展原有基层检察室，有学者认为“一要立足一线优势，打造检察机关的前沿阵地和重要窗口；二要聚焦主责主业，积极稳妥地开展基层执法司法活动监督；三要坚持群众路线，做好涉法涉检矛盾化解；四要参与系统治理，提升服务群众工作质效；五要立足辖区社情，建设有特色有品牌的‘枫桥式检察室’范本”［20］。这从大的原则上确立了“枫桥式检察室”的发展方向，但仍需在实践中逐步成熟定型，最终为检察机关服务保障基层社会治理，在制度供给上形成有益成果。有两个角度值得思考：一是从矛盾不上交的角度，“枫桥式检察室”应该更加有利于就地化解矛盾，群众也愿意就近走进家门口的检察室。二是从“四大检察”法律监督格局及其目前内设机构设置角度，“枫桥式检察室”应该嵌入、融入检察权内部运行机制，与各内设业务机构的“检察部”有机衔接。成熟定型的“枫桥式检察室”，应当是新时代检察机关走出“衙门”深入乡村，以高质效法律监督服务基层社会治理，维护公平正义的重要制度设置和工作机制。