黄河流域公益诉讼检察协作的困境与破局

宋君华 胡勇

摘 要：公益诉讼检察协作是检察机关服务保障黄河流域生态保护和高质量发展、应对黄河流域治理难题的关键性举措。由于黄河流域的整体性与复杂性，实践中黄河流域公益诉讼检察协作存在制度建设不够健全、立法主体选择存疑以及检察信息化程度不高等问题。加强黄河流域检察机关跨区域、跨部门协作，必须从建立基础性协作制度、健全黄河流域公益诉讼协同立法机制、提升公益诉讼检察信息化水平等方面进行破局，以推动黄河流域公益诉讼检察工作高质量发展。

关键词：黄河流域 公益诉讼 检察协作

2022年10月30日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过《中华人民共和国黄河保护法》，为黄河流域生态保护和高质量发展提出了更高要求。党的二十大报告强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”。党中央在立法和司法层面加强对于黄河流域管理的顶层设计，如何完善健全黄河流域公益诉讼检察协作机制，需要检察机关在进行充分有效的调研、论证后给出合理合法的答案。

一、黄河流域公益诉讼河南流域检察协作成果

河南省检察机关在服务保障黄河流域生态安全中发挥了积极作用，持续发挥公益诉讼法律监督效能，在一体化办案、协作协同上成果丰硕。2021年11月11日，最高检印发《关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见》，提出检察机关要加强与沿黄九省（区）河长制办公室（以下简称河长办）、水利等部门的协作配合，推动沿黄省级检察院会签黄河流域环境资源公益诉讼跨省际区划管辖协作意见，解决黄河流域环境资源公益诉讼跨省际区划管辖问题，加强与行政机关、审判机关、监察机关的沟通协作等内容。河南省检察机关立足区域协作，开展了多种模式协作探索助力黄河流域保护。

据统计，截至2022年11月，河南省检察机关共办理了4267件［1］黄河流域生态环境与资源保护的公益诉讼案件，在服务保障黄河国家战略实施中发挥了积极的作用。

一方面，跨区协作，合力守“黄”。制度层面，黄河水利委员会（以下简称黄委会）联合黄河流域山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、甘肃、青海、宁夏9省（区）检察院，共同签署《黄河流域水行政执法与检察公益诉讼协作机制实施细则》，以解决调查取证难、认识分歧、信息壁垒等问题，强化监督合力，实现流域内司法与行政资源的最优配置，实现双赢多赢共赢效果。运行层面，2022年初，河南省检察院和山东省检察院与黄委会、河务局、河长办共同努力，督促解决一家企业在黄河干流河南、山东跨省界所建的浮桥拆除后、大型浮舟多年来侵占黄河主河道岸线的问题。除此之外，河南省检察院还处理了16个涉及跨省区域划分的公益诉讼案件。［2］例如，濮阳市检察机关积极与豫鲁交界的5个市和11个县区的检察机关建立了公益诉讼检察协作配合机制，共同致力于保護黄河及其支流金堤河的生态环境。三门峡市检察院也积极与山西运城、陕西渭南市检察机关合作，共同建立了黄河金三角的检察公益诉讼跨区域协作机制，以保护美好生活。

另一方面，内外联动，以法护“黄”。黄委会和河南省检察院建立了黄河流域水行政执法与检察公益诉讼协作机制，加强对黄河流域水旱灾害防御、水资源管理等涉水领域国家利益和社会公共利益的保护。河南省检察院还先后与省河长办、街道林长制办公室（以下简称林长办）共同构建了“河长+检察长”机制、“林长+检察长”机制，并在河南省全面推行。内外联动，共同开展整治河道行洪问题、“清四乱”［3］、饮用水水源地保护等专项活动，通过这些举措，协助解决农村生活垃圾乱堆、乡镇污水排放、农业面源污染和农村黑臭水体等问题。

二、黄河流域公益诉讼协作实践困境

（一）制度建设不够健全

基于流域环境行政公益的运行方式，检察机关之介入构成了行政机关、行政相对人、检察机关的三方参与者的双重博弈。［4］黄河之安澜事关重大，其中利益关系错综复杂。从河南流域涉黄河公益诉讼检察工作情况来看，由于黄河流域地跨九省区，黄河流域生态环境问题的分散性与黄河流域生态环境的整体性之间的矛盾是流域治理面临的主要矛盾，黄河流域公益诉讼协作机制想要高效运行还有很多问题需要解决：一方面，检察机关与行政执法部门之间的线索移送机制和信息共享机制尚未完全建立起来，与纪委监委、人民法院以及行政机关的衔接工作也存在一定的缺口。在信息共享和案件线索移送等方面，还无法实现完整对接，导致案件线索的来源渠道受限，从而制约了整体工作的推进。另一方面，公益诉讼检察工作中，线索的发现、调查取证和鉴定评估都存在一定的困难。此外，公益损害鉴定、惩罚性赔偿金以及环境损害修复资金的管理方面也缺乏明确的成文配套机制。

九省区检察机关要实现黄河流域生态环境与资源高质效保护协作，必须将黄河流域公益诉讼协作机制置于顶层设计之下，形成完整的制度规范体系。

（二）立法主体选择存疑

完善流域法律制度体系实质是在多元主体的正当利益之间采取“平衡法”，而非简单应用“排除法”。［5］要通过统一立法和空间规划来统筹流域内上下游、干支流、左右岸的开发利用活动、流域内不同生态要素保护治理行为，统筹流域区域行政区之间的资源要素流动，统筹流域与其他江河湖库之间的生态系统供需平衡关系。［6］黄河流域公益诉讼协作机制想要达到规范化程度最高的状态，最终还是要落实到以立法来规制各主体，立法路径一般为：多省协调立法进行契约治理和最高检联合其他行政机关进行部门立法。从选择协调多省进行契约治理的角度看，仍存在一些问题：

1.从缔约环节来看，签署的协议法律基础不坚实、执行力不足以及内容空泛、操作性不强。跨省契约的制定某种程度上缺乏法律依据，当前不论是宪法还是法律都没有明确授权地方政府签署合作协议，更没有专门的“地方政府关系法”协调规范地方政府间行为。

2.从实施环节来看，如果没有成立专门的跨省流域公益诉讼协作管理机构，就会导致推动契约治理的组织载体缺失，尤其是对于省际公共事务的治理，特别需要能强力推进协议执行的管理机构。否则即使是建立了跨省流域公益诉讼协作的联席会议制度，也无法有效落实协议中各项内容的实施。

3.从制度与机制建设来看，跨省流域公益诉讼契约性机制很难做到保障其制度和机制的系统性，如多元主体达成集体行动的协同治理机制，以及包括成本分摊机制、利益补偿机制与分享机制在内的各主体利益协调系列机制等。

4.从治理争端的解决机制来看，联席会议制定的契约可能存在责任条款不明确，管辖机构不明确、线索移送不及时等问题。［7］

（三）检察信息化程度不高

公益诉讼检察案件较为复杂，涉及黄河流域生态环境和资源的高质量保护全领域，相关法律法规也很多，这导致工作量大、难度高。实践中，各省区检察系统之间存在信息壁垒，影响了黄河流域公益诉讼检察工作的质量和效率，各地以问题为导向将目光锁定了蓬勃发展的大数据，科技也让公益诉讼跑出了“加速度”，但是在推行中由于观念滞后、技术水平不高、人才匮乏等原因导致一些费时费力设计的检察平台和数据模型最后沦为“僵尸平台和僵尸模型”，严重拖慢了基层检察院信息化进程步伐。同时，利用大数据助力公益诉讼检察也是一把双刃剑，在提高效率的同时也会产生“科技异化”现象。检察机关在行使自身职权时必须要时刻警醒防止越界，对超越检察系统本职工作的事项不能越权。

三、黄河流域公益诉讼协作的优化举措

（一）建立基础性协作制度

1.畅通信息共享和案件线索移送机制。首先应该加强九省检察机关之间的案件和信息资源共享，及时并主动地交换办案信息。受理方的检察机关在收到案件线索后，应当在具体时限内进行办理，并将审查处理和立案情况向移送案件线索的检察机关进行通报。其次，检察机关要加强与政府相关部门、监察机关和审判机关的工作衔接，建立案件线索双向移送和信息沟通共享等制度机制，推进检察机关与行政部门之间的沟通协助，完善公益诉讼联席会议制度。最后，检察机关收到其他省区行政机关及个人提交的线索时也应该及时办理，利用好“检察+河长”制度，主动对接，实现“人找案”。同时以上行动时长都应当作为公益诉讼办案考核内容，以此正向激励各检察机关的积极性。

2.建立跨区域案件办理协作机制。（1）建立完善的跨地区调查取证、委托鉴定合作机制。在办理案件时，如果需要进行跨地区调查取证，可以向协作方检察机关请求提供办案场所和技术装备等支持，必要时还可以协调相关部门和鉴定机构提供帮助。（2）建立跨区域黄河流域重大生态环境保护案件会商和联合办理机制。对于跨区域重大案件，应由发现线索的检察机关先行调查，同时联系相关接壤检察机关，相互配合，本着有利于案件办理和环境修复的原则，协商管辖，必要时联合派员参与案件调查。（3）建立跨区域的黄河生态环境修复协同工作机制。如果环境受损地与办案检察机关所在地不一致，办案检察机关应主动加强与环境受损地检察机关之间的协调沟通。环境受损地的检察机关应积极配合办案检察机关，共同履行生态环境修复与损害赔偿执行的监督工作。

（二）健全黄河流域公益诉讼协同立法机制

笔者认为可以借鉴多省“共同立法+决定”立法模式来解决黄河流域公益诉讼协同立法的特性问题。即九省（自治区）联合出台会签文，共同决定共性事项和原则性事项，之后再由各地分别制定具体规章制度进行细化和落实。

1.共同决定主要围绕跨黄河流域公益诉讼中的共性问题，诸如建立系统内外案件线索移送制度、统一标准、统一监督、统一责任、统一保护措施和案件联合办理协调机制等，由多省检察机关做出承诺；各省检察机关的规章制度则侧重细化和落实，体现特色和可操作性。这种“基础套餐+个性化定制套餐”的立法组合，运用了整体性治理理论，兼顾黄河流域生态环境和资源保护的共性和个性问题。

2.不断提高立法技术，提高立法质量，科学立法，民主立法。立法过程中贯彻人民主权理论，强化公众参与，以减少部门利益干扰。

3.突出生态属性的公益诉讼协同内容，流域环境公益诉讼是基于流域环境保护的复杂性和特殊性两方面原因，而为流域生态建设服务的，因此在流域环境公益诉讼的协同立法上突出流域生态保护的特殊性、专门化，对流域生物多样性保护、生态补偿和修复等特有问题进行具体化立法，适用列举式立法技术。

（三）提升公益诉讼检察信息化水平

以公益诉讼检察信息化统筹推进为切入口，可以采取以下措施：

1.建立扩充黄河流域公益诉讼检察业务数据库。数据是一切业务的出发点和落脚点，也是破除行政机关和检察系统间信息壁垒的关键点之一。我国环境行政“命令－控制”的模式会导致除行政机关以外的其他流域主体地位弱化，从而减弱实质性监督的效果［8］，而在以上语境中从行政机关获取数据困难是可以预见的。因此，建立黄河流域公益诉讼检察业务数据库的首要程序就是成立黄河流域公益诉讼检察小组，黄河流域沿岸各市县公益诉讼检察部门为小组成员，由最高检公益诉讼检察厅派员任组长，同黄委会、河务局等行政机关签订数据获取合作协议，保证数据来源的动态和多元，同时也能防止各市、县检察机关以高成本投入的大数据法律监督模型成为“僵尸模型”束之高阁。

2.持续推进信息化建设的评估审核。数据库建设过程中，必须持续推进外部评估程序，检察业务系统中的尝试与探索，必须以“理想坚定”和“逻辑明确”为贯穿其中的中枢神经。建议引进第三方监督和评估机构，可以从“益心为公”志愿者中挑选相关专业人员参与监督和评估，定期评查后出具调查报告，包含實质性审查和程序性审查两个方面，设定动态但具体的评价标准，在评价数据的同时还应探究大数据助力公益诉讼检察监督的作用和收益，对于徒有其表并无实际用途的大数据法律监督模型一律取消运用，逐步搭建较为系统、务实的智能辅助系统。

3.提高对数据安全的重视度，数据抓取必须遵循适当性标准。所谓“适当”，即是监督标准对大数据治理下裁量空间分割细化的合理性。作为一种利益分配规则，公平公正是利益分配的首要准则。［9］而在黄河流域生态环境与资源高质效保护领域，公共利益、公民个人利益与法人、非法人组织利益复杂交错，矛盾集中。远离实践而制定的监督标准最容易出现“不适当”的问题。这就更加需要在制定过程中强化监督标准的适当性。

未来九省检察机关在完善建立健全黄河流域公益诉讼检察协作的同时，更要充分运用典型案例， 整合宣传资源，广泛宣传检察机关服务和保障黄河流域生态环境的举措和成效，引导鼓励群众、社会组织等提供案件线索，让社会各界更加了解、关注和支持公益诉讼检察工作。同时做好案件信息公开工作，及时发布办理涉及黄河流域案件的情况，以实现办理一案、教育一片、治理一面的最佳法治效果。