基层治理现代化的数字赋能机制——以技术赋能和制度赋能为分析框架

盖宏伟,张明欣

(燕山大学 公共管理学院,河北 秦皇岛 066004)

一、问题的提出

基层治理现代化是中国式现代化的重要内容。进入数字时代以后,如何整合运用新型技术来赋能基层治理现代化,成为实践的需要、理论的课题。党的二十大报告强调“完善社会治理体系”“健全共建共治共享的社会治理制度”,并将“狠抓基层”放在首位,明确提出“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台,健全城乡社区治理体系”。中央高度重视科技赋能社会治理,“推动数字赋能”成为一项重要的政策议题。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》(国发〔2022〕14号)就提出通过实施“互联网+基层治理”行动来提升基层智慧治理能力。在此背景下,各地陆续开始运用数字技术来赋能基层治理,如:“江苏有线”发挥“党媒、政网、民屏”属性优势,让网络业务平台成为基层治理现代化建设的数字引擎［1］;浙江省龙游县以治理有效为目标,利用数字技术,创建数字平台“龙游通”,重塑乡村结构,推动乡村数字治理的变革［2］。数字技术的运用为基层治理现代化插上了翅膀,但数字技术在基层治理现代化中的运用也离不开制度的保障。

学者们已经注意到数字技术发展与基层治理现代化的联系这一理论议题,但主要聚焦于工具意义层面上的技术治理,尚未对与技术适配的制度框架进行深入探讨。而在不断升级更迭的新技术时代,“技术逻辑只有与制度逻辑以及构成组织间网络的社会关系相连结相合并,才能赋予基层治理数字化转型合法身份”［3］。基于此,一些学者也试图按技术、制度双重赋能的思路分析我国基层治理现状,如学者章立群等剖析福州市鼓楼区“一线处置”创新机制,认为这种技术与制度的双向调适机制为县域基层社会治理提供了范本［4］。不过,实践情况并不理想,技术与制度的融合仍须深化。学者庞锐建立了“制度-技术”二维分析框架,对网格化管理的街道治理案例进行梳理,通过制度弹性来化解技术刚性所带来的风险,以求达到技术环境与制度环境的平衡［5］。但是,对于技术对制度的调节力的研究仍然不足。学者张廷君等以福州“数字乌山®”为例研究发现:数字机关事务治理不是简单的技术赋能,而是在技术与制度之间的不断调适中实现制度的重塑［6］25;“数字科技只是突破制度机制障碍的工具之一”［6］29。这为我国机关事务管理、数字政府建设以及基层社会治理等方面提供了重要的理论指引。

综上所述,目前学界对基层治理中技术赋能与制度赋能的双重调适作用分析不足,更多的研究局限于两者的孤立分析或者简单交流互动分析,都停留在表面分析上。但技术与制度之间本身就不是一种单向决定或者相互决定关系,而是一种协同演化关系,因此,应当将研究视角放在两者的紧密互动关系上。毋庸置疑,基层治理数字化转型是国家治理体系和治理能力现代化的必然趋势,“数字治理生态是政府数字化转型的条件也是目标”［7］25。事实上,技术与制度的“互塑”已经成为基层社会治理领域面临的深层次问题。有鉴于此,本文从技术与制度互动的角度,分析数字赋能基层治理现代化的发展路径,深入分析技术与制度双重赋能的共轭框架下基层治理现代化的数字化路径,为基层治理体系和治理能力现代化提供数字赋能的生态方案。

二、技术与制度双重赋能基层治理现代化的分析框架

(一)基层治理现代化与数字引擎

数字时代让我们处在被数据“包裹”的社会环境中,数字技术与基层治理的融合释放出巨大的能量。数字技术革新打破基层治理的常规运作状态,通过探寻基层治理新技术、新手段和新模式,提升基层数字治理的深度和广度,推动基层治理从传统的“以管理为主”转变为“以数据为基础、以算法为核心、以算力为支撑”的新型基层治理形态,为基层治理现代化提供了新引擎。

1.数字化赋予基层治理现代化新的治理内涵

基层治理理念是引领基层治理实践的先决条件,而信息技术驱动基层治理现代化不仅丰富了基层治理的内涵,而且为基层善治注入了新的元素,促使基层治理理念实现从机械性到智慧性的飞跃。首先,基层治理图景更加清晰。数字技术嵌入基层治理,可以将复杂的社会事实呈现在“云图”上,使基层事务处理过程都能清晰地勾勒出来。其次,基层治理更加精准化。基层治理的突出特点是公众利益诉求多元、复杂,利用大数据正可精准识别个性化、差异化的需求。最后,基层治理更具敏捷性。基层数字治理吸收了敏捷治理理念,使基层治理空间更加灵活,具有弹性。

2.数字化赋予基层治理现代化新的治理动能

“信息化已经成为实现我国治理现代化的关键驱动力”［8］。基层组织是国家治理和社会治理的基本单元,“数字技术的驱动通过目标耦合和机制耦合使得治理结构对技术实现了更高程度的吸纳,共同达到较高程度的耦合质量以及促进耦合后的制度创新能力提升”［9］。一方面,数字技术驱动基层治理重塑新的价值。“作为价值标准的数字技术在治理逻辑上体现为‘去中心化’程度加深,推动数字空间从信息互联逐步走向价值互联。”［10］另一方面,数字技术推动基层治理制度再生产。数字技术“能够窥探制度内部缺陷并进行修正”［11］77,“其运行逻辑中蕴含着重要的制度创新意义,必然会对既有的治理体系产生挑战并推动变革”［11］76。通过“提高制度变革的潜在收益、降低制度变革的相对成本等”［12］1,数字技术的应用为制度的变革提供了驱动力。

3.数字化赋予基层治理现代化新的治理优势

基层治理现代化的创新路向正在向“整体智治”方向转变,这也是数字技术赋能社会机制创新、推动公共管理与信息技术融合的必经之路。“将技术逻辑深度嵌入到政府与社会的制度结构,通过治理主体之间的有效互动,以及权力转移、数据共享、流程优化、场景设置和资源配置等方面的系统性重塑,提升公共治理的有效性。”［13］例如,浙江嘉兴平湖市以基层治理的难点、堵点、卡点、痛点为突破口,首创物联感知数据融合服务平台“感智汇”,全面开启县域“物联、数联、智联”三位一体全域智治基层治理能力建设,打造县域集约化基层治理服务体系。［14］

(二)被执行的技术:数字赋能基层治理现代化的共轭机理

共轭作为宇宙中的普遍现象,在自然界和人类社会的很多领域都有所体现。“事物间形成共轭效应的前提是不同事物产生共轭关系,处于一种相对稳定且规律变化的能量转换状态。”［15］实际上,技术与制度也遵循着既有的基础和规律,“技术与制度等规制性要素间是互为基础、相互渗透、相互制约、相辅相成的”［12］3。事物间的共轭是事物相互关联、共同发展的一种状态,数字技术与制度及基层组织间的交互状态也可以形成一种共轭系统。

1.共轭场域:技术与制度的组织背景

数字技术提供了解决基层治理问题的新方法、新思路和新模式。然而,过度倚重智能化手段容易陷入“技术决定论”的误区。学者简·芳汀将信息技术分为客观的信息技术(objected technology)与被执行的信息技术(enacted technology)［16］。客观的信息技术可以理解为目前在数字政府或组织中所使用的各种信息通信技术和应用,以及处于发展阶段的信息技术、系统和应用;而“被执行的信息技术”是置于第二层面的,信息技术不仅可以用于改变现状,而且能够推动实现政府形式、结构和流程的实质性变革,更能响应公民的需求,从而走向新的平衡。［17］信息技术在基层治理中的应用并非基层治理的主体和主导,而是构建基层数字化治理的结果。由于信息技术与基层治理之间存在重要的认知论差异,我们可以从二者的互动中有所收获。特别是,信息技术应用可以在基层治理分析中纳入制度分析,而基层治理也能够通过跟随信息技术研究的方向而将技术的物质财产考虑在内,从而有利于推动基层治理的纵深发展,最终共同塑造一种共轭的实践场域。

2.共轭动力:技术与制度相互建构

共轭动力是能够推动事物发生、发展的动力因素及其构成,以及保障和促进这些动力发挥作用的各种组织制度、利益关系、体系结构等。基层治理现代化的数字赋能机制的动力机制来自数字技术与保障制度之间相互建构的可持续性关系。一方面,基层治理现代化要实现技术与制度的互惠共生发展,这种状态下基层治理内耗最少,更能适应系统环境,发展会更顺畅。数字技术的客观性决定了数字技术应用嵌入基层治理会带来新的规则、资源、运行模式和互动方式,进而形成新的行动策略。那么,基层组织原本拥有的制度和组织模式必然要与之磨合,从而也就为制度变革创造了条件。另一方面,“技术进步与制度变迁是一个相互渗透、互为因果、双向互动的过程,共同构成一个联系紧密、不可分割的动态结构和有机整体”［18］。基层治理现代化若要实现数字治理的规范化、科学化和民主化,就必须以制度建设为依托,在决策、评估、执行、监督等业务环节推进职能、权限、责任和程序的合规化、法治化。因此,基层治理现代化的数字赋能机制的基本要求为整体性兼具智慧性,也就是通过数字技术与制度革新的双向互动,实现资源的重新整合、结构的重组以及治理功能的重塑。

3.共轭价值:打造基层数字治理生态

基层治理生态在数字化转型背景下得以重塑。数字技术的有效使用既能促成包容性的网络治理任务场域,并拓展协同性治理主体场域的主体范畴,又能创建具有可持续性的治理模式,构筑智慧性的治理响应空间。在共同演化的数字生态系统内,最终“实现包容性、协同性、智慧性和可持续性等治理价值”［7］13。因此,技术与制度的共轭协同演化符合基层数字化治理生态的特征和要求,并具有以下特点:其一,数字技术与制度相互依赖、相互作用,能产生更趋稳定的共轭结构;其二,两者互补共生,都在利用周围资源来有效地发挥自己的优势;其三,两者之间的共轭状态趋向于帕累托最优状态,也就是在治理场域内,治理的效益或者效率在阈值内随着物质或能量的递减而增强;其四,共轭效应使基层治理现代化的各要素之间趋于整合,有助于基层社会的进步。因此,数字技术与制度之间趋向于共轭状态时,社会稳定性就越来越高,系统发展就越来越快,从而实现基层数字治理生态的共轭价值。

三、案例选择与研究方法

浙江省湖州市德清县在基层治理现代化进程中的治理实践是当前数字赋能基层治理现代化的典型样态。德清县基于数字化的治理理念,积极响应数字化改革的政策,以建设“全域数字化治理试验区”为总抓手,全面提升县域治理能力,已经连续三年被评为“全国县域农业农村信息化发展先进县”,荣获数字乡村指数全国百强县域榜单第一名。德清县秉持数字技术与制度规范共同推进的理念,利用数字技术创设“数字乡村一张图”,打造基层数字治理四平台,优化便民服务、人居环境以及产业发展等基层治理的方方面面。同时,为了确保数字化建设稳步前进,德清县在“一三五”整体框架体系下,通过重构制度体系、再造政务处理流程、完善补偿机制来优化全域数字治理体系。该县为中国特色基层治理现代化建设提供了先行样板和实践范例。

为了充分挖掘德清县数字赋能基层治理的实践经验,我们将在已从理论层面探讨了技术赋能与制度赋能的共轭驱动框架的基础上,探讨德清县如何驱动技术与制度赋能框架实现基层治理现代化。为了契合研究主题,本文主要采用单案例研究法进行回溯追踪,遵循严谨、规范、可行的原则,通过观察、访谈、文件材料、新闻报道等渠道收集相关材料,聚焦基层治理现代化数字赋能机制议题进行针对性研究,得出具有普遍意义的结论。所收集的资料主要是研究团队于2022年6月至9月期间多次前往德清县的村庄、社区进行蹲点调研的记录。研究团队跟随德清县政府各有关部门,实地参与“基层数字治理”系列平台运维和政策执行活动,其中:调研地点包括大数据管理局、公安局、农业农村局等8个县级党政机关及其下属部门,还包括3个乡镇(街道)和5个代表性村庄(社区);访谈对象包括普通村(居)民、村(社区)干部、深度参与德清平台建设的科研人员、人大代表等;文本资料来源于大量的相关政府文件、会议记录以及官方媒体报道等。综上所述,本团队对德清县展开了充分的调研,调研材料可以相互佐证,满足案例研究的详实性要求,能够据以探讨技术赋能与制度赋能共轭驱动的数字赋能基层治理现代化。

四、数字赋能基层治理现代化的德清实践

(一)技术的嵌入性入场

针对基层动态变化情况难以掌握、相关部门机构工作效率低、信息服务碎片化严重等治理痛点,德清县利用自身“地理信息+人工智能”的优势,极力扩大数字技术的覆盖面,将数字技术应用到经济社会发展、政务处理流程优化、民生应用普及等基层治理的方方面面,实现了县乡村三级数据贯通、信息流通、资源共享,为乡镇的服务精准化、智治精密化、管理精细化探索出新的思路。

1.工具层面:以数字孪生技术为依托,开启乡村智治新模式

德清县以A村作为试点,率先上线“数字乡村一张图”,2020年已经实现县域全覆盖,并由此开启县域乡村智治新模式。“数字乡村一张图”表面是一张三维地图,实际上是一个村庄的缩影,即数字孪生模型,展现了282类、近10亿条基础数据,利用物联网实现多个时空维度的整合,使德清县域治理发生了翻天覆地的变化。

其一,一图呈现,即乡村治理可视化。“数字乡村一张图”对于乡村治理的赋能关键在于可以全景感知乡村事务,基于五个板块、系列菜单和其他组件,使整个村庄全景呈现在图上。此外,通过数字孪生技术以及其他技术,重塑乡村治理流程,及时自动感知和处理民情民意、村庄异常情况等,避免由于工作盲点或长时间搁置事项不及时处理而导致严重后果。

其二,管理提质,即乡村治理智能化。平台设计了智能监管机制和异动管理机制:一是建立“天空地”一体化遥感监测体系,通过运用人工智能分析和全面遥感地图服务,逐村布置智能监控、智能垃圾桶、智能井盖、污水智能监测和智慧交通等感知设备,能够主动感知、全面发现基层治理问题;二是在全景感知的基础上,关注生产、生活和生态的异常情况,对感知到的异动情况及时上传,并进行自动处置,形成闭环监管链条。通过以上两种机制,降低了治理的注意力成本,做到了精准掌控和实时治理,提高了管理质量。

其三,场景联动,即乡村治理生活化。“数字乡村一张图”链接“浙政钉”“数字生活小程序”“浙里办”三个移动终端,打造了“数字治理平台+移动终端”的样板。村民直接利用手机感知界面进入三个移动终端,在线参与村庄政务,并且可以办理个人事项,有效地将“平台公共性”与“移动终端私人性”建立了联系,实现了村民参政的生活化。

基于“幸福云”,我们直接通过微信就可以表达我们的诉求,政府、村委会切实关注到了我们生活中的方方面面,政府工作人员动动手指就可以对我们村的垃圾分类、环境整治、美丽庭院等作出评价,村委会也会在第一时间进行响应和处理,让我们非常惊叹这个小程序的执行力,让我们老百姓也有了参与村事务管理的主人感。(访谈记录20220801XSSD)(1)访谈记录编码规则:8位数字为访谈日期,4位大写字母为被访谈者身份代码。

2.组织层面:依托基层治理四平台,实现县乡村三级数据联通

德清县积极响应浙江省政府的政策,建立了乡镇层面的“党建引领”“经济生态”“平安法治”“公共服务”四大标准化基层平台,通过联动使用,解决了基层治理条块矛盾问题,推动跨区域、跨系统、跨层级的业务协同和部门联动,实现了基层的功能、资源、信息的整合。

其一,以党建统领为主线,调适乡镇县部门职能。德清县政府按照“职责交叉、职能相近、协作紧密”的原则,将乡镇(街道)直属部门与县局派出单位的管理、服务工作进行归类整合,由乡镇(街道)机关负责统一调度、统一指挥。

其二,以数字技术为依托,打破县域纵向链接的壁垒。德清县把县级政府的权力与“基层治理四平台”有机地结合起来,借助数据库和规划、监管、分析等三大类工具,实现生态治理、文化治理、经济治理等领域20多项数字化业务使用场景的联动,进一步推动专项治理和协同治理向纵深发展。

老百姓最常说的就是“家门口的卫生院就可以看专家门诊,太方便了”。我县组建了首个县级医疗保障办公室,通过整合县级医院和卫生院,推进县域医疗共同体建设,这样,老百姓在家门口就可以享受跟县域相同的治疗水平。(访谈记录20220722WSJB)

其三,依托制度架构,实现数据资源共享。大力推行“数据治理沃土计划”,建立公共数据采集、管理和使用的规范制度,打通县、乡、村三级数据共享索引体系,并通过“浙里办”“浙政钉”以及“我德清”等App实现企业、政府、个人数据业务办理的一条龙服务,实现了数据从采集到销毁的全过程管理。

3.民生层面:以公众需求为导向,推动民生事项数字化改革

德清县之所以成为全国数字乡村建设的样板,是因为真正做到了数字惠民。洛舍镇东衡村借助数字云平台公示招投标信息,助推清廉乡村建设;新市镇宋市村基于“幸福云”系统推出午餐配送服务,提高居民生活幸福感。［19］德清县大数据局相关负责人表示,“作为一个基层治理的平台,首先要感知的是人心”。［20］

其一,“最多跑一次”改革。德清县制定了这方面的首个县级地方规范制度《政务办事“最多跑一次”服务规范》,为其他县域提供了改革范本。为继续深化“最多跑一次”改革,建立了“一证通办”机制,公民仅凭居民身份证就可以办理相关事项,不需要各种部门证明。

我县公安系统的“一窗通拍、全域应用”项目为民众带来了巨大的便利,仅仅由公安部门采集一次照片,上传到“浙里办”系统板块里,就可以直接链接到人社、卫健、出入境等18个部门。这个小板块就相当于个人的“证件银行”,随时可以提取。(访谈记录20220910DQGA)

其二,人居环境优化改革。为解决房前屋后堆放大量杂物的问题,德清县以地理信息为基础,创新研发了全省首个农村环境卫生全域智能监管系统“德清居”,并建立网格化管理体系,由村干部分片包干,通过“德清居”手机小程序,将日常巡查发现的问题上传到系统,及时对垃圾进行闭环处理。

其三,产业发展优化改革。德清县与浙江大学合作建立了全国首个设在乡村的数字乡村研究院,建起了创客直播间,做大电商产业,实现了乡镇集体经济的大幅提升。莫干山民宿在旅游App上创建了莫干山旅游旗舰店,通过周边吃喝玩乐全品类线上营销,打造了专业级旅游大数据运行分析平台,精准对接目标客户,通过数字化的服务、管理和营销主线,实现游客、市民、景区、商家以及文旅局等多方共赢。

(二)制度的适应性护场

从上述德清县数字技术应用建设的案例可以看出,不断发展的数字技术的持续引入有助于迅速精准识别关键问题,联结多个业务板块,及时对政策执行效果进行动态评估,并根据执行效果评估的结果进行制度调适,为我国实现基层社会治理现代化奠定坚实的基础。然而,数字技术从“进入”到“嵌入”基层治理领域的过程“也是一个适应基层治理需要、调动群众参与积极性、融入既有治理结构的契合过程”［21］。在此过程中,制度的适应性护场起到了关键性作用。

1.制度框架:构建“一三五”框架体系,实现数字治理有序化

德清县依托“城市大脑”,构建了“一三五”框架体系,“一”代表一个数据底座,“三”代表“一图一端一中心”三板块应用支撑体系,“五”是乡村经营、乡村服务、乡村监管、乡村治理、基层设施五大数字化模块联动,构建全领域数字治理体系。［22］在此体系支撑下,德清县建立了较为完善的数字化平台治理机制。

其一,重构制度体系。为规范“一图一端一中心”三板块运行,德清县出台了《“数字乡村一张图”数字化平台建设规范》《乡村数字化治理指南》《德清县数字政府建设“十四五”规划》等政策文件,助力县域数字治理。其制定的省级地方标准《数字乡村建设规范》［23］已经在多地县域数字治理中推行。

其二,再造政务处理机制。德清县利用“一图一端一中心”重塑了政务处理流程。例如,“浙里办”小程序根据公众需求,让用户可以按热度、主题、生命周期以及部门等参数来选择个人事项处理流程,使个人服务更加清晰化、个性化。此外,政务处理流程也更加简约,更加智能化。

以前办事看脸面,现在办事看“界面”;以前改革靠文件,现在改革靠软件。的确,这两者带来了巨大的便利。我们去年上线了“浙里办”小程序“长辈模式”,此模式偏向于老年人生活场景应用,可直接通过语音来与“界面”进行交流,广受老年人好评。此外,我们也在持续接受反馈,及时对小程序进行优化,以期符合所有用户需求。(访谈记录20220916ZLBB)

其三,完善补偿机制。“最多跑一次”改革依赖于数字平台的使用。德清县数字化治理体系的先进性在于其充分考虑到了数字鸿沟问题。德清县设置了帮办员补偿机制,由中介性的帮办员引导村民使用村上的服务设备;此外,还创设了“互联网+帮办”“互联网+代办”等补偿机制,在线上帮助村民办理业务。补偿机制是对数字治理与传统乡村治理之间张力的创新性调节机制。

2.制度执行:以协同理念促进政策执行,实现社会治理高效化

数字化改革的先行者没有先例可循,德清县需要在探索中前行。改革重在落实,方案重在操作,德清县为了激发数字驱动力、实现数字化改革方案,着力深化了新型治理协同机制。

其一,建立系统协同机制,构建多元共治格局。一方面,建立系统协同机制。在推进数字政府建设的过程中,德清县成立数字化领导小组,设置各领域专班,通过领导统筹,专班各负其责,提高了项目实施效率,并通过横纵部门联动实现“发现—反馈—改进—共享”的管理闭环。另一方面,构建多元共治格局。德清县建立县人大与纪委监委联合监督、信息共享、问题传送三大机制,县人大常委会坚持上下联动,出台任务下沉政策,将人大常委会和“一府一委两院”共62项业务下沉。“在由各民主环节联结贯通形成的全过程人民民主闭合链条中,民主监督作为其中重要环节,不仅保障人民享有持续参与政治生活的权利,而且使权力运行得到有效监督和制约。”［24］

再也不愁没地方去反映问题了。拿出手机扫个码,就能直接向人大代表反映问题。这样,我们老百姓与人大代表的距离更近了,问题解决的效率和质量也提高了。(访谈记录20220805WSCA)

我前一天扫码向上反映我们村工业园转弯处道路过于狭窄,第二天就有工作人员来勘测,画设计图,一周多的时间就竣工,现在道路宽了,出行方便了,也更安全了。(访谈记录20220805WSCB)

其二,创设丰富的合作模式。为了进一步优化营商环境,德清县创设了消费四色码,打造“信用+数智商圈”。一是建立评价指标体系。设立满意度、诚信度、安全感三个维度,三个维度细化为11个指标任务,根据指标进行评分,进而为商家建立诚信档案,并基于档案,赋予商户绿、蓝、黄、红诚信码标识。二是部门协同和数据归集。县政府组织税务、消防等13个部门,打通监管、信访、行政处罚等方面数据,建设对商家的立体评估“印象”,共同推进“放心消费”数智商圈建设。三是动态实施信誉评价。通过系统自动归集日常巡查数据,联通13个部门的实时数据,形成诚信档案,自动生成诚信码,并展示在商户大屏上,提升了顾客的消费体验。

3.制度调适:适应新技术并推动技术升级,实现基层治理规范化

制度调适可以理解为制度化建构与制度安排的双重调适,以此实现技术调适组织过程中多元参与方及其治理关系之间的匹配过程。［25］制度调适过程呈现出技术嵌入—组织调适—制度重塑［6］26的特点。

其一,技术的嵌入。“数字化”和“标准化”是基层数字治理推进中的主要遵循。德清县通过全面梳理基层治理、工作落实情况的核心数据,利用数字技术打通关系转接、户籍人口信息等信息渠道,归集形成统一的数据清单(列表)。为了推进数据标准化,设置了设备接入、数据开发等方面的一系列技术标准。这是借助数字技术推动形成标准化的过程。

其二,组织的调适。县、镇两级对以上标准化的信息数据享有不同程度的开放使用权限,政府借助信息数据来进行公共事务的分析和决策。同时,为了避免各业务系统数据重复输入、各平台重复建设等问题,组织内部重新梳理了业务流程。

通过这个平台,村民诉求随时可以提交,相关负责部门的处理情况及时上传平台,老百姓可以随时看到进展。同时,村子里的房屋外貌、基础设施一目了然,如不同颜色的色块表示不同性质的土地,宅基地使用、村民建房等情况都可以直观展示,以辅助决策。(访谈记录20220815ESCC)

其三,制度的重塑。德清县通过组织和制度的重塑来适应新技术的应用。该县重塑管理制度和业务规范,在经济高质量发展、公共服务均等化、环境整治长效化等领域形成标准化规范。通过组织与制度的互相作用,巩固数字技术应用的成效,形成了数字化与标准化融合的制度体系。

(三)基层治理现代化的“双重赋能”机制

德清县的成功实践离不开技术嵌入式入场和制度适应性护场的作用。“数字技术可为乡村治理制度设计和运行、不同层级组织之间以及不同层级组织与村民之间交流平台的建设和维护,提供必要的技术保障和软硬件支持。”［26］但同时,只有重视并回归制度供给的规范和建设,依托并善用能够创造结构性基础和保障性约束的制度供给,才能促进基层“善智”与“善治”同频共振。

1.平台与机制“聚力”——基层政府的创新实践

数字技术运用的能动性体现为基层政府的创新实践,对基层政府本身能动性及容纳度的提升也是制度设计的题中之义。［27］调研发现,德清县的成功实践是数字化平台联通和一体化制度安排共同推动政策执行的结果。一方面,建立技术层面的平台联动机制。“一图一端一中心”时空信息云平台凭借电子地图、遥感动态影像等,为县域治理提供了清晰的治理网格图。另一方面,优化政府层级联动机制。为了保障数字化平台的规范建设和运维,德清县出台了一整套保障制度,通过重构制度体系、再造政务流程以及完善补偿机制等方式,推动政府部门规范有序地运用数字技术来赋能基层治理。制度设计中有效吸纳数字技术,以数字规则之治保障基层数字治理有效运行。“我德清”App在某种意义上是服务平台在基层的延伸,是德清数字化改革的重要支撑。“以数字化改革引领系统变革,围绕农业智能、乡村智治、农民智富三大方向,体系化推进数字乡村建设,打造一批具有辨识度的标志性成果”［28］一语明确了基层数字化改革的政策实践路径,各种政策为数字赋能基层治理现代化构筑了制度支持结构。

2.多元参与“合力”——协商民主的数字应用

数字协商民主一方面规范政府与人民群众之间的联系,另一方面通过公开的协商过程和政策机制使得自下而上的监督成为一种常态化机制。德清县的数字化建设正是以人民为中心,推进了权力规范使用与权利保障之间的动态平衡。一方面,激活了公众的自治内生力。数字平台充分保障“人民全过程参与”原则,“一键参政”选项促使政府议程、意见建议等直接公开呈现在“数字乡村一张图”上,真正体现人民群众当家做主的协商平等权,从而实现制度优势向民生福祉的转化。另一方面,增强社会组织的驱动力。通过完善“政府购买服务”的制度,强力打造了一批数字化特色品牌社会组织和公益项目,引导社会各界积极参与到基层治理服务中。数字技术将个人、市场、社会、政府以及政党等行动者的互动场域拓展到物理-网络二维空间,在回应社会诉求的同时,改变了运行机制和流程,发挥了多元主体的治理价值。因此,德清县通过“先进的技术平台支撑和保障制度建设民主化、制度落实高效化和评价科学化”［29］,促进了协商民主的高质量发展。

3.全过程治理“发力”——组织程序的“制度”效应

组织和程序为数字赋能基层治理现代化提供了具有可操作性的工作机制。数字治理体系与传统基层社会的融合过程并不是刚性的融入,而是在不断的调和、适应中达到一种平衡状态。“德清实践”正是借助“一图感知、一图指挥、一图预警、一图响应”的智慧指挥平台,实现了从传统的刚性管控到弹性化治理的过渡。

一方面,“柔性”制度与“刚性”程序融合。智慧指挥平台以逻辑算法为基础,通过编码程序实现在城市监管、市场监管以及应急监管等领域的高效应用;帮扶性的补偿机制、融入人情的矛盾数字化处理流程以及以人为本的监管机制等非正式制度作为有效的扶持媒介,降低了“技术作恶”的概率。

我们现在试行养殖了2万尾芯片鱼,实现了数字化监控养殖,一来我们对养殖户的监管更加严密,让养殖户养殖更加规范化;二来消费者可以通过网上系统对自己购买的鱼进行追踪溯源,吃得更加放心。［30］

另一方面,“软性”组织与“硬性”标准统合。技术嵌入德清基层治理经历了从组织的调适到最终的制度重塑的过程。标准性强是数字技术的特性之一,标准性为梳理基层治理中复杂的海量数据提供了主要遵循,但也会陷入监管刚性与动态环境之间的冲突,因此,为了实现数字技术的有价值的设计和使用,数字技术首先要在试点组织(区域)使用,以“决策是否科学、群众是否满意、权益是否得到保障”等作为技术适用性的衡量标准,在具体情境下研判技术合理性。通过对技术进行弹性调整,并加以普及,制定契合的规范制度,缓解了技术与组织之间的张力。这也是在基层数字治理逻辑的脱嵌性与传统基层治理的嵌入性之间取得一定的平衡的表现。

总而言之,德清县的数字治理追求创新性和引领作用,其所走的每一步都是县域数字治理的标杆。德清县之所以一直走在县域治理的前列,是因为数字技术应用通过与周围环境系统的配合实现了自主运作,并通过技术内外机制的合理制定及执行,与本土实际构成了稳定的系统,促使基层治理始终处于稳步前进的状态。因此,德清数字治理试验区的成功案例展现了新兴数字技术与制度规范之间的和谐共生关系,实现了数字治理在基层治理现代化中的价值。

五、基层治理现代化的数字赋能进路:数字治理生态构建

基层治理现代化的数字赋能机制来自数字技术与制度建设的共轭关系,而技术赋能和制度赋能并不是在真空中运行的。经过案例研究,我们发现,数字赋能有赖于一个数字治理生态的维系。数字治理生态是基层数字治理可持续性的根基,打造基层数字治理生态既要着眼整体性,又要注重包容性,最后要归于社会韧性,具体做法是从整体智治、数字包容、韧性建设三方面发力。

(一)整体智治:打造数字治理生态的基层样板

整体智治范式是整体性治理方式的升级和进阶,它以公众需求为根本出发点,更加注重以数字技术手段为治理工具,其核心治理逻辑为通过技术与制度的双向嵌入调适实现机制体制和数字技术共同为社会治理增效的目的,其基本思路为“既激发发展潜能又维护社会安全,既强调治理效率又体现人文关怀,既保持政策刚性又体现治理柔性,既整合体制内资源又调动社会力量”［31］。此外,整体智治范式还更加重视以制度化的方式来实现政府体系的革新。因此,基层治理引入整体智治范式有助于打造基层数字治理生态。具体做法如下:

首先,数字技术有效嵌入。有效嵌入就需要摒弃“技术优先”“以事为本”的惯性思维,转向以人为本、以需求为导向的价值引领,将及时发现、引导、满足公众需求作为数字治理的出发点和落脚点。具体而言,要聚焦公众急难愁盼的问题,再造政府工作流程,打破部门界限,完善部门规则体系,构建功能齐全、上下互通、左右互联的群众综合服务体系。

其次,治理体系有效重构。改变由政府主导、治理任务直接下沉、全程包办的政府体系,推进数字技术条件的规范和发展、供给与需求的有效衔接、要素与机制的有效配合,实现主体与体系的耦合,通过“信息互通、平台互助、资源互调”［32］的方式实现社会治理体系的重构。

最后,治理资源有效整合。通过机制重构,打破原有体制的僵化规制和刚性约束,走出传统平台繁多、数据难以整合的困境,建立统一的数字应用平台,例如“数字乡村一张图”可以将各种平台直接链接到一起,这种方式既让原有平台或组织之间的边界感和独立性得到保留,又使原有的运行机制被重构,赋予新治理机制更大的弹性空间,同时,资源也可以流动起来,发挥更大的价值。

(二)数字包容:技术与制度的在地性融合

包容性增长理论和治理理论共同衍生出了包容性治理理论。包容性增长强调“全面、协调、可持续”的发展过程,与科学发展观的理念和价值指向完全相符。数字包容性治理是数字治理与包容性治理的融合,旨在实现各要素协调推进的和谐式增长。实现数字包容的具体做法如下:

首先,促进不同利益主体互动。数字包容将不同的利益主体纳入治理体系,包容各主体在数字治理场域中的差异化架构,主动为它们提供多元参与渠道,调和多元利益诉求,弥合各主体间的数字鸿沟,使治理场域中的利益主体能够和谐互动。

其次,达成基层数字治理共识。德清县基层数字治理的成功离不开对每一个主体利益需求的满足。数字技术为数字化改革提供工具保障,各种机制规范为数字化改革提供工具标准,两者共同维系不同利益主体的诉求和需求,促进不同利益主体理解数字化改革并形成共识。例如,“我德清”App推出“碳积分”,通过一站式数字民生服务平台,对居民和游客的绿色行为进行量化,赋予一定的价值,人们通过参与随心问和公益活动,发布公益秀、美丽庭院、垃圾分类,以及进行分享、转发等形式来获得绿色积分,绿色积分按照一定规则兑换碳积分,碳积分可以兑换礼品,如此凭借数字平台互动、规则约束和规范来促成绿色生态共识,实现绿色行为的统一化。

最后,促进不同利益主体社会融合。按照“共性+个性”的原则,在党建引领下,对公众进行数字教育,利用数字媒介提升公众的综合素养,营造良好的人居环境。针对数字技术使用中出现的新变化、新特点和新问题,遵循自然发展规律,制定和优化相关制度,对数字技术进行有效管控,引领不同利益主体快速适应数字社会新变化,促进主体快速融入数字社会。

(三)韧性建设:营造“数智化”的情境赋能机制

“韧性”已经成为全球治理中广泛使用的习惯表达,它指的是系统受到外部干扰和冲击后恢复或保持自身功能的能力。基层“韧性赋能”旨在使基层治理生态系统获得在受到外界不确定因素侵入时能够保持自身特征的抗逆性、遭受外部攻击后的复原性以及对治理环境的因应演进性等。提高数字治理韧性的具体做法为:

首先,增强治理系统的抗逆能力。数字新技术的嵌入势必会带来一定的风险。治理系统原本就较为脆弱,故应效仿德清路径,设立类似“天上看、网上查、地上管”的闭环监管链条,随之进入技术与制度调适阶段,一旦风险发生,立即进行反馈、制止、修正,直至整个系统稳定。

其次,增强系统的复原能力。技术风险是不可避免的,增强系统的复原能力需要从治理主体、治理工具以及治理要素等多方面着手,提高参与治理的主体的技术敏感性,筑牢紧急反应的人力网络、资源网络和体制网络,增强系统的恢复力。例如,德清县以“基层治理四平台”为依托,进行全过程治理发力,做到“一图感知、一图指挥、一图预警、一图响应”。

最后,增强系统对外的因应演进能力。基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的根基,根基的稳固对于国家治理体系至关重要。这就要求基层数字治理生态系统保持足够的稳定性。因此,要提高基层治理体系对外部环境变化的适应能力,使基层治理体系能够随时对新制度政策、新技术理念作出反应并及时进行内部革新,保持体系内部制度与技术的共生演进性,打造基层数字治理生态。

结语

数字技术的强劲发展驱动治理实践的变革,技术进步为基层治理现代化提供了数字引擎。德清县的基层数字治理实践是技术和制度双重赋能的特色案例,为县域基层治理提供了可以借鉴推广的样板。本文在技术框架和制度框架下研究基层治理,认为技术与制度趋向于共轭状态。通过技术的嵌入性入场和制度的适应性护场,技术与制度相互作用、相互依赖、共同演进,打造基层数字治理生态。整体性建设、包容性建设和韧性建设是生态情境下弥合基层治理张力的策略取向,在数字化背景下,整体智治、数字包容和韧性赋能的生态方式可以助力基层数字治理生态的实现。但就当前技术而言,基层数字治理生态的实现仍有较大的难度,技术与制度之间的壁垒依然存在,基层治理环境较为复杂,大多数乡村存在着基础设施不够完善、村民数字素养较低、数字化改革不受重视等问题,与德清县的发展水平差距很大。因此,数字赋能机制的运行不是一蹴而就的,需要根据各地实际情况,循序渐进地从体系上完善制度、在方法上革新技术,形成适合于当地基层治理发展的具体机制。