检察委员会专职委员制度运行状况考察

王延卫

摘 要：检察委员会专职委员制度运行以来，对加强和改进检察委员会工作起到了积极作用。同时专职委员一直未被《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国检察官法》等确认，职务行政色彩浓厚，存在与司法责任制改革后突出检察官办案主体地位的要求不符，职能定位不明确，基层检察院专职委员职责“不专”等问题。建议修改有关法律规定，将专职委员明确为法律职务，依法定程序任免；厘清职能，聚焦检察委员会工作主业，适量分管其他检察工作；重视实践经验总结和理论研究，推动检察委员会专职委员岗位设置运行科学化、规范化。

关键词：检察委员会专职委员 运行状况 法律职务 职能

检察委员会（以下简称“检委会”）是我国各级检察机关讨论重大案件和检察工作中其他重大问题的决策机构［1］，其中设立的检委会专职委员是中国检察制度的特色，对于改善检委会委员结构，提升检委会工作质量发挥了重要作用。但在实践运行中，由于主客观因素制约，导致检委会专职委员的功能作用发挥不充分。笔者拟结合基层实践，就检委会专职委员相关问题进行探讨，以期为完善检委会制度提供参考。

一、检委会专职委员制度的历史沿革

（一）探索创设专职委员

1999年，最高检发布的《关于改进和加强检察委员会工作的通知》中，首次提出选拔任用检委会专职委员，该通知出台的背景是贯彻党的十五大关于推进司法改革精神，改进和加强检察委员会工作，设置专职委员，选拔标准为“资深检察官和优秀检察官”。2003年，最高检修订《检察委员会议事规则》，确立了专职委员“第一个”发表意见的规则，发挥法律政策水平高等业务优势，为检委会决策提供参考，后该规则被《人民检察院检察委员会议事和工作规则》延续。

（二）写入党中央文件

2006年5月，中共中央印发《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，这是党中央第一次就加强人民检察院工作作出决定，该决定专门提到为加强人民检察院检察委员会建设，根据工作需要，可以设置专职委员2名左右，按照同级党政部门副职规格和条件配备。2008年，最高检修订《人民检察院检察委员会组织条例》，规定专职委员为检委会组成人员，其地位排序在正副检察长之后、内设机构负责人之前，符合其党政部门副职的身份。

（三）专职委员制度发展完善

党的十八大以来，中央部署全面深化司法体制改革，检委会专职委员制度进一步丰富完善。2019年最高检印发《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》，对专职委员司法办案作出规定，以适应司法责任制改革后入额院领导办案要求。2020年，最高检在整合《人民检察院检察委员会组织条例》《人民检察院检察委员会议事和工作规则》等基础上，颁布《人民检察院检察委员会工作规则》，该规则继续明确检委会组成人员，规定设专职委员，为地方配置专职委员提供依据。［2］值得注意的是，该规则对专职委员发表意见顺序作了调整，即委员、专职委员、担任副检察长的委员和主持会议的委员，这一调整理由是保障检察官职务等级更低的委员更敢于发表意见，避免作为院领导的专职委员“先声夺人”，从而更符合检委会民主集中制的运行逻辑。

二、检委会专职委员配置及履职现状考察

（一）检委会专职委员的任职条件

1.专职委员年龄結构。2023年5月份，笔者选择某省不同设区市的13个基层检察院为样本进行统计分析，主要依据是官网公布的“院领导简介”。被研究单位共配备专职委员21人，从年龄结构分析，除1人未公布出生日期外，11人为“70后”，占55%；“60后”与“80后”平分秋色。年龄跨度上，年龄最小的是1989年出生，现年34周岁，年龄最大的是1966年出生，现年57周岁。［3］总体看，该省检委会专职委员队伍年富力强，充分体现了中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》“注重发现和培养年轻干部，用好各年龄阶段干部”的要求。

2.专职委员的综合素质。从发布的履历看，专职委员均是大学及以上学历，有中层副、正职、检委会委员等工作经历，熟悉检察业务和检委会议事规则，业务能力、组织协调能力等得到实践检验。比较典型的是A区检察院专职委员，其历任书记员、助检员、检察员、公诉科副科长、案管科副科长、监所科副科长、检委会委员、公诉科科长等。该专职委员从最基层书记员一步一个台阶干起，经历了刑事检察、案件管理、刑事执行检察三个不同业务部门负责人，证明组织部门在选任专职委员时，充分考察干部视野站位、法律政策水平、业务熟悉度等。

（二）检委会专职委员的任免程序

根据党政干部管理权限，基层院检委会专职委员属于同级市（县）、区管干部，其产生程序是：基层院党组根据工作需要和干部职位空缺情况，向同级党委、组织部门提出动议，同时向上级检察院报告，听取上级院意见建议。党委采纳建议后，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的程序选任。需要说明的是，检委会专职委员的任免是经党委研究决定并发布的，不需要经过人大常委会任免程序，与副检察长、检委会委员、检察员，及法院庭长、副庭长存在区别。主要理由是，检委会专职委员是依据《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》设置的职务，属于党内法规文件，而非法律规定。

（三）检委会专职委员职能定位

根据对选取的上述基层院梳理发现，8家单位的检委会专职委员分管或者协管领域包括但不限于检委办工作，一般包括检委办、技术、法警、案件管理、法律政策研究等工作。5家基层检察院专职委员不分管与检委会相关工作，占被调研单位总数的38.5%。可见，专职委员职责“不专”现象比较明显，即有的分管领域庞杂，有的日常工作与检委会工作没有关联。笔者发现，上述问题的讨论存在已久，早在2008年，甘肃省检察机关在调研中就发现，由于人员紧张、办案任务重等客观因素制约，导致专职委员不能专人专职问题。［4］

三、检委会专职委员制度短板原因分析

从上文调研和笔者实务观察发现，基层院检委会专职委员的人员配备总体上比较强，政治、业务、年龄等符合检察院副职的各项要求，但是专职委员在检委会工作中的作用却不同程度存在淡化和弱化情况。

（一）职务的行政色彩浓厚

1954年9月颁布的《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）规定各级人民检察院设立检委会，后共经历了1979年、1983年、1986年和2018年四次修正，对检委会的设立、检委会委员任免等均作了规定，但并没有关于专职委员的规定。《中华人民共和国检察官法》（以下简称《检察官法》）于1995年颁布，后历经2001年、2017年、2019年三次修正，均对检委会委员任免等进行规定，同样未提到专职委员。可见检委会专职委员一直未被法律明确认可，不属于法律职务。同时《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》着重明确了检委会专职委员的政治待遇，其任免程序完全按照党内干部任免程序进行，成为行政意义上的领导干部。由此导致一些基层检察院将专职委员当作普通院领导看待，在班子成员工作分工时，分配较多与检委会无关的其他业务工作，甚至分管领域完全与检委会工作无关。

（二）专职委员有关的配套规定不完善

自检委会专职委员职务创设以来，有关其职责权限的规定不多，且更偏重于程序性规定。现行的 《人民检察院检察委员会工作规则》，吸收了检察机关司法责任制改革成果，基本涵盖检委会工作的主要方面［5］，但是该文件对专职委员的履职表述仅两处，一是检委会专职委员发表意见的顺序，二是检委会专职委员与检察长、副检察长一样，承办的案件或者事项提交检察委员会讨论时，应履行双重职责。显然，《人民检察院检察委员会工作规则》关于检委会专职委员应“做什么”“怎么做”的规定是比较单薄的，“做得怎么样”的考评性规定是空白，导致检委会专职委员履职缺乏足够制度依据和规范指导，面临无所适从的尴尬。

（三）将专职委员与检委会办事机构负责人混同

《人民检察院检察委员会工作规则》专章规定了检委会办事机构（以下简称“检委办”）的职责，即负责检委会日常工作，并列举了检委办的职能，拟提交检委会案件（事项）材料规范性审核、对法律问题提出意见、检察长列席法院审委会工作、检委会决定督办等。有个别基层检察院分不清专职委员与检委办职责，由专职委员兼任检委办负责人。笔者认为，检委办作为办事机构，其承担的是检委会的辅助性、事务性工作，如果将检委办负责人“高配”，由院领导层级的专职委员负责上述具体琐碎工作，有“大材小用”之嫌。根据中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，设置专职委员目的是为了加强检察委员会建设，将专职委员混同为检委办负责人，则体现不出专职委员的独特价值，甚至降低了设置专职委员的必要性。

（四）重职务选任轻总结研究

实践中，不少基层检察院从实用主义出发，重视“专职委员”职务解决干部晋升的功能，轻视专职委员制度实践探索。笔者搜索各级检察机关开设的“信息简报”栏目，很少看到关于发挥专职委员职能作用的动态信息、经验总结，一定程度上印证了专职委员制度探索创新少。同时，关于检委会专职委员的理论研究热度不高，通过中国知网检索关键词“检察委员会专职委员”，检索到文献总数147篇。［6］其中2010-2014年间达到理论研究热度峰值，此后研究熱度趋冷，2019-2022年仅11篇。2023年1-7月份，检察委员会专职委员的研究文章为空白。且作者以检察机关干警为主，专家学者关注度不高，研究的深度也有限，导致了思想认识的浅显化，制度创新缺少有力的理论支撑。

四、检委会专职委员制度完善路径

（一）明确专职委员为法律职务

检委会委员是一项法律职务，作为检委会委员中的专职委员却未被现行法律明确认可，与其职务设置不匹配，亦不符合检察工作现实需要。因此，专职委员作为检委会这一办案组织的重要成员，应当在法律中确认其存在，以避免检委会委员与专职委员法律地位不同的尴尬。同时，依法定程序任免专职委员，符合司法责任制改革后，突出检察官而非行政领导在司法办案中主体地位的价值取向。基于此，笔者建议对《检察院组织法》《检察官法》进行相应修改，比如《人民检察院组织法》第30条可以改为“各级人民检察院设检察委员会。检察委员会由检察长、副检察长和若干资深检察官组成，成员应当为单数，并设专职委员”。同时比照副检察长、检委会委员，由检察长提请本级人大常委会任免。

（二）建立检委会专职委员履职配套机制

1.明确主责主业。笔者认为，专职委员除履行检委会委员的职责外，其主责就是加强检委会工作。专职委员应当分管检委办工作（有2名专职委员的，应明确1人分管），但专职委员不是重复检委办的工作，而是站在全院角度统筹开展检委会工作。具体包括：（1）审查上会议题。指导检委办对于拟提交检委会讨论的案件和事项全方位把关，如材料规范、上会必要性，必要时听取承办部门及承办人意见，了解案件和事项具体细节，防止审查走过场。根据对案件和事项审查情况，对是否上会提出处理意见，报检察长决定。（2）督促决定执行。检委会是法定的检察业务决策机构，其决定执行情况关系法律的权威性、严肃性，专职委员负有督促执行的职责。对于执行难度大或者执行效率低的案件或事项，检委办督办力度不足的，由专职委员牵头督办，必要时依照规定程序报告检察长。（3）承办检委会其他重要工作。《人民检察院检察委员会工作规则》第9条第（2）（3）项未明确牵头部门，实践中检委会讨论的比较少。建议在检察长领导下，由专职委员牵头或者协同相关院领导，研究制定贯彻执行本级人大及其常委会决议的重要措施，牵头组织调研“四大检察”业务工作遇到的重大情况、重要问题等，提交检委会讨论决定。

2.适当承担非检委会工作。（1）列席法院审判委员会。2015年最高检出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定，副检察长、检委会专职委员受检察长委托，可以履行检察长的相关职责。实践中，当法院审判委员会（以下简称“审委会”）讨论的议题属于检委会专职委员分管领域时，检察长一般会委托专职委员列席，而不是委托与议题无关联的副检察长列席，这一做法符合工作实际，但在法律层面存在争议。因为根据《人民检察院组织法》《人民法院组织法》规定，检察长委托的副检察长，可以列席同级法院审委会会议，但没有赋予专职委员的列席资格。根据2004年最高检法律政策研究室关于对《人民检察院刑事诉讼规则》中“检察长”含义的答复，“检察长”应当理解为包含“副检察长”，但若将专职委员等同于副检察长，以此获得检察长委托，是不符合一般人认知的，也不符合法律精神实质。笔者建议，修改相关检法“两院”组织法，明确检察长委托列席的对象包括副检察长、检委会专职委员。（2）适量分管其他检察工作。检委会讨论决定的案件和事项涉及“四大检察”方方面面工作，专职委员可以分担适量综合业务工作，如法律政策研究、案件管理等，或者协助副检察长管理部分核心业务工作，如经济犯罪检察或公益诉讼检察，确保专职委员始终参与一线业务工作，有助于其提升检委会议事能力，也有利于年轻专职委员长远发展。

3.建立健全培训、考核机制。2022年最高检印发的《检察官教育培训工作条例》对初任专职委员培训作出规定，建议检察机关教育培训部门研究开设更具针对性的课程，指导专职委员如何更好发挥表率作用，参与检委会会议讨论，承担检委会交办的任务。专职委员因检委会而设，理应接受检委会监督，建议建立专职委员评价机制，每半年或1年向检委会提交述职报告，重点汇报推进检委会工作的举措和成效，由检委会委员进行点评或者打分，履职评价情况记入年度绩效。

（三）营造研究、宣传专职委员制度的氛围

鼓励基层检察院探索创新。检委会专职委员工作是检委会工作的重要组成部分，各级检察院应加强重视。列为年度检察院党组重点工作，可在检察内网“检察信息简报”或者官方微信公众号等载体开设检委会工作专栏，邀请专职委员谈履职，集中宣传推广各地相关经验做法，营造良好氛围。与法院开展交流合作，实现检委会、审委会专职委员制度衔接，通过交流互鉴、同堂培训等，挖掘制度价值，扩大影响力，为专职委员制度完善发展注入活力。重视理论研究，与高校、法学会等合作，组织课题招标、专题研讨等活动，推动实务界、理论界更多关注检委会专职委员制度建设，推出有价值、有影响的研究成果和理论文章，以理论研究深化思想认识、推动实践发展。