我国战略性矿产资源供给保障:总体环境、主要短板与体系构建

徐占忱

(中国国际经济交流中心,北京 100050)

充足稳定的矿产资源是事关我国第二个百年目标实现和中华民族永续发展的重要物质前提,战略性矿产资源供给保障是国家经济安全、产业安全、技术安全和国防安全的重要内容。我国高度重视战略性矿产资源供给保障问题,2022年习近平总书记把“正确认识和把握初级产品供给保障”作为进入新发展阶段需要正确认识和把握的五大问题之一提了出来。党的二十大报告明确提出要“提升战略性资源供给保障能力”。推进和落实我国战略性矿产资源供给保障,要增强战略思维、系统思维、创新思维、底线思维能力,坚持整体性、全面性、关联性、动态性原则,做到前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进。

一、研究背景与问题的提出

我国是世界第二大经济体和第一制造业大国,战略性矿产资源是我国制造业大国不可或缺的物质支撑。受地质背景和成矿作用影响,全球矿产资源分布具有天然的不均一性。可以说,世界上没有一个国家拥有足够自身发展所用的所有类型矿产,国家间矿产资源的富瘠和余缺只有通过国际矿物合作和贸易途径来解决。我国是当今世界上最大矿产资源生产国、最大矿物原材料消费国、最大矿产品进口国。目前我国矿产资源年消费量相当于美国、欧盟、日本等主要发达经济体年消费量的总和。其中,铁矿石、铜、铝、镍等大宗矿产消费量占全球50%以上。同时,我国自身矿产资源总体品位偏低,开发利用难度大,大宗、支柱性矿产不足。据自然资源部《中国矿产资源报告(2020)》,我国2/3的战略性矿产资源储量在全球处于劣势。从需求看,目前除少部分品种进入消费平台期外,我国矿产资源消费总体仍处于增长阶段,一些战略性新兴产业矿种需求增长更快。依发达国家经验,一国矿产资源消费即使进入平台期,消费总量基本上要维持15年以上,可见2045年以前,我国矿产资源的消费规模将持续维持高位。

历史上我们与前三次世界范围内科技革命失之交臂。经过四十多年的改革开放,我国经济快速发展,今天终于有了抓住当代以新一代信息技术、新材料、新能源、生物技术等为代表的新一轮科技革命和产业变革重大历史机会。当前战略性新兴产业发展所依赖的矿种,对我国经济发展极为重要。但是,近年来我国出现了部分优势矿种优势下降的问题,原来具有优势的稀土、钨、锑、钼、锡、铟、铋等,经过多年大规模开采和低附加值出口,对外依存度有所上升,个别优势矿种(如锡)甚至成为“忧虑矿种”［1］。

战略性矿产资源供给安全强调资源供给的持续性、可靠性和有效性。在实际工作中,战略性矿产资源品类较多、关涉群体多、相互关系复杂,且不同类型矿产面临的供需形势、风险来源、传导路径等不尽相同,对其供给保障有着不同的要求。战略性矿产资源供给保障的目标要求是,保证市场不断位、不断档,供应不暴涨暴跌,用得上,用得起,关键时刻顶得住、供得上,极端时刻不被“卡脖子”。

近年来,国内学者从我国资源供给状况［2］、矿产资源供应链［3］、新技术革命带来的资源需求变化［4］等多方面开展研究,做了大量积极有益的工作。应该看到,我国战略性矿产资源供给保障工作系统性不强,国内勘探开发与海外资源获取间缺乏协同;资源需求端的减量、替代和再利用相对滞后;一些矿产供给远不是有了原矿物就可以解决,急需相关材料领域的技术进步;国内一些勘探开采、冶炼加工等关键技术装备、零部件和重要试剂等依赖进口;我国海外矿产资源经略能力有待提升;等。新形势下做好我国战略性矿产供给保障,坚持系统性思维,突出前瞻性和动态性十分重要。

20世纪80年代,中国科学院系统科学研究所顾基发等在老一辈科学家钱学森的指导下提出具有鲜明东方特点并有着国际影响的“物理-事理-人理系统方法论”。这一系统方法对于今天我国完善战略性矿产资源供给保障体系有着现实指导意义。在这里,“物理”是指与地质学、冶金学等相关的资源自然赋存状态及现实技术条件下的开发利用水平。“事理”是基于“物理”而形成的要素关系和组织系统,就当前战略性矿产资源供给来说,包括国际层面的资源需求方、资源供给方、跨国矿产公司等基于“物理”所形成的复杂关系,以及国内层面围绕我国内资源供给态势所构建的国内勘探开发、储备和回收利用体系建设等。“人理”则是系统中的关系构建和机制设计问题。本文依据“物理—事理—人理系统方法”的逻辑框架,分析现实条件下我国战略性矿产资源供给保障体系的主要短板,基于此提出相关系统构建思路和政策建议。

二、我国战略性矿产资源供给保障的总体环境

战略性矿产资源供给保障都与全球大环境紧密相关。当前世界百年大变局加速演进,美国从产业、科技、人才等方面实行无底线遏制和打压,当代科技革命和产业变革带来矿产资源需求的深刻变化,我国战略性矿产资源供给保障问题面临形势更加复杂。

(一)美国对我国无底线打压成为战略性矿产资源供给保障的首要影响因素

当前全球大国关系和地缘政治发生了深刻变化,中美博弈成为其中最为重要的影响因素之一。美国自身矿产资源十分丰富,苏联解体后美欧等国曾大量抛售储备矿产,但近年又快速重建本国关键矿产保供政策体系,这本身就是一个重要信号。特朗普和拜登两任政府是美国出台战略性(关键)矿产政策最为密集的时期。美国力图通过产业、技术、金融等各种手段,对全球矿产资源的占有、生产、贸易、价格、消费等进行强有力的政府干预和控制。基于把中国作为战略竞争对手的设定,美国矿产资源政策明显以中国为其供给保障的假想敌。(1)Office of the Federal Register. Executive Order 13593-addressing the Threat to the Domestic Supply Chain from Reliance on Critical Minerals from Foreign Adversaries and Supporting the Domestic Mining and Processing Industries. [2022-12-10]. https://www.federalregister.gov/documents/2020/10/05-2020-22064.2019年,美国同刚果(金)、赞比亚、纳米比亚、博茨瓦纳、秘鲁、阿根廷、巴西、菲律宾、澳大利亚等9国签订战略矿产协议(2)十大矿业国家组建“大联盟”,美国在下一盘大棋,矿业界网,2019-10-01。,力图通过区域集团化联盟,削弱竞争对手(中国)在矿产资源方面所累积的优势。

美国在关键矿产领域强化对所谓来自中方威胁的防范,其实质还是“断链”和“脱钩”。 2020年美国地质调查局(USGS)确定了最有可能造成美国制造业供应链中断的23种矿产,其中,主要来源于中国的矿产品有13种。［5］美方测算中国稀土储量占全球38%,供应占全球90%,提出把中国稀土来源列为国家安全高风险因素。近年来美国参众两院多次举行听证会,讨论稀土对中国依赖问题。我国处于工业化中后期,制造业规模庞大,加之资源禀赋局限,未来相当长一个时期矿产资源供给“大头在外、大进大出”,这是基本格局。从美国对华政策走势看,我国战略性矿产资源供给保障中的美国因素应特别重视。

(二)当代科技发展和能源转型形成对一些矿种的控制权争夺

当前全球科技革命和产业变革深入推进,矿产资源及材料产业成为各大国产业和科技竞争制高点争夺的重要领域。2021年以来为落实《巴黎协定》确定的温控要求,各国提出了本国碳达峰与碳中和目标。目前全球73%的碳排放来自能源消耗,能源转型成为应对全球气候变化的关键,全球能源转型推动了矿物需求从燃料密集型加速向材料密集型的转变［6］,原来一些小矿种正在变成“大矿种”。

据预测,2021—2040年全球电动汽车发展对电池需求量将增长约40倍,对锂、镍、钴、石墨、稀土的需求量将分别增长42倍、19倍、21倍、25倍、7倍。［7］另据2021年国际能源署发布的《关键矿产在清洁能源转型中的作用》报告,如果实现《巴黎协定》目标,2040年全球清洁能源技术对矿产资源需求将翻两番。如果加速转型即2050年前实现净零排放,到2040年需要投入的矿产资源将比现在多6倍。

2020年以来,我国新能源汽车产业快速发展,动力电池所需的锂、钴等价格大幅上涨。以锂为例,2020年年底碳酸锂价格是4.26万元/吨,到2021年底价格为27.75万元/吨,涨幅达551%［8］,重点矿产下游应用环节需求迅猛增长,对供给形成巨大的倒逼效应。

美国、欧盟矿产资源总体对外依存度较高,从已发布的关键矿产目录看,中美欧三方有钛、钒、稀土、锂、铌、钽、铍、锆、铟、石墨等17种矿产为各方共同关注矿产(见表1)。我国和美、欧等在这一领域形成“碰头”之势,在新形势下可能出现各方对关键矿产资源控制权的争夺。

表1 中国—美国—欧盟关键矿产对比分析

(三)全球资源民族主义抬头

近些年全球化遭遇逆流,伴随一些国家社会极化分裂、民粹主义抬头,一些矿产资源富集国内部资源民族主义兴起。特别是新冠疫情暴发以来,一些国家遭遇严重通货膨胀,债务压力快速上升,这些国家大多以矿业为本国支柱产业,政府由此希望增加矿产收益来摆脱经济困境,出现了以提高矿产税率、实行强制国有化、加大限制出口等具有鲜明保护主义色彩的政策。

近来刚果(金)将钴列为本国战略性金属资源,钴矿权利金从2%上涨到10%,并对超额利润征收50%的税金。(3)战略性矿产保障事关国家总体安全,中国矿业报,2021-01-11(01)。2019年12月缅甸政府以环保为由封关,造成我国重稀土进口中断。印尼2014年和2020年两次禁止镍矿产出口。2022年11月全球二十国集团(G20)巴厘岛峰会期间,印尼投资部长与加拿大国际贸易部长提出构建类似于石油输出国组织(OPEC)的镍生产国组织。(4)全球第一大产镍国印尼向第六大产镍国加拿大提议建立“镍OPEC”,观察者网,2022-11-16。目前我国所需的铁矿石、铜精矿、铝土矿等来源主要集中于澳大利亚、智利、秘鲁、菲律宾、印尼、南非、几内亚、巴西、刚果(金)等少数国家,这些国家国内政局变化、经济走势、社会情绪等,都可能对我国战略性矿产资源保供带来不利影响。

(四)全球产业链供应链调整给矿产资源供给带来新变数

近年来美国大搞全球产业链供应链集团化、阵营化、意识形态化,推行可信赖盟友国家间供应链“友岸外包”,人为在所谓“自由民主国家”和其他国家间制造“断链”。2021年6月拜登政府发布“供应链百日调查报告”,审查半导体、稀土矿物质、电动汽车大容量电池、药品等4种关键技术供应链。其中一个主要方面是查找前端关键矿物来源的对外依赖情况。美国提出稀土、磁铁等关键商品供应必须减少对“竞争国家”过度依赖,要使自己关键矿产资源上“处于不败之地”,具有明显的为未来与中国展开竞争创造空间的意味。

当前美国正在推进产业链供应链“脱钩”从中游核心技术(如芯片),向上游关键矿产延伸。2022年美国推动成立了由加拿大、日本、德国、英国、欧盟委员会、芬兰、法国、澳大利亚、瑞典、韩国等参加的矿产安全伙伴关系 (MSP,有“金属北约”之称)(5)美加等国建立矿产安全伙伴关系,全球地质矿产信息网,2022-06-16。,提出要打破中国在某些关键矿产供应上的主导地位。未来不排除美国推动成立更多由少数国家参与将我国排除在外的矿产资源联盟组织,以此加强对市场资源供给控制,特别是对小宗战略性新兴产业矿产的控制。值得注意的是,澳大利亚、加拿大等都是美国盟友,受中美关系影响中澳、中加关系变数较大,这给我国海外矿产资源供给带来了风险。

(五)全球既有矿权和矿业金融化影响不容小觑

美欧早已进入后工业化时代,其对一些传统大宗矿产需求量并不大,但全球传统大宗矿种中的一些高品位矿权,仍掌握在美西方国家矿业巨头手里。如美国铝业就在全球控制着大量的铝土矿权。当前全球主要矿产品交易金融化趋势不强,铝、铜、铅、锡等大宗矿产资源定价受制于纽约商品交易所和伦敦金属交易所,一些高技术矿种也为跨国矿业巨头所垄断。在金融市场影响下,全球大宗金属矿产价格变化波动表现出特殊规律,一个小的事件就可能带来国际市场价格大幅波动(如巴西矿山溃坝事件)。前一阵美联储实施量化宽松货币政策,推动国际买家大举进入和炒作。目前新能源领域所需要的矿产供给短期内无法赶上需求增长速度,确实存在供需期限错配问题,但锂等的价格暴涨主要还是因全球资本炒作造成的。

三、我国战略性矿产供给保障存在的主要短板

战略性矿产资源供给管理是涉及资源、环境、经济、社会各方面的复杂系统,长期以来我国形成了一整套矿产资源管理体系。但在实际工作中,矿产资源管理仍存在重上游轻中下游、重海外获取轻国内资源勘探开采、重政府投入轻市场作用、重资源轻资产资本协同、重政府轻其他利益主体权益保障等问题。［10］在当前外部环境发生深刻变化的条件下,相关要素缺乏协同、各方力量分散、合力效应不强问题更为明显。

(一)海外资源获取与国内资源勘探开发缺乏协同

我国是世界上矿产资源大国,矿产资源总量约占世界的12%。截至2020年,我国共发现矿产资源173种,查明资源储量矿产189种,整体来看我国矿产资源禀赋居世界第三位。前些年大批企业赴海外找矿,海外矿产资源获取对我国成为矿业大国、制造业大国发挥了关键作用。但从战略和经济可行性来说,新形势下我国有必要加大国内矿产资源勘探开发力度。

首先,近年全球矿产资源价格持续走高,一些关键矿种国内开采已具备很好的技术和经济可行性。尽管我国贫矿多,开采难度大,但随着开采、选矿技术进步和国际市场行情变化,国内矿产勘探开发的技术和经济可行性已经有了很大变化,这也使得原来所圈定资源边界品位(6)边界品位即最低工业品位,它是区分工业矿体与非工业矿体的标准。主要是受开采、选矿技术进步和市场价格上涨等影响,使得过去不能够开采或不具有开采价值的矿体大幅提升,边界品位由此大幅下降。大幅下降,使过去曾经被认为的“呆矿”重新获得经济价值。

其次,我国矿产资源开发有着广阔的空间。与国外相比有着巨大的探矿潜力。截至2021年年底,我国非油气探矿权登记表面仅为10.66万平方公里,占我国陆地面积的1.11%,占可开展地质工作面积的1.52%。［11］

其三,国内矿产资源减少正使我们在一定程度上丧失了平抑国际市场价格的能力。作为全球最大铁矿石需求方,长期缺乏定价权已成为业界之痛。尽管铁矿石价格缺乏话语权背后因素复杂,但业界普遍认为,国内铁矿石开采过少,缺乏平抑国际市场价格能力,是任由铁矿石价格大幅上涨的一个重要原因。铁矿石等大宗矿产品价格快速上涨及向下游传导,推升了我国整个钢铁行业乃至全社会运营成本。

最后,在外部形势日趋复杂情况下,加强国内矿产资源勘探开发也是战略之举。就战略性矿产资源安全来说,国际市场价格不应成为唯一的衡量和决定因素。因为在特殊和极端情况下,资源价格不再是供给保障的主要因素,所以保持足够量的国内勘探和开采十分重要。

近年来国内矿产资源勘探开发支持严重不足。2012年以来,我国地质勘查投入逐年下滑(7)主要表现:2020年我国固体勘查投入仅为162亿元,比2012年下降68%;2011—2021年,我国探矿权数量从3.6万个减少到1.1万个,下降69%;采矿权数量从10.1万个减少到3.6万个,下降64%。,造成储量增速放缓,储量增长赶不上产量增长,储产比大幅下降,资源国内供给和保障程度不断走低。2019年我国锂、钴、镍储量同2010年相比分别下降72%、43%、92%。［12］2017年财政部和原国土资源部出台《矿业权出让权益征收管理暂行办法》(财综[2017]35号)(以下简称《办法》),该《办法》存在法理不通、立法断层、新旧制度衔接不力、下位法与上位法冲突、溯及既往、一刀切、一级市场与二级市场价格倒挂、过度授权、税费沉重等问题,该《办法》对国内矿产资源勘探开发影响巨大。近年国内勘查和采矿投入大幅下滑,客观上助推了国际矿产品价格大幅上涨。

(二)资源保供体系不健全存在各自为政“碎片化”现象

总的说来,已经列入或将来随着形势可能列入的战略性矿产资源不下几十种,其供给涉及投资、贸易、运输、定价、储备、回收等各方面,品种多、环节多、涉及利益方诉求多是其主要特点。现行分散化的职能和管理分工体现了行业特殊要求,将来也不可能“一统了之”。但是,加强和做好部门职能间、相关环节间的协调配合特别重要。

目前我国战略性矿产资源在开采、获取、储备、运输、利用、回收各环节仍处于分散化状态,实际工作中很容易出现“合成谬误”和“分解谬误”,实际工作中一些政策只能起“打补丁”,作用与效力有限,个别政策甚至有较大负效应。我国制定的稀有金属矿产资源保护制度,实行开采总量控制、出口配额、行业准入、矿业权管理等,目前钨、锡、锑、稀土等按有关政策管理,但钼、锗等还没有专门的管理政策。由于过度开采稀土等优势资源保障年限持续降低,资源优势正在减弱,甚至出现了个别国家停止国内生产,改由大量进口并储备我国资源产品的现象。［13］

非金属矿物和非金属矿物功能材料是电子信息、生物医药、环保工程、航空航天等高新技术产业重要的支撑材料。目前我国非金属矿产方面政策体系不健全,仍存在一些空白,有些政策只散见于其他行业政策之中。不同于传统金属矿产,我国非金属矿产行业总体以民营中小微企业为主,2020年全行业有企业约10万家,但规模以上企业数量不足5 000家。(8)建议制定非金属矿“风险矿产清单”——访国务院参事室原副主任、国家建材局原副局长蒋明麟,中国建材报,2022-02-28。行业集中度低,发展模式陈旧,资金技术短缺,转型发展能力不足。

(三)矿产资源全生命周期各环节系统谋划不够

新形势下战略性矿产资源不再仅视为国家工业体系孤立的前端投入品,而是关乎国家经济发展、产业竞争力和技术创新能力的整个产业链条的关键环节。初级矿产资源获取保障已向产业链供应链全链拓延,从而形成了从勘探、采选、分离到冶炼、利用、回收的全产业链条,其表现也更加多维化、精细化、复杂化。目前我国重要矿产资源全生命周期管理相对落后,没有实现采选、分离、冶金、利用、回收全链条精细化管理,没有建立涵盖矿产资源端、冶炼加工端、材料端、产品端、回收端全链条的产业链体系。

随着我国步入工业化中后期,大量自然资源加快向社会资源转变和蓄积,资源回收和循环利用将成为矿产资源供给的重要来源。目前发达国家的铁、铜、铝、铅、镍、铟等废旧金属循环利用已占资源供应量的40%～60%,我国资源循环总体回收利用水平不高,目前废钢利用率仅为10%左右(世界平均利用率为35%,美国利用率为70%)。我国的铝、铜、铅二次资源供应占消费量的比例分别为18%、16%、39%,明显低于发达国家水平,报废汽车、家电、电子产品等回收率也低于国际水平。我国金属资源循环利用方面的法律与标准不健全,规范化水平低,大宗固废产生强度高、利用不充分,综合利用产品附加值低(很多只能是降级使用),技术水平、精细化管理水平亟待提升。

(四)矿产资源及相关材料领域创新短板突出

战略性矿产资源供给保障不是有原始矿物就可以解决的,而加工能力和材料产业发展水平至关重要。近年我国在矿产资源加工领域取得了长足进展。但从美国、日本和德国近年科技进展看,这些国家材料领域进展令人瞩目。特别是日本前些年从传统家电等领域退出,埋头专注于新材料领域并已取得诸多突破性成果。

现实中,我国一些初中级矿产品大量出口,高级产品依赖进口,一些高端材料领域仍存在 “卡脖子”可能。目前我国大尺寸ITO靶材、微波用高档砷化镓、核探测用稀土闪烁晶体、复合氧化锆和金属锆(核级锆)以及宇航级钒铝合金和高纯金属钒等基本依赖进口。［14］我国出口的钨产品中初中级冶炼产品占70%,而高端钨合金仍需进口。我国铟资源(生产ITO的主要原料)产量占全球2/3,但铟资源利用尚处于尝试生产或小批量生产阶段,日本国内没有铟资源,但有4家企业控制着全球90%以上的ITO靶材市场份额。［15］在矿产勘探、开发装备技术方面,我国目前仍以跟跑为主,领跑很少;很多仍停留在科研样机阶段,实际商品少;产品可靠性和稳定性差,高端仪器进口占主导地位。冶炼、分离等有些关键设备、零部件、辅助材料、试剂等严重依靠国外进口。当然,当代全球分工条件下不一定全部要由国内来解决,但作为矿产资源加工第一大国,从产业安全角度来说也应有所谋划。

(五)全面提升海外经略能力需要多方面协调推进

我国近些年海外矿业投资虽增长很快,但毕竟是“后入局玩家”,我国现行管理体制与海外矿业投资存在很多不适应的地方。现行管理模式与全球矿产资源投资要求不适应。矿产资源投资多为长期巨额投资,周期长、风险大,中间不可预见的因素多,这是其自身特点决定的。前些年我国有过个别矿产资源在价格低谷期,以所谓“白菜价”不愿买进错过机会,后来价格涨起来又不得不花大价钱去购买的现象。国际矿产投资的长周期与现行国企短期业绩考核间存在矛盾,导致一些国企不愿投、不敢投,有的投资项目因为期间市场波动,给企业领导人造成了很大压力。国企与民企海外投资行为和利益协调问题长期以来没有很好解决,仍存在各自为战、恶性竞争的现象。还有,我国企业海外权益矿较多,但很多权益矿在民企手里,有些底数还无法及时搞清,有些企业虽已拿到海外矿权,但由于当地基础设施配套条件差,距离实际开采回运有相当难度。我国海外矿业投资融资支持、持股方式和风险应对能力,同国际矿产巨头存在较大差距。新形势下如何打造可以同美、加、澳等国际巨头同台竞争的中国跨国矿业公司,推进战略性项目、具有战略意义的商业项目和一般商业项目的合理划分与有力支持,都需要深入研究。

(六)政治、经济、外交等方面通力配合不够

当前战略性(关键)矿产资源已成为各国争夺的焦点,部分国家试图通过政治、经济、军事、运输通道、国际规则、股权投资、媒体等多种手段掌控全球战略资源。日本矿产资源极度贫乏,但日本善于运用经济、政治、外交等多种手段经略全球资源,特别是通过建立系统高效海外能源获取开发策略体系,形成了强大的国际市场运作能力,也使日本成为全球矿业强国。

我国矿产资源海外经略能力总体不高,总的来说还没有实现政治、经济、法律、外交等资源高效协同。在一些重要矿产资源国,我国外交力量和影响力还十分有限。目前还没有实现政治、经济、外交力量等各方面力量的有效整合,在一些重要国家(地区)总体力量偏弱。特别是,缺乏足够具有丰富矿产和矿业投资知识、熟悉当地政经社情、具有当地人脉的专业人员,企业在海外一旦遇到问题,通常难以得到来自官方及时有力的协助和支持。在新形势下确保我国海外资源供给需要政治、经济、外交各方面多管齐下,加强对重要资源国相关专业人员配备,提升专业服务能力和水平。国际舆情引导能力一直以来是我国的短板,海外矿产投资项目时常出现为美西方舆论污名、为当地不同族群和政治派别攻击的问题,在有的国家甚至陷入“发达国家设绊、发展中国家抱怨”的境地。

四、建立战略性矿产资源供给保障支撑体系

战略性矿产供给保障涉及大国博弈、地缘政治、经济竞争、技术进步、产业发展、能源转型、生态环境等各方面。对此,我们要跳出传统初级矿物供给安全思路,强化系统思维,加快相关制度衔接和体系完善,以国内增储上产提升我国外部谈判和供给能力,以资源深度开发利用升级供给水平,以完备的资源全生命周期管理改进供给结构,以强有力的经略能力推进向世界矿业强国迈进,为实现第二个百年目标奠定坚实的物质基础。

(一)构建强有力的国内矿产资源勘探开发政策支撑体系

国家十四五规则和2035年远景目标纲要提出,“实施能源资源安全战略,加强战略性矿产资源规划管控,提升储备安全保障能力,实施新一轮找矿突破战略行动”。根据2019年至2021年中国矿产资源公报,我国大宗矿种查明资源储量大部分为经济可采储量的2—14倍,个别高达30多倍,战略矿产资源安全保障具有较大潜力。新形势下要采取措施改善我国矿业投资环境,进一步调整国内政策,鼓励社会各界加大投入,充分释放国内勘查开发潜能,尽快扭转矿业勘查投入持续下滑市场低迷状况。组织实施好《战略性矿产找矿行动(2021—2035年)》,把重点矿种放在突出地位,有针对性地加大对锂、钴、镍、离子型稀土等关键矿产的勘探投入,提高增储上产能力。推进现有地质勘查单位向综合性矿业公司转变,建立覆盖全矿种全产业链的资源管理体制机制。建立国家地质勘查风险基金,支持社会企事业单位参与矿产资源风险勘查。设立专项资金支持“棕地找矿”(9)棕地找矿是指在已有矿区的深部和外围找矿,与之相对应的是绿地找矿。绿地找矿是在已圈定的找矿远景区找矿。目前我国矿床勘探深度多在400—600米,陈毓川、毛景文两位院士认为,我国在2 000米以潜蕴藏着巨量矿产资源,未来20年从开采技术发展看,我国找矿深度应集中在500—2 000米。,通过现有矿山的深部和边部勘探开发,缓解我国长期矿产资源供给能力。进一步发挥“中国矿产资源与材料应用协同创新平台”作用,从产品应用、新材料研发、战略性新兴产业发展等资源需求出发,进一步锚定找矿方向。

(二)强化矿产资源研发创新体系

战略性矿产资源是各国争夺新一轮科技革命和产业变革制高点的重要抓手,矿产资源作为上游供给端,要密切关注下游需求端的变化,做好对需求端重大创新跟踪和前瞻性研究。一是推进找矿理论不断取得突破性进展。国家找矿理论的突破性进展,可以快速改变国家资源格局。二是加强先进基础工艺研发。进一步突破选冶关键技术难题。对锂、钛、镓、铌等技术制约型矿产,加大对资源分离、提取等理论和技术科研攻关的支持力度(如高镁锂比值盐湖锂资源的分离问题)。洛阳钼业近年通过技术攻关,从钼矿尾矿中回收副产品白钨矿,已成为全球最大的白钨生产商之一。［16］三是加快关键基础材料领域的研发。当前推进低碳绿色发展、能源转型加快,这对关键矿物材料开发提出了新要求。如新能源汽车动力电池材料主要是镍、钴、锂、石墨等关键矿产,同时以铂族金属作为催化剂。稀土元素以及镓、锗、铟等能够保证新能源汽车的续航能力和安全性能［17］,应持续加大矿物材料研发支持力度,加快形成自身特有的优势。 四是加强原材料高值化利用。从近年德国、日本经验看,处于产业链前端的矿产资源同样可以成为价值高端产品,必须下大气力解决粗放发展,推进关键矿产高附加值利用。当前要以新一代信息技术、新能源、新材料、生命健康、航空航天等领域所需关键矿种为重点,组织力量解决高端新材料关键技术和瓶颈,不断从源头发掘材料的新性能、新用途,改变高端材料依赖进口的局面。要组织开展好矿产资源—材料供应链串联研究,加快实现高品质、高端新材料关键技术和工艺突破,推动我国矿产资源产业链不断迈向中高端。要适度控制资源低价出口,切实推进初级产品高级化,通过产业链下游拓展提升矿产品的附加值,以此增强我国产业竞争力。

(三)完善战略性矿产资源储备体系

新形势下我们要按照政府主导、社会共建、多元互补的原则,建立政府和企业有机协作、共同参与、采储结合的混合储备制度,建立以产品储备为主、产能和产地储备为辅的矿产资源储备体系,鼓励企业对铁矿石、铜精矿等大宗紧缺商品实施商业储备。坚持“大储备”和“一盘棋”［18］,建立多层次矿产资源储备体系。完善中央和地方储备联动机制,同步推进我国紧缺和优势矿种储备。推动勘探与储备相结合,加大找矿力度,近期抓紧探获一批可供开发利用的矿产资源储备基地,远期可以考虑探找一些相对低品位和深度较大的资源作为战略储备。

发挥资源储备保障供给、熨平周期、调节价格的作用,科学合理确定储备品种和规模,把握好储备吞吐调节的时效度,借力资源储备提高我国战略性资源交易谈判和议价能力。创新和完善储备所需要的融资支持政策,建立和完善矿产地战略储备补偿机制。鼓励企业开发国外矿产资源,建立海外矿产资源储备基地。统筹矿产地储备、专业储备、海外储备、打造中国全球战略性矿产交易集团。进一步完善矿产资源储备法律制度体系,建立我国战略性矿产资源储备信息管理平台,加强对全球主要大国(经济体)关键矿产储备动态的跟踪分析。

(四)健全矿产资源回收利用体系

我国初步建立了涵盖回收—加工—再利用的废旧资源循环利用体系,目前我国轻工、建筑、家电、机械、交通等领域已进入大量回收期(从物质流生命周期来说,据业内专家测算钢铁利用回收周期一般为16年)。要把矿产资源回收利用纳入国家战略性矿产资源支撑体系关键环节,进一步完善矿产资源回收利用的法律、制度、财税等相关配套政策体系。全面提高矿产资源综合利用水平,提升资源的全生命周期利用率,改变一些高品质、高性能再生资源的低附加值利用问题,不断提高同级再利用比重(国外同级再利用比重较高,我国很多为降级再利用)。加强废催化剂、废冶炼渣、废弃电器电子产品等的回收处理和资源化再利用。预计到2025年中国动力锂电池退役量超过80万吨,市场规模近千亿元,加强对退役锂离子多种元素提取、分离技术研发。(10)退役锂电池具有有机-无机复合、多元素、多物相共伴生特点,再生利用流程长、污染重,在提取、分离中降低物耗能耗,减少三废排放需要集中攻关。孙峙,退役锂电池清洁循环再利用,2022全球工程前沿/全球十大工程成就发布会暨Engineering前沿论坛报告,2022年11月。到2035年,基本形成国内原生资源开采、海外资源进口和矿产资源循环利用共同支撑的发展格局。

(五)完备海外矿业投资运营支撑体系

目前我国海外矿业投资遍布亚洲、非洲、南美、大洋洲等全球上百个国家和地区。增强全球矿业市场的经略能力,要科学评价重要海外投资风险,做好海外优质资源资产并购,确保我国拿到手的海外权益储量随时转化为实际产能和产量,确保关键时刻运得回、用得上。研究分析现货和期货市场的保供问题,增加我国在矿产国际贸易、定价、规则、产业标准等方面的话语权。推进矿产品进口跨境人民币结算,助力人民币国际化,有效规避汇率风险,探索“金属流”(11)投资方与矿企预先支付现金预付款,双方商定按协议价格(如当年市场价)购买矿产企业未来几年的资源产品,具体可以是固定数量或每年产量中的一定比例。同时双方商定好预付金比例。这一模式投资方有现货矿产品支撑,投资风险较小;在看涨矿产品价格前提下,可获取投资收益。对于矿业企业来说,融资成本低效率高,不影响企业控制权和再融资能力,有利于控制经营风险。洛阳钼业签署5.5亿美元金属流协议融资模式创新助力降本增效,中国证券报,2020-07-12。融资等更适应矿产资源开发特点的新型融资模式。［19］利用中国在部分关键矿产采冶技术上的优势,助力其他资源国矿产资源开发,更深入地参与全球关键矿产资源的开发利用。

五、相关工作建议

党的二十大报告提出,要“强化国家安全工作协调机制,完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系,完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系”。战略性矿产资源供给保障工作本身有其复杂性、专业性和实操性,必须要坚持前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进。既要强调底线思维,守牢资源安全底线;又要有动态安全观念,学会明辨“时”和“势”,避免简单以战时思维处理和平时期的安全问题,处理好确保资源安全与提高经济效益间的关系。

(一)成立与全球矿业巨头同台竞争的矿业公司

推进我国从矿产资源大国成为矿产资源强国是实现新时代建设社会主义现代化国家目标的必然要求。［20］新世纪以来,我国矿业快速发展为矿业强国建设提供了坚实的物质基础。目前美国、加拿大、澳大利亚等矿业强国都多家具有全球影响力和控制力的大型跨国矿业公司,如美铝、力拓、必和必拓等。我国矿业企业主要以生产型企业为主,资产规模偏小,国际运作能力低,还缺少具有国际矿业市场运作能力的大型矿业公司,新形势下培育和建设我国具有全球竞争力的跨国矿业企业是建设全球矿业大国的优先任务。未来中国的全球性矿产资源公司,应是具有国际资源、资产、资本一体化运作能力,可以和全球同行同台竞争的国际性大企业。

(二)建立战略性矿产资源决策咨询机构

矿产资源本身品类多、涉及领域多、工作环节多,未来多部门分工负责、各自按职能把守仍是基本格局。新形势下有必要把战略性矿产供给保障顶层战略设计、关键品种供求趋势分析、海外矿权获取政策支撑体系、国内勘探开发激励政策、海外重(特)大投资项目论证、战略项目与商业项目统筹、国家矿产资源储备政策等问题统筹起来一并考虑,提出具有全局性、前瞻性和实操性的对策设计。建议借鉴央行货币政策委员会模式,成立国家层面战略性矿产资源专业咨询委员会,实现战略规划、政策引导、信息服务、金融支撑等高位统筹。其可由国家相关部门负责人、地质、冶金和材料领域资深专家、海外矿业投资资深人士、国有和大型民营矿企代表等组成,通过相对稳定的工作机制为决策提供参考。

(三)全面提升资源全球经略能力

要引导我国矿业企业进一步融入全球矿业体系,积极参与国际矿业投资、贸易、绿色等领域标准和规则制定,提升我国在全球矿业体系中的话语权和影响力。不断完善矿产品交易市场,推进矿产品贸易人民币结算,鼓励香港、上海、深圳等期货交易所与全球主要矿产品交易机构开展深度合作。探索创办由我国主导的全球小金属矿产品交易所,巩固和确立我国在优势矿产和高技术矿产领域的已有地位。完善我国海外矿业投资重要项目融资支撑体系,在贷款利率、担保条件、融资额度等方面给予支持。推进海外战略性项目、商业性项目联动,通过股权并购、产能购买、战略联盟等多种形式,深化与矿产资源国、国际矿业公司的互利合作。研究国内国际双循环下战略性矿产资源供给保障新格局,推进共建“一带一路”、RCEP、上合组织、中非合作论坛、中国—拉美合作等机制下的矿业合作,在我国与对方战略合作框架和政府间协议中予以支持。

(四)建立矿产资源动态跟踪和预警监测体系

完善战略性矿产资源安全监测预警机制,借鉴美国等发达国家经验,全面提升监测预警能力。创新风险识别方法,提高风险识别水平,根据矿产资源种类、资源量、未来技术发展等情况,开展情景分析、专家调查、流程分析、全要素分析,通过统计、监测、侦选、归类、汇总等形成全图谱式资源风险识别模式。不断完善产业链供应链风险分析架构,明确各矿种国内国际关键节点,并把这些节点放到获取、加工和制造整个关系中来考察,同时要落到具体实际操作环节中。