“高质量”导向下义务教育集团化办学的主要瓶颈与发展路径

范小梅　谢嘉琪

【摘 要】集团化办学是现代教育治理的创新举措。义务教育集团化办学是集团化办学的关键环节，在扩大区域优质义务教育资源覆盖面、促进区域义务教育薄弱学校成长发展上有显著成效，较好地回应了义务教育优质均衡发展的时代要求。然而，从教育高质量发展的视角出发，义务教育集团化办学仍然存在“制度壁垒有待突破”“评价闭环尚未形成”“协同机制不够完善”等瓶颈问题。文章建议，未来义务教育集团化办学应以系统观念为指导，打破制度壁垒；以改进优化为目标，实现评价闭环；以互动共赢为目标，形成協同机制。

【关键词】高质量 义务教育 集团化办学 瓶颈 路径

党的十九届五中全会将“建设高质量教育体系”作为“十四五”时期直至2035年国民经济和社会发展的目标之一，这是我国教育事业改革与发展的新使命。在“高质量”导向下，如何以义务教育的高质量发展为着力点，持续发力，辐射两端，为推动建设高质量教育体系多做贡献，成为当前义务教育集团化办学实践及研究的新动向、新议题。

一、义务教育集团化办学的基本成效

义务教育在教育系统中具有基础性地位。义务教育集团化办学作为二十多年来基础教育中卓有成效的办学模式，主要通过扩大区域优质义务教育资源覆盖面这一“高线”和促进区域义务教育薄弱学校成长发展这一“低线”，发挥“承前启后”作用，进而提高整体教育水平“中线”，达成持续为建设高质量教育体系蓄力赋能的实践初衷。

（一）中观视角上扩大了区域优质义务教育资源的覆盖面

随着我国经济社会发展水平不断提高，老百姓对优质义务教育资源的需求也在同步凸显。以名校为基础的义务教育集团化办学实践模式，其本质不在于通过“强强联合”将某一所学校“做大”，而是从优质均衡视角出发，让名校引领新建学校、薄弱学校或农村学校，以强带弱，携手发展，最终促进优质义务教育资源辐射到老百姓家门口。以成都市为例，成都市自2009年开始从市域层面探索集团化办学路径，并于2012年形成“备案—建设—评价—改进”的教育实践闭环。[1]截至2022年10月，成都义务教育阶段学校已建成中小学教育集团81个，覆盖143所成员学校。原本集中在名校、优质学校的优质教育资源，通过集团化办学模式从城市辐射到优质义务教育资源相对“低洼”的城镇地区、农村地区，有效扩大了区域优质教育资源覆盖面，学龄儿童在家门口“上好学”的诉求得到了有效回应，优质义务教育资源供需矛盾得到了有效缓解。

（二）微观视角上优化了区域义务教育薄弱学校的成长轴

如果将一个区域的义务教育看作一个系统，每所学校就是系统中的关键要素。要实现义务教育发展成效最大化，就离不开学校之间的深度合作、协同发展。义务教育集团化办学一般以“名校+新校”“名校+弱校”“名校+农校”为基本结构。在这些结构中，相对薄弱的学校可以借助名校、优质学校这一“扶梯”，从文化建设、课程建设、教学改革、队伍建设等方面着力，多点位切入发展的快车道，进而提升义务教育的质量。具体来说，在名校、优质学校对成员学校的示范、引领下，龙头学校与成员学校依据集团章程和制度开展深度合作，这种合作有助于催生成员学校持续发展的内生动力，实现集团内部文化认同、学校管理、教师队伍、课程资源、教育理念等要素的共享共建。在名校、优质学校引领下，义务教育薄弱学校通过优质课程资源落地、教师专业成长加速、特色发展摸索期缩短等多渠道发力，逐渐从优质义务教育资源的接受者发展成优质义务教育资源的输出者，学校成长轴得以不断完善、丰富，学生成为该发展过程的直接受益者。

二、义务教育集团化办学过程中的瓶颈性问题

从全国范围来看，义务教育是集团化办学的发轫学段。二十多年的义务教育集团化办学实践在一定程度上实现了政府、学校、社会等利益相关者的互动共生，明确了义务教育集团化办学模式对教育事业发展的基本贡献。但是，结合高质量教育体系建设的现实需要来看，义务教育集团化办学实践还存在一些瓶颈性问题有待突破，具体表现在资源壁垒、评价闭环、协同机制三个方面。

（一）义务教育集团化办学的区域壁垒有待突破

部分义务教育名校集团是跨县（市、区）的教育集团，由分属不同区域的教育行政部门主管的学校构成，这是推动区域教育优质均衡发展的现实需要。但是各成员学校所在区域的经济社会发展水平、人口体量、教育政策、教育资源等因素存在一定差异，学校的办学模式、教育理念、设备设施、评价方式等显性资源和隐性资源也因此存在差异，这些差异导致的壁垒使得义务教育集团化办学规划的部分内容难以得到有效的跨区域实施。

一是区域经济社会发展水平差距所致的壁垒。受经济增长量、文化资源要素分布等方面的区域差异影响，我国城市和农村之间的“二元”结构还未完全消解，这种“二元”结构在教育上也有所体现。经济相对薄弱的地区，其文化教育资源和公共教育产品流通渠道往往也比较有限，这制约了义务教育集团化办学过程中优质教育资源的辐射范围。例如，义务教育名校集团的特色课程可能会因为辐射目标区域无法提供课程需要的学生规模、地理条件等显性资源，或者本地师资、地域文化等隐性资源，而难以落地再生。

二是区域义务教育发展差异所致的壁垒。我国教育管理以“国家统筹，以县为主”为基本原则，各县（市、区）域的学校由县（市、区）域教育行政部门管理。而每个教育行政部门根据其区域经济水平、地方文化、教育需求、人口体量等因素，在区域实施上存在着一些国家政策允许的教育实践差异，包括区域内学校管理、教师队伍建设、教育科研、学业质量评价、职称评聘、绩效分配等。在该前提下，义务教育集团化办学可以作为区域内实现义务教育优质均衡发展的有效手段，但却很难在跨区域实践中获得持续动力。因此，义务教育集团化办学的有效性主要体现在单一县（市、区）域内的实践，往往止步于区域之内，因为这种实践需要区域之间的教育行政部门做出更多的制度性沟通和突破。

（二）义务教育集团化办学的评价闭环尚未形成

集团化办学本质上是一种自上而下的办学模式创新，更多的是地方政府和教育行政部门为化解“学区房”“择校热”难题，持续探索推动教育优质均衡发展的制度产物。因此，义务教育集团化办学本质上属于公共教育产品，涉及主体比较多元，若没有科学有效的评价机制，各个主体之间容易出现职权边界不清、履职机制紊乱等问题，进而影响义务教育集团化办学的实践成效。

从对成都市各县（市、区）名校集团的发展调研来看，当前集团化办学评价整体上“重评价轻反馈”，评价尚未形成“自下而上”和“自上而下”的闭环，因而难以实现评价应有的功能。具体而言，地级市一级教育行政部门通常基于明确的考核指标定期对义务教育名校集团开展评价工作。但是，评价结果及发展建议难以及时、系统地向下一级教育行政部门和义务教育名校集团反馈，以致义务教育集团化办学的瓶颈性问题持续存在，难以突破。此外，在义务教育集团化办学考核过程中，行政部门习惯于在“量”上做出刚性规定，比如，一个学年开展了几次教研活动、进行了几次人员交流等，而忽视了“质”的内涵建设。这种“量化”考核存在一些偏颇，也容易助长义务教育集团化办学的形式化倾向。

（三）义务教育集团化办学的协同机制不够完善

集团化办学是一个开放系统，需要根植于更为广泛的制度环境之中，高效的运行机制是校际组织得以突破其物理边界、实现健康有序发展的有力保障。[2]然而，当前义务教育名校集团内部办学依然存在“集”而不“团”的问题，其原因是内部协同机制不够完善。

首先，龙头学校重“授鱼”轻“授渔”。在龙头学校的“名校光环”下，成员学校通常以龙头学校的办学理念、课程体系和育人模式为参照，这可以帮助成员学校厘清自身办学中的不合理成分，但也在一定程度上消解了成员学校对自身办学自主权和话语权的理解与坚持。事实上，由于地理环境、学校文化、教师水平、学生资源等差异，不同学校可能出现办学目标、课程体系、学校文化等方面的差异，龙头学校对成员学校的引领帮助不能仅仅以“授鱼”为目标，只做优质义务教育资源的“搬运工”，还要以龙头学校的优质义务教育资源为引子，引导成员学校成为优质义务教育资源的创造者。重“授鱼”轻“授渔”的引领既不符合成员学校自身发展需要，也不符合集团化办学初衷。

其次，成员学校缺乏转化经验的主动性。尽管义务教育名校集团龙头学校为成员学校提供了大量优质教育资源，帮助成员学校提高教育质量，但依然有相当一部分成员学校的发展成效较为有限。访谈得知，成员学校的主动性不足是关键原因之一。比如，在办学经验上，部分成员学校所抱持的代表性观点是，“名校的办学实践有成效是因为它是名校，我们这种学校比较特殊，名校的很多经验对我们不太适用”。这种观点本质上反映的是成员学校校本化实践的主动性较弱。正如世界上没有两片完全相同的树叶一样，世界上也没有两所完全相同的学校，所以任何办学经验都不会刚好完全契合某所学校的现实需要。经验的价值不在于它可以严丝合缝地呼应现实问题，而在于为解决现实问题提供启发和参考。因此，龙头学校为成员学校提供的优质资源和经验需要通过成员学校的自觉改造才能转变成学校发展的有效支撑。

三、“高质量”导向下义务教育集团化办学的发展路径

集团化办学的本质是学校组织间按照一定规则构建的学校发展共同体，名校、优质学校与成员学校间的关系再造是集团化办学的关键。为此，必须从各主体的当前状态和需求出发，对义务教育集团化办学模式进行突破和创新，推动义务教育整体进入高质量发展轨道。

（一）以系统观念为指导，打破义务教育集团化办学的区域壁垒

一方面，义务教育集团化办学规模与办学影响力不断扩大，部分集团的办学实践从同区域拓展到了跨区域；另一方面，教育具有社会公共属性，意味着义务教育集团化办学利益相关者众多。这要求义务教育名校集团各成员学校所隶属的各区域教育行政部门需要运用系统观念，加强前瞻性思考、全局性谋划，协力打破区域资源壁垒及其背后的制度壁垒，为义务教育集团化办学提供更有力的制度支持。

一是理念系统化。义务教育名校集团并非一个行政层级，而是整合资源、发挥效能的学校共同体，不同区域教育行政部门应对义务教育集团化办学形成“多主体参与，多中心治理”的治理理念，引入伙伴关系，有效整合区域间包括经费、师资、设施等在内的教育资源，努力建立更大范围的义务教育学校发展共同体。

二是调控系统化。尽管我国行政管理提倡转变职能、简政放权，但市、区（县）两级教育行政部门在义务教育集团化办学中仍需起到必要的领导、引导作用。教育行政部门要积极探索紧密型、松散型集团化办学模式，并将其纳入区域教育发展的整体规划中，结合人口流动趋势预测并及时调控名校集团龙头学校和成员学校的办学规模，通过有效调控优化义务教育名校集团办学规模，推动义务教育集团化办学持续健康发展。

三是机制系统化。对于跨区域的义务教育集团化办学，要采用“区区对话”机制，允许义务教育名校集团在区域层面上做出一些制度突破。比如，集团各成员学校可能归属于两个或多个区（县）的教育行政部门管理，区（县）教育行政部门可赋予跨区域义务教育名校集团相应的考核评价自主权，赋予义务教育名校集团对其成员学校进行自主考核的权限，并支持考核结果的跨区域使用；地市级教育行政部门可在管理人员职数限额、教师编制限制等方面做些实质性突破，以此促进优质教育资源跨区域共享的深化。

（二）以改进优化为目标，构建义务教育集团化办学的评价闭环

中共中央、國务院在2020年印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》指出：教育评价事关教育发展方向，有什么样的评价指挥棒，就有什么样的办学导向。义务教育集团化办学评价应以国家和各级教育行政部门为主导，改变当前“评而不改”的形式困境，通过目标定向、结果反拨和动态调整实现“考核—评价—反馈—优化”的闭环评价，助推义务教育集团化办学的整体成效提升。

一是优化评价目标设计。集团化办学评价通常以学年为周期，以全市或全区（县）的教育集团为考核对象，是对整体办学水平的检验和优化。建议教育行政部门依据义务教育的学段特点明确考核目标，建立义务教育集团化办学评价专家库，科学研制并持续优化评价指标体系，充分调动教育行政部门、义务教育名校集团、科研院所等专业力量参与进来，以形成科学有效的评价结果。

二是建立结果反拨机制。以评促建是评价的根本目的，对名校集团和学校来说，教育行政部门不只是向学校反馈评价考核的结果，也助力学校明晰发展的方向。建议教育行政部门在完成考核工作后，及时分析考核结果并反馈给各集团，对于在促进义务教育优质均衡中发挥突出作用的集团，应给予政策支持和绩效奖励；对存在不足甚至出现问题的集团，及时给予预警，并展开跟踪指导。

三是完善动态调整机制。义务教育集团化办学是实現优质教育资源再孵化的重要途径，但对集团来说，成员学校不能只增不减、只进不出。建议进一步完善成员学校的成长退出机制，形成“准入—培育—成熟—退出”的模式，落实集团化办学的初衷，增强集团内部各成员学校的“自转”能力和优质教育资源的“输出”能力，为培育成熟后的成长退出做准备。

（三）以互动共赢为目标，形成义务教育集团化办学的协同机制

集团化办学是一个系统工程，找到维系集团关系的内在逻辑，合理配置人、财、物等教育资源，建立与集团发展匹配的组织结构及制度体系，尤为重要。因此，以互惠共赢为目标，形成科学、合理的协同机制，促进学校从“要我办”的被动思维转变为“我要办”的自觉行动力，是集团可持续性发展的动力。[3]

一是培育平等共生的集团文化。共同的育人理想和价值使命是校际联合、良序发展的文化前提。义务教育名校集团一方面要引导成员学校理解集团化办学的理念、目标和运行范式；另一方面也要尊重、倾听成员学校的意见和想法，鼓励成员学校结合自身实情挖掘文化元素，避免遭遇个体理性和集体理性的冲突，建立“和而不同、美美与共”的集团文化认同，进而增强成员学校对教育集团的归属感和认同感，促进成员学校教师从“学校人”向“集团人”转变。

二是完善协同联动的集团运行机制。建议地市级教育行政部门从刚性联动和柔性联动两个方面引导集团完善内部联动机制。刚性联动机制即对龙头校与成员校、成员校与成员校之间的教师交流、校际教研、课程共建等活动作出规定，并纳入考核体系，推进集团内部资源交流常态化。柔性联动机制，即拓宽集团化办学发展空间，鼓励成员校的多个组织、部门等跨越学校界限，围绕同一个目标展开行动，以项目化形式建立扎根式合作机制，从项目合作中获得干事创业的成就感和满足感。

三是强调集团资源的共建共享。在义务教育名校集团建设之初，就要明确龙头学校和成员学校的责权利边界，并充分问需，寻求优质教育资源辐射与再生的最优解，避免出现龙头学校优质教育资源越来越多、成员学校优质教育资源越来越少的恶性循环，真正实现集团内部资源利益共享、责任风险共担，促进集团学校发展质量的整体提升。

（责任编辑：王振辉）