我国公共卫生应急管理体系建设的现实考察、实践困境及其应对策略

施秋义

［摘 要］公共卫生应急管理体系建设作为我国应急管理的重要组成部分，因其自身的特殊性，在提升我国整体应急管理体系水平方面扮演着重要的角色。通过对我国公共卫生应急管理体系建设进行现实考察，发现其中存在公共卫生应急管理队伍建设水平显著提升、公共卫生应急制度体系建设不断完善等现实状况。探究我国公共卫生应急管理体系建设的实践困境，发现我国公共卫生应急管理体系建设存在法律法规建设需要进一步完善，监督力度需要进一步加大，智能化水平需要进一步提高，以及资源投入力度需要进一步加大等问题。为更好地提升我国公共卫生应急管理体系建设能力，文章提出要进一步完善公共卫生应急管理法律法规，加大公共卫生应急管理法律监督力度，提高公共卫生应急管理智能化水平，加大公共卫生应急管理资源投入力度。

［关键词］公共卫生；应急管理体系；现实考察

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.14.065

［中图分类号］D630.1；R197［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2023）14-0199-03

1      问题提出

公共卫生应急管理体系建设是国家实现长治久安的重要治理领域，得到了党和政府的高度关注。例如，国务院办公厅于2006年印发了《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》，2017年又印发了《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划的通知》，2021年更是基于我国社会发展实情切实出台了《“十四五”国家应急体系规划》。

从学界研究来看，以往的研究从不同的视角针对公共卫生应急管理体系建设进行了一定的探讨和分析。一是在关注类型对象上，有研究者着眼于农村中小学校公共卫生应急管理体系遇到的挑战和应对［1］；有从政策工具视角切入，探析我国在公共卫生应急管理体系层面呈现的发展状态［2］。二是在公共卫生应急管理体系建设实践困境上，有研究者从法律法规、综合治理、资源供给等几个方面展开分析［3］。三是在对策上，有研究者从管理主体、管理目标、管理规范、管理保障以及管理方法等方面进行分析［4］；也有研究者从加快应急基础设施的数字化转型、加快应急管理数字化平台建设、加强数字技术和垂直领域应急管理的融合应用3个方面进行分析［5］。

总的来说，早期学界相关研究抓住了公共卫生应急管理体系建设的外延问题，并特别强调条件保障、队伍建设等方面，但在新时代发展背景下，公共卫生应急管理体系仍面临诸多问题亟须解决。就目前而言，学界已有的研究还存在研究内容较为碎片化的特点，侧重于关注应急体系建设的现状、条件保障等某一方面，未能从整体上思考公共卫生应急管理体系建设体制机制，公共卫生应急管理体系在推进过程中对于其自身存在的现实表征、当前存在的困境以及如何更好地促进新时期公共卫生应急管理体系建设之间的关系尚未厘清。同时，公共卫生应急管理体系建设并不是由单方面因素制约和决定的，而是多因素共同作用的结果。基于此，本研究从分析公共卫生应急管理体系建设的现实考察视角切入，系统分析当前公共卫生应急管理体系建设遇到的现实困境，进而提出切实可行的公共卫生应急管理体系建设路径，以期为新时代背景下更好地完善公共卫生应急管理体系建设提供参考和借鉴。

2      我国公共卫生应急管理体系建设的现实考察

随着我国社会经济的不断发展，人民生活水平大幅跃升，党和政府在公共卫生应急管理体系建设上也投入了更多的精力。在党和政府以及人民群众的共同努力下，我国公共卫生应急管理体系建设取得了较为显著的成就，主要体现在以下两个方面。

一方面是公共卫生应急管理队伍建设水平显著提升。经历多次公共卫生事件后，我国公共卫生应急管理队伍的建设水平逐步提高。首先，从队伍建设的目标来看，各类公共卫生项目的管理目标逐渐清晰、细化和精准，队伍建设也朝著精准化的方向发展，着力建设整体机动性强的公共卫生应急管理队伍。其次，就队伍建设的内容来看，从个人技能培训、考核、评价、岗位设置，再到组织建设规划都逐步得到完善。最后，从队伍建设的成效来看，科学化和高效化程度不断提升，主要体现在科学的领导架构和岗位设置上，这使队伍的整体协调能力显著提高，行动力增强。

另一方面是公共卫生应急制度体系建设不断完善。作为我国应急管理重要组成部分的公共卫生应急管理，在促进我国管理体系建设、保障人民安全等方面有着不可替代的作用。为了更好地促进我国公共卫生应急管理体系建设发展，党和政府在不同时期相继颁布了很多政策文件，如2006年印发的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、2007年印发的《关于加强基层应急管理工作的意见》、2009年印发的

《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》、2017年印发的《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》以及2022年印发的《“十四五”国家应急体系规划》。随着有关公共卫生应急管理体系建设政策的颁布与实施，新时期公共卫生应急管理体系建设发展遇到良好的政策契机及政策支持，同时也反映了我国公共卫生应急管理体系建设不断健全。

3      我国公共卫生应急管理体系建设的实践困境

公共卫生问题的发生对我国国家治理体系和治理能力提出了更高的要求和挑战。就目前而言，虽然我国公共卫生应急管理体系建设取得了优异的成绩，但随着社会的不断发展，尤其是新时代对我国公共卫生应急管理体系建设提出了更高的要求和挑战，我国公共卫生应急管理体系建设在发展过程中仍面临诸多困境亟须打破，这些困境具体体现在以下几个方面。

3.1   公共卫生应急管理法律法规建设需要进一步完善

构建公共卫生法律体系是卫生法治建设的核心问题，相关法律、法规的制定能够为公共卫生应急管理提供指导原则和依据［6］。就当前公共卫生法律体系的建设情况来看，存在3个方面的困境：第一，相关法律法规呈零散状态，缺乏系统性和有机性，易导致公共卫生法治建设在执法、司法、守法等方面存在困难，同时也容易出现重复立法的情况。第二，应急管理法律法规容易与其他法律法规之间存在衔接困难的问题，缺乏针对性和可操作性，并且易造成各部门之间的责任冲突或重叠。第三，法律文本中频繁出现“相关部门”的表述，没有明确责任主体，意味着履职时易出现推诿、扯皮的现象，以及追责时无人担责的情况。

3.2   公共卫生应急管理监督力度需要进一步加大

完善公共卫生监督工作是健全公共卫生管理体系的重要组成部分，也是维护公共卫生工作的关键防线。由于相关责任体系和问责机制建设得不到位，目前我国的公共卫生应急管理监督力度还比较小，主要表现在以下几个方面：第一，责任体系不清晰，对应急资源的监管责任主体不明确；问责力度不大，且责任主体不明确导致问责对象模糊。第二，各级政府及部门对公共卫生监督的重视程度不足，人民群众的监督意识淡薄，内部监督和外部监督都存在缺位现象。第三，监督工作缺乏强有力的人、财、物力保障，各级卫生监督机构的设施设备配置、工作经费保障等仍然表现不足，卫生监督人才更替频繁、流失严重。第四，对于突发公共卫生事件的监督往往主要定位于事件发生后，缺乏有效的全过程监督。

3.3   公共卫生应急管理智能化水平需要进一步提高

随着信息技术手段不断发展完善，公共卫生应急管理智能工具的应用程度也在不断提高。尽管如此，我们也应该意识到聚焦于手工操作层面的事项仍然较多，完全智能化和半智能化的应急管理设施较少。例如，预警信息报送和发布、信息共享、数据捕捉和更新等方面运用大数据、互联网、人工智能的程度不高，信息化智能工具的功能尚未凸显。大数据和互联网技术作为数据收集、分析和应用的重要工具，也是提高公共卫生应急管理智能化水平的基本手段，但数据作为重要资源，大多掌控在政府手中，并不完全对社会公开，因此数据共享程度低也成为阻碍智能化水平提升的因素之一，给公共卫生应急管理工作带来极大的挑战。

3.4   公共卫生应急管理资源投入力度需要进一步加大

公共卫生应急管理资源投入力度不足主要表现在卫生服务机构硬件设施配备不足，如医疗设施、物资储备不足，在发生公共卫生事件时，县级物资往往需要紧急调度；政府对公共卫生的支出不足，公共卫生支出在地方财政总支出中占比较低且结构不合理；公共卫生人员规模不足，发展乏力且流失严重。从资源的分布情况来看，由于城乡发展和东西部发展不平衡，公共卫生资源在分布上存在城乡不均衡和东西部不均衡的状况。所以，应当加大资源相对短缺的乡村和西部地区的资源投入力度。从资源的利用程度来看，卫生系统内部资源整合程度低，有效利用率不高，说明资源没有得到合理利用，这也从侧面反映了我国在公共卫生应急管理上还存在资源供给水平有待提升的问题。

4      我国公共卫生应急管理体系建设的策略

随着社会经济的不断发展，我国公共卫生应急管理体系建设的有关制度逐渐建立健全，但就目前而言，我国公共卫生应急管理体系建设仍面临诸多问题亟须解决，如我国公共卫生应急管理体系建设还未能得到高校、政府以及广大人民群众的积极回应，致使我国公共卫生应急管理体系难以起到真正的效果。为了进一步帮助我国公共卫生应急管理体系建设实现高质量发展、适应社会发展以及满足人民群众发展诉求，还需关注以下基本问题。

4.1   完善公共卫生应急管理体系建设法律法规

由于人的精力有限，党和政府在制定公共卫生应急管理政策时，总会考虑把有限的资源投入最核心的领域，进而最大限度发挥资源的效能。在公共卫生应急管理体系建设上，党和政府为了更好地促進公共卫生应急管理体系建设，在不同时期相继出台了一些相关政策文件，但随着社会的不断发展，尤其是进入新时代后，我国公共卫生应急管理体系建设也要与时俱进、因时而变。党和政府在加强公共卫生应急管理体系建设的同时，也要出台契合时代发展要求、反映时代变化之需的政策，增强公共卫生应急管理体系建设的精准性。

4.2   加大公共卫生应急管理体系建设法律监督力度

有效的监督是公共卫生应急管理体系顺利推进的重要保障。有法可依、违法必究已经成为法律运行的重要特征。公共卫生应急管理体系建设同样离不开有效的法律监督。在资源有限的前提下，政策决策者不可能对所有的事务都倾入同等的注意力。为了有效推进公共卫生应急管理体系建设，在实施某一政策前，需要对政策进行预演、评估，以此来降低政策运行的成本。同时，负责监督的监管部门也要各司其职，在职权范围内开展业务。公共卫生应急管理体系建设是一项专业性高、复杂性强的系统工程，不能只依靠单一部门。在监督公共卫生应急管理的过程中，各类主体都是监督的主动承担者，要及时对一些违反法律法规的公共卫生应急管理体系建设现象进行通报批评，确保公共卫生事业实现良序发展。

4.3   提高公共卫生应急管理体系建设智能化水平

在信息化快速发展的今天，公共卫生应急管理体系建设的各领域要增强智慧教室教学环境的建设意识，把微格教室、智慧教室的建设纳入公共卫生应急管理体系建设，通过“互联网+教育”、5G无线通信以及云平台的运用，促进公共卫生管理逐步向智能化方向过渡。互联网的快速发展给我国公共卫生应急管理体系建设带来了契机，大量的数据资源为公共卫生应急管理体系数字化建设提供了有利条件。在互联网不断发展的今天，各类互联网企业正逐步涉足公共卫生领域。鉴于此，我国的公共卫生应急管理体系建设要因时而变，积极利用互联网带来的优势，及时搜集和汇总有关公共卫生应急管理体系的数据资料。与此同时，相关部门还要通过运用互联网平台来建立一套属于自己的数据库资源，为应对突发的公共卫生事件做好保障，进而有效降低工作人员的劳动强度、降低感染风险。

4.4   加大公共卫生应急管理体系建设资源投入力度

在资源有限的前提下，如何促进资源的优化调整，更合理地分配资源，对于社会发展有着重要的作用。在我国的公共卫生应急管理体系建设中，应急管理能力的提升对于促进我国公共卫生应急管理体系建设发展有着重要作用。在经历多次公共卫生事件后，我国在公共卫生应急管理方面取得了举世瞩目的成就，也为世界其他各国应对类似事件提供了具有建设性的中国方案。在我国公共卫生取得成就的基础上，为了进一步促进我国公共卫生应急管理体系建设，应根据实情适当加大资源投入力度，如加大人才队伍的培训力度，完善防治现有公共卫生事件的设施设备，以及在财政上预留资金空间，提高资金使用效率。除此以外，还要积极推进各级公共卫生服务中心基层卫生体系有关项目的建设，不断提高我国公共卫生应急管理体系建设的保障能力。

主要参考文献

［1］肖桐，谢爱磊.农村中小学校公共卫生应急管理体系建设：挑战和应对［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2021（4）：164-175.

［2］刘霞，闫温馨，刘珏.基于政策工具的我国公共卫生应急管理体系建设政策文本量化分析［J］.中国公共卫生，2021（5）：853-859.

［3］李继伟，徐丽君，王爽.加快完善我国公共卫生应急管理体系［J］.宏观经济管理，2021（1）：44-48，64.

［4］钟开斌.国家应急管理体系：框架构建、演进历程与完善策略［J］.改革，2020（6）：5-18.

［5］张伟东，高智杰，王超贤.应急管理体系数字化转型的技术框架和政策路径［J］.中国工程科学，2021（4）：107-116.

［6］田永坡.“互联网+”与人力资源服务业创新发展状况：基于调查数据的研究［J］.中国人力资源开发，2017（8）：148-155.

［收稿日期］2023-01-16